海洋可持续发展目标在中国的推进、机遇和挑战*

郑晓奇 陈锡超 岳中刚 范兆媛

(1.南京邮电大学经济学院，江苏 南京 210023；2.浙江省生态环境科学设计研究院，浙江《环境污染与防治》杂志社，浙江 杭州 310007)

海洋是地球上最富生产力的生态系统之一[1]8140,[2-3]。然而2000年联合国倡议的“千年发展目标”中几乎没有提及海洋，表明国际社会当时并没有充分意识到海洋的重要性。事实上，海岸带是人类生产和经济活动最活跃的区域，海岸带自然资源的过度开发和利用，导致了海岸带地区资源日益枯竭、环境持续恶化，严重威胁到了海洋可持续发展[4],[5]1134,[6-7]。2010年后，世界各国逐渐意识到了海洋中存在的环境问题、经济问题和社会问题将影响到海洋的可持续发展。《2030年可持续发展议程》针对海洋可持续发展专门提出了可持续发展目标14(SDG14)，旨在保护海洋和可持续利用海洋资源，以促进可持续发展。

海洋可持续发展对我国至关重要。我国有着约300万km2的主张管辖海域，而且我国沿海有11个省(区、市)，聚集了近5亿人口，占全国总人口的38.5%，形成了三大经济引擎(环渤海、长三角、珠三角)[8]。《2030年可持续发展议程》公布已超过4年，总结我国在推行过程中的经验与不足有助于更好地推动我国实现海洋可持续发展目标。因此，本研究总结了SDG14在我国的推进情况，深入分析了我国实施SDG14面临的机遇和挑战，并提出了相应的对策建议。

1 SDG14在中国的推进情况

1972年《联合国人类环境宣言》获得通过，标志着国际社会开始关注环境问题[9]，其中有一项基本原则是呼吁各国采取一切可能的措施防止海洋受到来自于人类活动的污染。《联合国海洋公约》(以下简称《公约》)于1982年获得通过，但1994年才正式生效，它是有关海洋保护目标的最早的国际性公约。可持续发展概念在1987年《我们共同的未来》中正式面世，并逐渐深入人心，但此时并未提出海洋可持续发展概念[10]。联合国1992年发布的《21世纪议程》和2000年发布的《联合国千年发展目标》中虽然都已有关于海洋保护的有关论述，但并没有成为核心目标。直至2015年，《2030年可持续发展议程》明确提出了SDG14。SDG14包含7个具体目标(记为SDG14.1～SDG14.7)和3个执行手段(记为SDG14.a～SDG14.c)。

(1) SDG14.1：到2025年，预防和大幅减少各类海洋污染，特别是陆上活动造成的海洋污染，包括海洋废弃物污染和营养盐污染。当前，我国已在渤海等重点海域实施排污总量控制制度，预计2020年全国沿海地市全面建立实施重点海域排污总量控制制度。2019年近海海域水质优良比例达到76.6%，达到《近岸海域污染防治方案》要求，但是仍存在11.7%的劣四类水质(参照《海水水质标准》(GB 3097—1997))海域；管辖海域呈富营养化状态的海域面积只有高峰时期(2012年)的40%左右，下降幅度明显；尽管目前入海河流水质总体仍然为轻度污染，但是劣Ⅴ类水质(参照《地表水环境质量标准》(GB 3838—2002))断面仅有4.2%，同比下降了10.7百分点[11]。

(2) SDG14.2：到2020年，通过加强抵御灾害能力等方式，可持续管理和保护海洋和沿海生态系统，以免产生重大负面影响，并采取行动帮助它们恢复原状，使海洋保持健康，物产丰富。当前，我国已建成由岸基、海基、空基、天基、船基构成的立体海洋观测网，抵御海洋灾害能力明显提升。沿海11个省(区、市)于2017年就完成了海洋生态保护红线划定。全国30%以上的管理海域和35%以上的大陆岸线被纳入红线管控范围，并且红线一旦划定原则上不得调整[12]。“十三五”以来中央财政累计投入52.17亿元用于支持“蓝色海湾”“南红北柳”“生态岛礁”等重大海岸生态修复工程，建成海堤约1.4万km[13]，在山东寿光等地开展海洋减灾综合示范区建设。

(3) SDG14.3：通过在各层级加强科学合作等方式，减少和应对海洋酸化的影响。从国家层面看，中国一直在为推动减少和应对海洋酸化方面付出巨大努力。中美两国科学家在海洋酸化的研究合作被写入了2016年第八次中美战略与经济对话的成果文件[14]；2016年我国政府签署通过《巴黎协定》，通过应对气候变化方面的努力协同减少和应对海洋酸化；中国加入了全球海洋酸化观测网，推动了全球性海洋酸化研究的国际合作。国内相关科研单位也在积极开展行业层面上的合作，如自然资源部第三海洋研究所持续多年主办中国-东盟区域海洋酸化观测系统研讨会；国内外科学家共同开展海洋酸化研究，并发表重要学术成果[15-16]。

(4) SDG14.4：到2020年，有效规范捕捞活动，终止过度、非法、未报告和无管制的捕捞活动以及破坏性的捕捞做法，执行科学的管理计划，以便在尽可能短的时间内使鱼群量至少恢复到其生态特征允许的能产生最高可持续产量的水平。我国陆续建立了64个国家级海洋牧场示范区来推动海洋捕捞转向海水养殖，养殖产品与捕捞产品的产值比例由2012年的56.0∶44.0调整为2019年的79.5∶20.5；2019年海水产品产量1 000万t，同比下降4.24%，实现了2020年近海捕捞产量负增长目标[17]；严格实施海洋伏季休渔制度，持续开展清理整治“绝户网”和打击涉渔“三无”船舶专项行动[18]。

(5) SDG14.5：到2020年，根据各国实际情况和国际法，并基于现有的最佳科学资料，保护至少10%的沿海和海洋区域。《全国海洋功能区划(2011—2020)》提出2020年海洋保护区面积达到我国管辖海域面积的5%以上，截止2017年全国累计建立各级海洋保护区超过270处，面积超过1 200万hm2，占中国管辖海域总面积的4.6%以上，但是离SDG14.5的10%的目标仍有明显差距[19-20]；《海洋环境保护法》将生态保护红线和海洋生态补偿制度确立为海洋环境保护的基本制度；虽然目前自然岸线保有率仅有33%左右[21]154，但是2018年国务院发文强调全面停止新增围填海项目审批，围填海乱象得到有效遏制。

(6) SDG14.6：到2020年，禁止某些助长过剩产能和过度捕捞的渔业补贴，取消助长非法、未报告和无管制捕捞活动的补贴，避免出台新的这类补贴，同时承认给予发展中国家和最不发达国家合理、有效的特殊和差别待遇应是世界贸易组织渔业补贴谈判的一个不可或缺的组成部分。我国渔业油价补贴政策改革取得重大突破：渔业油价补贴对促进渔业发展发挥了重要作用，但也助长了渔业过度捕捞，财政部2015年发文调整国内渔业捕捞和养殖业油价补贴政策，逐步减少国内捕捞业油价补贴，要求到2019年将国内捕捞业油价补贴降至2014年补贴水平的40%，将调整出的资金用于渔民减船转产和渔船更新改造等重点工作[22-23]。

(7) SDG14.7：到2030年，增加小岛屿发展中国家和最不发达国家通过可持续利用海洋资源获得的经济收益，包括可持续地管理渔业、水产养殖业和旅游业。我国已与亚太地区大多数国家建立了海洋领域双边合作和磋商机制；原农业部与联合国粮农组织(FAO)签订开展水产养殖与内陆渔业的合作协议，成立FAO水产养殖及内陆渔业研究培训参考中心；中国政府和FAO成立了南南合作信托基金，2020年9月承诺设立5 000万美元的第三期南南合作信托基金[24]，该基金的工作内容之一就是中国提供技术援助和知识分享，带动当地的渔业、水产养殖业等领域的发展。

(8) SDG14.a：根据政府间海洋学委员会《海洋技术转让标准和准则》，增加科学知识，培养研究能力和转让海洋技术，以便改善海洋的健康，增加海洋生物多样性对发展中国家，特别是小岛屿发展中国家和最不发达国家发展的贡献。我国多个部门在这方面作出了重要贡献：海洋主管部门深入参与涉海国际组织工作，承建了8个国际组织在华机构和平台，举办各类专业培训，设立中国政府海洋奖学金项目，每年为发展中国家培养数千海洋领域人才[25]。国家发展和改革委员会针对发展中国家举办了多期包括海洋灾害监测与预警技术的培训班，并以赠送物资和开展低碳示范区建设等方式帮助小岛屿国家提高应对气候变化能力。

(9) SDG14.b：向小规模个体渔民提供获取海洋资源和市场准入机会。我国各级政府部门多方举措为小规模渔业发展提供必要的支持和保护。一方面，我国中央政府划拨专项资金启动渔船更新改造工程，提出到2020年前更新改造1.4万艘海洋捕捞渔船的目标[26]；省级及以下政府为小规模个体渔民提供融资、基础设施、技能培训等服务支持他们进入市场和应对贸易挑战。另一方面，《全国渔业发展第十三个五年规划》要求保护渔民合法捕捞权和养殖权，加大水域滩涂占用补偿和涉渔工程生态补偿力度。

(10) SDG14.c：按照《我们希望的未来》第158段所述，根据《公约》所规定的保护和可持续利用海洋及其资源的国际法律框架，加强海洋和海洋资源的保护和可持续利用。在国际上，中国政府遵循《公约》的具体规定，积极参与国际海洋事务，为国际海洋事业作出应有贡献。在国内，为适应海洋环境保护新形势变化，《海洋环境保护法》分别于1982、1999、2013、2016、2017年进行了颁布、修订或修正，最新修订版本中的海洋生态保护红线和生态补偿机制等更加突出了可持续发展理念。

总体来说，中国海洋可持续发展事业在《中国海洋21世纪议程》颁布后稳步推进，并且在《2030年可持续发展议程》颁布后进一步加速，尤其在海洋生态环境保护、经济和人民生活水平协同提高等方面取得了巨大进步，但是海洋可持续发展仍存在不足，《2030年可持续发展议程》对我国海洋可持续发展的指导作用尚未完全发挥。例如，2018年国务院批复同意创建的国家可持续发展议程创新示范区深圳、太原和桂林，分别以创新引领超大型城市可持续发展、资源型城市转型升级、景观资源可持续利用为主题，当前还未见有以海洋可持续发展为主题的城市申请该创新示范区，表明我国海洋可持续发展能力有待进一步提高。

2 中国推进SDG14面临的机遇和挑战

当前，我国推进SDG14拥有前所未有的机遇。首先，从SDG14目标本身来看，SDG14包括了7个具体目标和3个执行手段，SDG14的每一项目标的内涵都十分明确；同时《2030年可持续发展议程》中其他一些可持续发展目标也与SDG14相关，相关目标的实现可以协同推动SDG14，具有事半功倍的效果[27]。其次，SDG14在国际社会上得到广泛响应和支持，中国政府制定了《全国海洋经济发展“十三五”规划》等多项中长期发展战略，将可持续发展议程与国家发展战略进行了有效对接。2018年中国政府深化国务院机构改革，组建了自然资源部，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，高度契合了党的十九大报告“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”的要求，为促进海洋可持续发展提供了有力的制度保障。2020年9月，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话时指出要设立可持续发展大数据国际研究中心，这将极大地推动《可持续发展议程》在中国落实。

我国落实SDG14同样面临艰巨挑战。从SDG14目标本身来看，虽然SDG14目标明确，但是部分SDG14子目标无法定量衡量。除 SDG14.5外，所有子目标均没有给出定量目标，一方面是因为缺乏被广泛接受的可量化指标[28]，另一方面是因为世界各国的海洋可持续发展水平不一，无法给出统一的定量目标，这就导致无法制定有针对性的政策或措施。另外，SDG14子目标与部分其他可持续发展目标之间存在顶托关系[29]，如SDG14.4有助于实现可持续管理和保护海洋、沿海生态系统，但一定程度上会影响小规模个体渔民的经济收入，同时对消除贫困、消除饥饿、实现粮食安全等目标的实现亦带来困难。SDG14目标本身的挑战是每一个沿海国家都面临的问题，这些问题需要国际社会共同协商解决。

如何在国家层面上推动海洋可持续发展是落实SDG14过程中面临的最大现实挑战。苑晶晶等[1]8143从全球角度指出实施海洋可持续发展目标面临的主要挑战有陆基人类活动影响、海岸带与海洋环境的相互作用、海洋资源利用效率低下、气候变化带来的压力以及满足人类日益增长的福祉产生的影响等。本研究总结了中国在推进SDG14面临的挑战。总体来看，当前我国推动落实SDG14的挑战主要有我国陆海统筹发展尚处于起步阶段，陆海统筹水平低，具体体现在海洋开发利用层次不高、海岸带区域高强度开发和无序开发、海洋资源和生态环境约束加剧、海洋科技创新能力不足4个方面。

一是海洋开发利用层次不高，存在结构不平衡和区域不平衡现象。2017年我国海洋第一、第二、第三产业增加值比例为4.6∶38.8∶56.6，第二产业比例高于世界平均水平。我国海洋经济仍处于以资源开发和初级产品生产为主的粗放型发展阶段[30]3，2017年滨海旅游业、海洋交通运输业和海洋渔业三大传统产业占海洋产业增加值比例高达80.7%，而海洋生物医药业、海水利用业和海洋电力业等新兴产业比例仅为1.7%。从区域角度看，山东和广东两省的海洋经济总量达到万亿元量级，而广西和海南两省仍徘徊在1 000亿元附近[30]4,[31]；就海洋经济强度而言，2015年全国海洋经济密度为3.5亿元/km，上海和天津两市水平分别是全国平均水平的11.2、9.2倍，广西和海南两省水平分别仅为全国平均水平的20%和17%。

二是海岸带区域高强度且无序开发。东部沿海地区人口密度超过400人/km2，而全国平均人口密度不到150人/km2[32]，高密度的人口聚集导致居住、农业、工业、商业和交通等活动对海岸带高强度开发利用，对土地供应的迫切需求使得人们向海洋要地，数据显示2005—2015年年均围填海1万hm2[33]，但是围填海彻底改变了海洋自然空间，造成海洋生态系统服务价值损失[34-35]，据测算我国围填海所造成的海洋和海岸带生态系统服务功能损失约1 888亿元/a[36]。围填海行为的另一危害是自然岸线严重缩减，自然岸线保有率由1940年的82%左右快速下降至2014年的33%左右[21]154。同时海域开发利用布局不合理，深海区域资源开发程度远低于近海，例如我国海洋石油天然气开发主要集中于近海区域，而深海油气勘探开发尚处于起步阶段；滨海砂矿是重要的矿物品种，在我国主要分布于广西、广东、海南、福建、山东和台湾的滨海区域，而深海砂矿虽然有巨量的蕴藏量，但是目前尚未开采。

三是海洋资源和生态环境约束加剧。近年来海洋生态安全成为海洋强国建设的一个制约性问题，多位学者总结了影响海洋生态安全的原因[1]8139,[37-38]。本研究总结了海洋生态环境问题的成因及后果，如图1所示，我国海洋生态环境问题的来源多样，包括陆源、海洋源和其他因素。海洋生态环境问题带来的不良后果也是多种多样，包括化学污染物、富营养化、石油泄漏、外来物种入侵、赤潮等[5]1135,[39-41]。从问题的重要性和紧迫性判断，解决陆源污染问题最重要且紧迫，因为陆源人类活动对海洋生态环境带来的冲击最严重，现阶段“百川入海”意味着“百污入海”，几乎所有类型的海洋生态系统都受到了人类活动的影响，而近岸海洋生态系统80%处于亚健康和不健康状态[42]。

四是海洋科技创新能力不足。我国海洋科技取得了巨大进步，“蛟龙号”载人潜水器、“海马号”4 500 m级无人遥控潜水器、“海燕号”深水滑翔机、“海洋石油981”钻井平台、“海洋石油201”深水铺管起重船、港珠澳大桥等凸显了我国海洋科技领域取得的成就。但是与发达国家相比，仍存在较大差距，差距主要体现在：海洋环境监测技术、深海探测与作业技术和深海油气关键设备领域与国际先进水平仍有10～15年差距[43-44]；我国海洋高技术产业刚刚起步，规模还有核心竞争力比起发达国家，也存在较大差距。

3 推进SDG14的对策建议

一是多策并举强化陆海统筹。制定和实施海洋发展战略推动陆海统筹。在经济方面，着力构建现代海洋产业体系，壮大海洋生物医药、海洋高端装备、海洋信息服务等战略性新兴产业，带动海洋传统产业绿色转型升级，促进海洋产业迈向全球价值链中高端。在海洋生态环境保护方面，实施基于生态系统的海洋和海岸带综合管理，通过合理划分海洋功能区，按照海洋环境承载力限制陆基人类活动，合理配置并有效利用海洋资源，提升海洋和海岸带生态系统的整体服务功能。在海洋科技发展方面，继续推进科技兴海战略，实施重大科技计划项目，在海洋环境监测技术、海洋资源勘探开发、深海勘探和科学考察等关键领域收获一批关键核心技术；加强海洋科技人才引进和培养。

图1 海洋生态环境问题成因及后果Fig.1 Causes and consequences of marine ecological environment problems

二是创建以SDG14特定目标为主题的可持续发展议程创新示范区。根据《中国落实2030年可持续发展议程创新示范区建设方案》，组织1～2个具有条件的沿海城市以陆海统筹、资源可持续利用或生态系统保护为主题，申请开展创新示范区建设，有针对性地解决制约海洋可持续发展的瓶颈问题，对国内其他类似地区可持续发展发挥示范带动效应。

三是建立海洋可持续发展评估系统。具有可操作性的监测目标及对应的监测指标将有助于准确衡量海洋可持续发展进度，通过对指标进行深入分析进而得到未来发展的启示。因此建议依托可持续发展大数据国际研究中心平台，结合我国实际情况，建立合适的SDG14评估指标体系和数据库，建立和完善SDG14评估系统，从数据监测、收集、反馈、发布等环节提升SDG14相关数据的质量和权威性，为推动SDG14乃至《2030年可持续发展议程》提供新助力。

四是通过推动其他可持续目标带动海洋可持续发展。利用可持续发展目标相关的优势条件，通过促进其他可持续发展目标的有效实现帮助海洋可持续发展目标取得进步，达到双赢目的。例如，通过积极应对气候变化减缓温室气体排放进而减缓海洋酸化进程；推动经济高质量发展和坚决打赢蓝天保卫战，降低污染物排放量，进而减少陆源污染物排入海洋，协助实现SDG14.1目标；坚决打赢脱贫攻坚战，减少贫困发生率，进而协助SDG14.b。