中美管理政策差异对污染场地安全利用的启示*

李 旭 聂小琴# 舒天楚 梁 田 彭 政 袁 忻

(1.中国城市建设研究院有限公司，北京 100120；2.中国环境科学研究院，北京 100012；3.生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035；4.美国Impact环境集团，纽约 11716)

我国对污染场地关注较晚，大致始于2004年，经过十几年的发展，我国于2018年颁布了《土壤污染防治法》，从国家层面将土壤污染防治工作编入法律，并初步涉及土壤污染责任认定、土壤污染资金划定等内容，配合发布了多套场地调查、修复技术的相关技术指南，各省也相应出台土壤污染防治行动计划和技术指南用于指导实践工作。但是目前我国关于污染场地的法律体系不够完善，污染场地管理政策尚不成熟，污染场地的“发现—修复—安全利用—后期监管”流程暂未打通，污染场地修复后再利用流转过程中责任主体、责任节点、责任清单等诸多问题仍需明确，不利于污染场地修复后的安全利用。反观美国在1980年颁布《综合环境反应、补偿和责任法》后，已经形成一套相对成熟的法律体系，对污染场地管理过程中的监管责任已有清晰认定。本研究通过剖析中美污染场地管理政策差异，结合实际情况，提出了完善我国污染场地管理流程，规范污染场地修复和安全利用过程的建议。

1 中美污染场地特性对比

据估计，我国现存污染场地100万个以上[1]。其中华东、华南地区重金属污染场地较为密集，主要分布在湖南、广西、广东等地区，北方则相对较少。美国污染场地数量超过45万个，已完成修复的超过11.7万个，超级基金国家优先清单在列的污染场地1 335个(截至2020年2月5日)，已经删除的污染场地424个，正在增列审批的污染场地51个。超级基金污染场地主要分布在沿海区域及五大湖区域，与美国工业化地区分布相符合[2]。

据统计，我国污染场地污染类型中重金属污染约占45%，挥发性有机物和半挥发性有机物污染比例相近，都约占24%，其他污染物约占7%。美国超级基金污染场地污染类型中复合污染场地约占76%[3]10。我国污染场地修复技术仍以异位修复为主，原位修复技术应用比例约为异位修复技术的10%；固化稳定化、化学氧化和还原、焚烧3种技术应用最多[4]。异位修复技术在缩短修复周期的同时带来相对高昂的修复成本，且容易产生二次污染。美国原位修复技术应用比例约为23%[3]18，土壤气相抽提、化学氧化和还原、热处理、生物修复、固化稳定化是主要应用的原位修复技术。

我国污染场地修复治理资金主要由政府承担，原因是我国污染场地发现时一般距污染时间间隔较长，几经转手已无法认定土壤污染责任人，或土壤污染责任人已经灭失。对于关停并转后工业企业遗留的污染场地，无法对原来的企业认定责任，只能由政府拨付资金进行修复。政府一般将污染场地的修复治理成本合并到土地自身成本中，最终由政府、开发商和消费者共同承担。美国污染场地的修复治理资金主要由污染责任人承担，在无法确定责任人的情况下，修复资金由联邦超级基金或州一级政府承担。而联邦超级基金的资金一方面来自于针对石油和化工产品的专门税收(1986—1995年)，另一方面来自联邦政府拨款。2015年我国污染场地修复投入为20多亿元人民币，约占国内生产总值(GDP)的0.003%；而同时期美国的修复投入约为180亿美元，占GDP的0.1%左右[5]。相较之下我国污染场地修复投入相对不足。

我国修复后场地利用类型主要为居住用地、商业服务业设施用地、绿地与广场用地等，这与我国污染场地修复开发资金来源相关。城市中的污染场地一般地理位置较好、交通便利，场地的再开发利用价值较高，而居住用途、商业用途能够帮助开发商快速收回成本，绿地用途也适合某些重度污染场地的再开发利用。美国修复后的场地开发主要类别为商业用地、绿地、混合用途、居住用地和工业用地[6]。

我国城市用地紧张，政府、开发商等各方都急于收回修复污染场地所投入的资金，所以我国污染场地修复时间相对较短，一般在3年以内。而修复时间过短一方面不符合土壤特性，可能对修复效果带来影响，另一方面也给修复公司带来很大的工期压力，导致修复工程可能存在隐患。美国都市圈内除超级基金项目之外，大部分商业地块修复时间与我国类似，在几个月到一年不等。而超级基金项目的污染场地修复时间相对较长，从几年到十几年甚至几十年不等，一方面是因为超级基金项目与普通商业地块在污染程度或法律纠纷复杂性上都有着明显差异；另一方面是因为相当一部分超级基金项目污染场地采取制度控制和长期监测手段，在节省修复成本的同时延长了修复时间。

2 中美污染场地管理政策剖析

我国自2014年起陆续发布一系列技术导则，内容涉及污染场地调查、监测、风险评估、修复技术、效果评估等方面，这些技术导则为规范污染场地环境管理工作提供了有力支撑。2016年发布的《土壤污染防治行动计划》《污染地块土壤环境管理办法(试行)》，对2020、2030年的土壤环境质量提出要求，按照“谁污染，谁治理”的原则明确污染修复主体责任。我国2018年颁布的《土壤污染防治法》强调政府要充分发挥在土壤污染防治中的监管作用，建立土壤污染责任人制度、风险管控和修复制度、防治基金制度等。该法为规范土壤污染修复行业提供了法律依据，在土壤污染修复的其他方面也有涉及。同时各省综合考虑自身土壤污染程度、财政支出负担、经济发展水平，制定了环境保护规划、土壤污染防治行动计划、工业企业搬迁场地污染防治工作方案、污染场地修复地方标准、固体废物污染防治条例等[7]，在污染场地管理各方面进行了积极探索。

美国以《国家环境政策法》为基础，颁布了《综合环境反应、补偿和责任法》(也被称为《超级基金法案》)，通过不断地发布《超级基金法案修正案》对其进行补充。通过颁布《棕地法案》免除部分小企业和某些特定责任方的污染场地修复责任，进一步推动了污染场地的开发利用。配合《固体废物处置法》《清洁水法》《清洁空气法》《石油污染法案》《资源保护和恢复法案》等法律中涉及的土壤保护内容，形成了较完备的污染场地管理法律法规体系。技术标准方面，美国针对不同污染类型、污染程度、再利用用途的污染场地制定了一系列完善的风险管控和修复技术标准，实施分级管理，确定基于风险控制和场地土壤筛选水平的指导值[8]，同时在场地分级、风险管控、绿色修复、现场管理等各方面发布相应的技术指南，相对来说发布的技术标准、指南、导则等涵盖内容较广，具有较大的参考价值。

通过对比中美污染场地管理政策(见表1)发现，我国在污染场地安全利用前的调查、风险管控和修复等阶段管理工作较为细致，出台的技术指南能够明确指导实际工作，但在修复标准、分级分类监管、二次污染防治等方面还存在欠缺。污染场地安全利用阶段管理政策相对不足，法律法规体系仍不完善，对于污染场地的长期监管、再利用评估、回顾性评价等方面没有具体指导意见，容易出现风险隐患，影响人体健康与环境质量。配套管理政策在信息公开、公众参与、宣传教育、金融手段等许多方面比较欠缺，给实际操作留有许多空白，不利于污染场地修复产业的规范发展。

表1 中美污染场地代表性管理政策对比

3 中美污染场地管理流程剖析

3.1 美国污染场地管理流程

以纽约市为例剖析美国典型污染场地修复和安全利用流程(见图1)。都市圈内的土地以工业和商业用地为主，在绝大部分土地交易中，考虑到自身权益保护和银行要求，买方会雇佣第三方进行初步场地调查，并以此为基础议定土地交易价格，以及计划后续的调查和修复工作。政府机构依据以下证据标记污染土地：(1)已有的污染数据库；(2)规划或土地用途变更时进行的环境影响评估；(3)工业或商业性质土地交易期间交易方提交的调查数据[9]。

图1 纽约市典型污染场地修复和安全利用流程Fig.1 Remediation and safe reuse process of typical contaminated sites in New York

环境修复办公室要求业主(一般指土壤污染责任人或土地使用权人)在开展修复前需先提交初步调查报告和详细调查方案，获批后业主开展详细调查。根据详细调查结果，环境修复办公室审核是否需要进行修复。业主在修复方案获批后开展污染场地修复工作，直至最终验收。纽约市采用的土壤和地下水清理目标值中土地用途主要分为无限制用途、居住用地、商业用地和工业用地等4大类别。无限制用途清理目标值采用最严格的污染修复标准，其次是居住用地清理目标值，商业用地和工业用地清理目标值较为宽松。

除了修复工程，环境修复办公室和业主还会选择采用更加经济有效的制度控制和工程控制措施来达到原有的修复目标。制度控制，包括环境标记、污染区域进入限制、地面扰动限制、土地用途限制等法律和行政措施，通常由环境修复办公室提出制度控制要求，并体现在地契、规划审批文件中。工程控制，一般包括阻隔、堵截、覆盖、监控式自然衰减、地下负压系统等工程措施，绝大部分情况下在开发项目建成后需要注册工程师定期监测。

修复过程以及制度和工程控制措施可与开发建设内容相结合。业主在设计方案中明确开发建设与修复相结合的部分，并将工程方案分别提交房屋管理局和环境修复办公室审批。环境修复办公室在验收后会向房屋管理局发出公函，后者据此出具建设许可或入住许可。方案中包含制度或工程控制的地块必须按要求进行长期监测。长期监测内容包括：地下水取样检测，土壤气、室内空气取样检测，阻隔、覆盖层完整性检查等，常见的监测周期从每季度1次到每两年1次不等，持续时间可从数年到数十年，甚至是整个项目寿命周期。

3.2 中国污染场地管理流程

目前我国污染场地管理全流程没有打通，修复后场地安全利用流转过程还存在诸多节点不清、主体不明的问题。第一，土地规划方面，规划和自然资源部门不了解土壤质量，仅从城市规划方面考虑，可能将重度污染场地规划为居住用地等，容易发生“毒地事件”。第二，修复后场地安全利用阶段，未建立良好有效的多部门协同管理机制，导致修复后场地监管缺失，未能从审批流程中对各类影响因素进行监管。第三，修复后场地安全利用过程中可能存在一些潜在风险，例如工程建设风险、人体健康风险和环境风险，目前还未纳入管理体系，可能导致修复后场地建(构)筑物的开发建设和使用阶段出现风险。第四，某些修复后场地污染物存在浓度波动较大等情况，而目前对于修复后场地长期监测的监管相对缺失，导致修复后场地仍存在污染物扩散风险。因此应建立全面完善的修复后场地安全利用多部门协同管理机制，对各阶段加强监管，防控修复后场地安全利用潜在风险[10]。针对规划、修复、安全利用3个阶段进行分析，提出污染场地流转过程中多部门协同管理机制(见表2)。

表2 污染场地流转过程中多部门协同管理机制

应推进生态环境部门与规划和自然资源部门通过土壤信息管理系统共享污染场地信息，生态环境部门根据污染场地污染物类型、污染程度等信息判断修复后土壤是否能够满足各种用途要求，建立污染场地的负面利用清单，提出规划意见，抄送规划和自然资源部门。这样一方面规划和自然资源部门在组织编制控制性详细规划时可以将土壤质量和土壤用途相对应，综合环境影响因素确定开发用地类型和功能布局；另一方面便于规划和自然资源部门提供可能受到污染的地块土地使用权人相关信息，从而使生态环境部门依据信息督促土地使用权人进行土壤污染状况调查等活动[11]。若生态环境部门发现可能或已知的污染场地，将监督业主开展《土壤污染防治法》中规定的调查、风险管控、修复、效果评估活动。

污染场地通过风险管控和修复效果评估验收后，生态环境部门应将该场地风险管控要求和审核结果抄送规划和自然资源部门、住房和城乡建设部门，要求该场地开发利用建设期间不得破坏现有风险评估中的相关因素，否则需要重新进行评估。进入开发建设阶段后，由于污染场地中污染物类型、污染程度、修复方案、土地用途不同，修复后场地安全利用过程中可能存在一些潜在风险，危害人体和环境健康以及建(构)筑物的安全利用。生态环境部门应会同住房和城乡建设部门对业主提交的建设工程规划设计方案进行审查，确保该方案能够满足“4项限制要求”：(1)合理保护修复措施中的地下结构，例如地下水泥固化块、防渗膜、阻隔层等；(2)有后续监测维护设施，例如各类监测井、取样井等；(3)符合不可变更的场地风险管控要求，例如禁止使用地下水、禁止开挖阻隔层以下的土壤等；(4)有切实可行的后续安全利用风险控制措施，例如有机污染场地修复后再利用有明确的建(构)筑物蒸气入侵风险控制措施。规划和自然资源部门在核发建设工程规划许可证前，应就开发建设工程规划设计方案征求生态环境部门、住房和城乡建设部门意见，并将拟开发建设场地的土壤环境、土地状况等相关信息与住房和城乡建设部门充分对接共享，实现污染场地开发利用的全生命周期监督管理。

施工建设完成后，生态环境部门监督业主或第三方机构开展长期监测工作。住房和城乡建设部门在修复后场地再利用建设项目总体验收后，对场地上的建(构)筑物是否符合“4项限制要求”实施有效监管，保障建(构)筑物及人居环境安全。

该管理机制将污染场地规划、修复、安全利用等过程纳入管理体系中，为污染场地多部门协同管理提供借鉴，同时也对各部门加强动态监管、提升管理能力提出了要求。

4 启 示

(1) 建立完善的污染场地流转及安全利用法规体系，规范行业发展。应加快完善污染场地流转相关法律法规，明确污染场地流转时的责任主体及责任节点。对污染场地安全利用进行分用途监管，尤其是暴露风险不同的土地用途要分类监管，加强修复后场地开发建设、使用过程中的风险识别工作。加快制定以各省土壤背景值为基准的分用途土壤修复目标值体系，指导修复工作，避免修复不足或修复过度。推动国土空间规划和污染地块(疑似)空间信息“一张图”管理，为规划和自然资源部门结合土壤环境承载力编制控制性详细规划提供依据。

(2) 建立修复后场地长期监管体系，加快出台长期监测的技术指南或相关标准。部分场地根据污染物特性、污染程度需要在修复后继续进行长期监测、工程维护、制度控制等工作，以达到保持修复效果、降低潜在风险的目的。但目前这部分内容还未有可依据的技术指南或相关标准，无法指导业主开展修复后场地的长期监测工作，也让修复后场地的监管处于空白阶段。为防范潜在风险、安全利用修复后场地、保护人体和环境健康，应推动修复后场地长期监管体系的建立。

(3) 强化污染场地“发现—修复—安全利用—后期监管”全流程体系各部门间协调配合，探索污染场地分级监管制度。污染场地的“发现—修复—安全利用—后期监管”过程中涉及诸多部门，需要各部门依托土壤信息管理系统进行信息共享、流程审批等，加强动态监管有利于从规划、环境、建筑等各角度对污染场地利用的安全性进行审核。对污染场地进行分级监管，加快出台相关技术指南，对轻度污染或风险较低的场地加快安全利用审批流程，探索修复过程与开发建设过程同时进行的工作机制，避免重复施工，减少审批次数。对重度污染的场地实行严格监管，保证污染物不扩散并安全修复，提出负面利用清单，对修复后场地的用途进行限制。

(4) 规范污染场地信息填报及动态调整制度，及时公开污染场地相关信息。对公众公开现存污染场地信息情况，如污染物、污染浓度、修复措施等。生态环境部门应通过网上平台或召开社区座谈会等方式及时开展科普宣教活动，为群众答疑解惑，尽量消除“邻避效应”负面影响。另外还需适当采纳当地居民意见，在施工过程中尽量倾听群众心声，减少对周围群众生活的影响。