香港特区选举制度完善与“一国两制”实践的发展

文|李晓兵

良好的政治生态有利于香港特区的管治，能够真正聚焦于经济发展，聚焦于民生的改善，聚焦于应对和解决香港特区“一国两制”实践中出现的各种问题和挑战。

2021年3月11日，第十三届全国人民代表大会第四次会议通过《全国人民代表大会关于完善香港特别行政区选举制度的决定》。2021年3月30日，十三届全国人大常委会第二十七次会议通过香港基本法附件一和附件二，即香港特区行政长官的产生办法和立法会的产生办法和表决程序。

香港特区选举制度的完善，是全面落实“爱国者治港”这一根本原则，将“爱国者治港”这一基本政治伦理贯穿于香港特区基本的政治过程之中，通过确立新的选举规则推动香港特区宪制秩序的深度重塑进而催生香港新的政治生态，确保“一国两制”实践行稳致远，实现香港长治久安。

具有里程碑意义的“一国两制”重大实践

从制定通过的方式和法源来分析，这次香港特区选举制度的完善是以“全国人大决定+全国人大常委会修法”的方式予以实施推进的，即由国家最高权力机关及其常设机关分两个阶段完成对基本法附件一和附件二的修订，同时还需要香港特区政府和立法会通过本地立法程序将其转化为香港特区的选举制度立法，即第三个阶段由香港特区依照全国人大的决定和全国人大常委会修改后的基本法附件一和附件二修改香港特区本地有关法律，依法组织、规管相关选举活动。因此，这次完善香港特区选举制度由中央主导来进行推动，同时也要落实香港特区的主体责任。

从“全国人大决定+全国人大常委会修法”的主要内容来分析，这次香港特区选举制度的完善着眼于香港特区过去所关注的政制发展的核心问题，即香港特区行政长官和立法会议员的产生办法，但是不再简单地延续过去的一些思路，而是基于香港特区的宪制地位，以及宪法和基本法所确立的宪制秩序，结合香港特区的实际情况，遵循循序渐进原则，另辟蹊径，从长计议，固本强基，将香港特区基本法和香港国安法、全国人大常委会关于香港基本法第一百零四条的解释和关于香港特区立法会议员资格问题的决定以及香港特别行政区本地有关法律的规定贯穿起来，将香港特区重要的选举政治过程与特区治理过程进行有机的连接，将香港特区行政长官的选举与立法会议员的选举，以及基本法所确立以行政长官为核心的行政主导政治体制的落实和有效运行结合起来。

从香港特区选举制度完善的基本目的来分析，这次香港特区选举制度的完善是为了全面准确贯彻落实“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，维护宪法和基本法确定的香港特别行政区宪制秩序，确保以爱国者为主体的“港人治港”，切实提高香港特别行政区治理效能，保障香港特别行政区永久性居民的选举权和被选举权。

从2020年全国人大常委会根据宪法、香港基本法以及全国人大关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定的授权，制订香港特区维护国家安全法，到今年全国人大常委会根据宪法、香港基本法、香港国安法以及全国人大关于完善香港特区选举制度的决定的授权，修订香港基本法附件一和附件二，都是建构更加完善的“一国两制”实践制度体系和法律体系的重大举措，都是“一国两制”历史发展进程中具有里程碑意义的创造性实践，对于维护国家主权、安全和发展利益，确保香港长治久安和保持长期繁荣稳定，以及香港特区“一国两制”实践行稳致远都将产生重大影响。

2021年4月8日，香港，特区行政长官林郑月娥出席立法会行政长官答问会时表示，完善选举制度的修订草案可望于4月14日提交立法会进行首读

从制度层面保障和落实“爱国者治港”根本原则

这次对基本法附件一和附件二修改的幅度都比较大，其中都涉及到一个重要方面就是对选举委员会的宪制角色进行重新厘清、重新设置、重新赋权。选举委员会的调整，首先是在保留选举委员会选举产生行政长官人选的职能的同时恢复选举委员会选举产生部分立法会议员的职能，即香港特区立法会议员每届由70人增加至90人之后，选举委员会选举产生其中40名议员。根据基本法确立的循序渐进原则，这次修改将选举委员会由1200人增加到1500人，对界别进行了重新划分，对原来界别进行了替换，增加了一些新的分组，以保证其具有广泛代表性、符合香港特别行政区实际情况、体现社会整体利益。

这次对界别的重新划分非常精细，在确立五大界别的基础上又对每个界别的分组进行了非常精细的规定，对每个界别内部的分组和议席的分配也作出了明确的规定。第三界别中将“社会服务”界别改为“基层”界别，新增加了基层社团的席位，原来的劳工、宗教团体给予了基本的保证。基层社团在香港社会扮演着很重要的角色，同时又是从事社会服务的具体工作，能够参与到特区治理过程，但之前其政治参与性则受到了限制，或者利益和声音未能得到足够的重视，这恰恰是香港社会的问题之所在。因此，增加基层界别也是要增加基层声音的传递和表达渠道，打通香港社会的各个层次，让香港特区治理过程能够充分关注和兼顾基层的利益。选举委员会第四个界别里还包括了地区防火委员会委员的代表，以及港九、“新界”分区委员会及地区扑灭罪行委员会的代表，都分配有较多的席位，这些规定都非常具体。第五届别则增加了全国性团体香港成员的代表，人数还不少，有110席。这些优秀人士对国家有全面理解和积极贡献、有牢固的国家意识和强烈的政治认同，能够有机会参与到香港特区重要的选举过程，即香港特区行政长官和立法会议员的产生过程之中，既能够让政治光谱变得更宽，同时保证在整个香港特区的选举过程和政治运行过程中，通过具体参与者的活动将国家和香港特区的利益协调兼顾起来。

修订后的基本法附件一中还规定，选举委员会设召集人制度，负责必要时召集选举委员会会议，总召集人由担任国家领导职务的选举委员会委员担任。1500人的选举委员会是一个比较庞大的机构，选举委员会每一次参与到特区选举活动中的时候，根据宪法、基本法和国安法的规定，针对现实中出现的新情况和新问题，召集人可以提出来一些指引性和建设性的意见进行沟通和讨论。因此，设置召集人制度是一项制度创新。对于总召集人的基本条件是要求具有国家领导职务的选委会委员，这也说明召集人必须有充分的政治权威，能够获得大家的尊重和支持，总召集人的政治立场、政治经验和工作水准，乃至政治视野和作出政治判断的高度，都能够为选委委员会的有效正常运作以及基本目标的实现提供制度上的保障和主体上的保障。

另一方面，这次对基本法附件一和附件二的修改增设了候选人资格审查委员会，选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人都经过该资格审查委员会的审查，而且要把国安委根据香港特区警务处维护国家安全部门的审查情况出具的审查意见书作为前提，确保选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人符合拥护中华人民共和国香港特别行政区基本法、效忠中华人民共和国香港特别行政区的法定要求和条件。由资格审查委员会进行资格审查与原来由选举主任进行资格审查有所不同，其根据国安委出具的审查意见书所做出的候选人资格确认决定是具有法律效力的，不能进行司法复核，不能提起诉讼。

提升政治过程品质，重塑香港政治生态

新修订的基本法附件一、附件二在完善特区选举制度的同时，也在遵循循序渐进的原则来推进香港民主政治的发展，并不是像一些批评意见说的那样，是“民主的倒退”。香港民主政治发展既要遵循循序渐进的基本原则往前走，同时也要确保能够稳健运行。

新的行政长官的产生办法和立法会议员的产生办法，从制度层面保障和落实“爱国者治港”这一根本原则，重塑香港特区基本政治伦理，不仅通过候选人资格审查委员会保证选举委员会委员候选人、行政长官候选人和立法会议员候选人这些参与到香港特区政治过程中的人士具有爱国爱港的基本政治立场和政治情怀，还通过设立具有广泛代表性、符合香港特别行政区实际情况、体现社会整体利益的选举委员会，在选举委员会委员提名行政长官候选人、立法会议员候选人，以及投票选举行政长官候任人、立法会部分议员的过程中，拥有共同的选民基础和更为一致的政治认同，更有利于保障香港社会整体利益，同时着眼于选举结束之后，有助于在行政长官领导的特区政府和立法会议员之间，能够形成互相分工、互相配合、互相支持的局面，更有利于实现基本法确立的行政主导的政治体制这一基本目标，提升特区政府治理效能。

新修订的附件二规定，政府提出的法案，如获得出席会议的全体议员的过半数票，即为通过。立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案均须分别经选举委员会选举产生的议员和功能团体选举、分区直接选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数通过。这样的制度设计一方面是对立法议员过去比较任意、任性的政治行为进行制约；另一方面，则是如果能够获得两部分议员的投票都过半，这就基本上能够证明这样的提案具有更加广泛性和重要性，更应该得到整个香港特区、整个香港社会的关注和支持。这是在特区的管治理过程中，对立法会议员的行为进行规范和制约，也是提出更高的要求。

香港基本法附件一和附件二修订完成之后，香港特区本地立法过程也立即予以展开。良好的政治生态有利于香港特区的管治，能够真正聚焦于经济发展，聚焦于民生的改善，聚焦于应对和解决香港特区“一国两制”实践中出现的各种问题和挑战。