新时代我国立法规划探析

向忠诚

摘要：立法规划是指享有立法权的机关对立法工作所作的安排，一般分为五年立法规划、年度立法规划。五年立法规划仅具有立法准备的性质，年度立法规划则表明立法程序已经正式启动而属于立法程序的组成部分。立法规划是否科学，对科学立法的实现具有十分重要的作用。立法规划的编制，应当做到立、改、废并重，在实体上应从必要性和可行性两个方面予以规范，在程序上要对民主立法原则予以落实，对立法项目的征集制度予以完善，重视立法调研，进行科学的论证评估和立法预测，对立法规划的拟定和审批主体作出合理的规定，对立法规划的编制时间进行明确。就人大及其常委会的立法而言，其年度立法规划应当与立法提案权相统一，从而使立法提案权的行使能直接启动立法程序。

关键词：立法规划；立法程序；立法提案权

中图分类号：D90文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0101-04

基金项目：广西地方法治与地方治理研究中心重点项目“科学立法研究”（GXDFFZ2018006）。

2018年8月，在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平总书记指出，在新时代必须“要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，完善立法体制，提高立法质量”[1]。立法规划是指享有立法权的机关对立法工作所作的安排，即事先确定立哪些法以及在什么时候立法。立法规划一般被视为立法工作的起点，立法规划是否科学，对科学立法的实现具有十分重要的作用。在我国，狭义的立法规划是指五年立法规划，广义的立法规划除狭义的立法规划外，还包括年度立法规划。由于全国人大及其常委会在我国的立法体制中居主导地位，无论从《中华人民共和国立法法》的规定还是从立法实践来看，全国人大常委会既有五年立法规划，每年也会制定年度立法规划。享有立法权的地方人大及其常委会，对年度立法规划均有安排，有的也制定五年立法规划。我国的《规章制定程序条例》《行政法规制定程序条例》《中华人民共和国立法法》仅规定了规章、行政法规的年度立法规划，对五年立法规划的问题没有作出规定。相比全国人大及其常委会的立法而言，规章、地方性法规、行政法规只是起辅助和补充的作用，应当更为重视年度立法规划，适当淡化五年立法规划。中国的立法规划是一项具有中国特色的法治实践活动。

一、我国立法规划的性质和作用

有学者对立法规划的性质进行了专门探讨，认为其作为立法政策法定化的介质而体现为政策性，作为阶段性立法过程的存在而体现为非法定程序性，作为法律系统化技术的存在而体现为技术性[2]。依笔者的观点，对五年立法规划和年度立法规划的性质应当分别进行讨论。五年立法规划的时间跨度较长，因改革的不断深入和经济社会发展的不断变化有可能实现率较低，因此，其并无法律上的约束力，仅具有指导作用，刚性程度不高，只能具有立法准备的性质。年度立法规划是对本年度立法工作的安排，表明立法程序已经正式启动，其性质应当定位为立法程序的组成部分。是否完成年度立法规划，是衡量享有立法权的机关立法工作一个十分重要的标准。

学者们对立法规划作用的认识也不完全一致。有少数学者认为，不可过高估价立法规划的作用，主要理由是：它不太符合民主立法和科学立法的原则以及人民代表大会的政治体制，不太吻合彭真的立法思想，在受到重视后的实现率也不太理想[3]。但多数学者肯定立法规划的作用。例如，有的学者主张，立法规划有利于使立法工作分清轻重缓急而突出重点，有利于对立法的速度、进程予以保障，有利于法制的统一从而促进法律体系的和谐，有利于立法的科学化[4]；立法规划具有落实党对人大立法工作的领导、构建法律体系、整合利用有限立法资源等方面的功能[5]。立法规划解决的是立什么法以及何时立法的问题。对某一事项应当立法而不立法，是立法的不作为；对不应该立法的事项进行立法，是乱立法；超前立法，立法会脱离社会实际；滞后立法，立法就无法及时对社会经济生活进行有效的调整。立法规划是否符合客观规律，是科学立法实现过程中应当予以解决的前置性问题，因此，不能低估立法规划的作用。

二、我国立法规划编制实体上的规范

立法规划编制实体上的规范，解决的是立法项目在符合哪些条件时才能进入立法规划的问题，也就是立法項目的立项标准问题。要注意的是，立法规划的规范，不能只对“立”予以注重，对“改”和“废”也不能忽视，应当做到立、改、废并重。在立法中，立、改、废的作用几乎相同，该立不立，就无法发挥法对社会经济生活的保障和调整作用；该改不改尤其是该废不废，就会使法对社会经济生活起阻碍作用。由于法的废止具有及时性，可不列入五年立法规划而只列入年度立法规划。对五年立法规划立法项目的立项标准，可以相对宽松，年度立法规划的立项标准则应相对严格。法律、规章、地方性法规、行政法规的立项标准虽并非完全相同，但仍有共同遵循的原则。在此，分别就法的制定以及法的修改或者废止的立项标准进行探讨。

法的制定是指产生新的法，一般认为，应当从必要性和可行性两个方面对其立项标准进行把握。

（一）立法的必要性

1.要对拟立之法的调整对象进行明确。存在需要解决的问题，才有可能进行立法，立法要针对需要解决的问题。这里所指的问题实际上就是拟立之法的调整对象。如果对拟立之法所要解决的问题是什么不清楚，立法目的还不明了，便无须进行立法。在我国现阶段，由于法律体系已经基本形成，需要通过立法来解决的问题，主要在于贯彻党的路线方针政策和决策部署进行的立法以及适应经济社会发展、改革发展稳定、民主法制建设的需要而加强重点领域的立法。

2.要对拟立之法的调整对象这一社会关系能否以法律上的权利义务这一关系予以具体化进行判断。并不是所有的社会关系都能够上升为法律关系。拟立之法的调整对象这一社会关系，如果无法通过法律上的权利义务关系将其具体化，拟立之法需要解决的问题就不能通过立法来解决，因为经过法律调整，某一社会关系就上升为了法律关系，权利义务是法律关系的内容。

3.要对法律调整与其他调整手段的关系予以正确处理。即使拟立之法的调整对象这一社会关系能以法律上的权利义务这一对关系予以具体化，也不一定必须立法。如果拟立之法的调整对象通过道德、行业规范、风俗习惯、党纪、政策或者其他社会规范的调整能够解决问题，就不存在立法的必要。立法资源具有有限性，立法不是越多越好，过多的立法反而不利于维护法律的權威。真正存在立法的需求，立法的现实紧迫性已经具备，才有必要进行立法。对可以立法也可以不立法的事项，就没有必要立法。

4.要对拟立之法的调整对象所涉及的现有法律规范进行查明。拟立之法的调整对象所涉及的现有法律规范完全能够解决拟立之法所要解决的问题，就不必立法，否则就会产生重复立法的不正常现象。在实践中，有的立法尤其是地方立法，照搬照抄现行法律规范，在实质内容上并无新意，就与立法规划编制的这一要求不符。

（二）立法的可行性

1.要考虑立法体制的因素。立法体制指的是立法职权的划分，对享有立法权的机关立法职权范围之内的立法项目，才能列入立法规划，否则就是越权立法而属于违法立法。

2.要考虑立法效果的因素。在制定立法规划时，要全面认识和理性分析立法的背景，如果立法的条件还不具备，就不能进行立法，否则就是超前立法。例如，拟立之法的目的虽然已经明确，但就目前的情况而言还缺乏解决问题的有效制度或者措施，或者学术界对拟立之法的重要制度有较大的争议目前还很难形成较为统一的意见，有关的改革实践经验还不太成熟，应当视为立法条件不具备。考察立法条件时，还应当关注公民法治意识的高低和社会承受度等方面的因素。

3.要考虑立法可操作性的因素。拟立之法在今后的执法过程中如果不具有可操作性而难以执行，即使立了法也不能得到很好的实施而使法律形同虚设，人们可能对法律的信仰会产生动摇，法律的权威性也可能受到损害。因此，在制定立法规划时，一定要考虑立法以后能否得到实际的执行，立法项目不具有可操作性的，不能将其列入立法规划。

4.要考虑立法成本的因素。立法成本是一个综合性的指标体系，包括经济、政治和社会等方面的成本以及立法后的法律执行成本。立法项目即使具有可操作性，如果其立法成本明显超出实现立法目的所产生的效益，也不能将其列入立法规划。

法的修改或者废止是以存在现行的法律规范为基础的，因此，其立项标准与法的制定相比而言是较为明确的。一般认为，现行的法律法规有以下情形之一的，应当将其列入立法规划，从而对其进行修改或者废止：（1）与宪法、上位法相抵触的；（2）与新出台的地位相同的法律法规相冲突的；（3）相关制度不符合法学学科规律尤其是不符合社会主义法治理念、不符合习近平法治思想精神的；（4）相关的内容已经不能适应经济和社会发展的需求的；（5）所立之法的调整对象已无需用法律调整或者已经消失的；（6）存在其他应当修改或者废止法律法规情形的。现行的法律法规存在上述情形之一，且无继续存在的必要，应将其予以废止。现行法律法规存在上述情形之一，但是有继续存在的必要，应对其予以修改。

三、我国立法规划编制程序上的规范

对立法规划编制程序上的规范，是为了确保立法项目立项标准的科学性而使立法规划编制实体上的规范得以实现，重点要注意以下六个问题。

（一）要对民主立法的原则予以落实，对立法项目的征集制度予以完善

要通过多种途径，向社会公众对立法规划的意见进行征集，形成立法规划的建议稿。对该建议稿，还需向社会公开听取公众的意见。

（二）要重视立法调研

没有调查研究就没有发言权。对准备列入立法规划的立法项目，应对其调整对象所体现的社会关系深入实践进行调查研究，掌握第一手材料。

（三）要进行立法预测和科学的论证评估

立法预测产生于20世纪初，在20世纪50年代有了很大的发展。通过立法预测，可以对立法的未来状况、发展趋势和预期效果进行评估、判断、考察和推测。将立法预测运用于立法实践之中是目前世界上多数国家的做法。立法预测能够保证立法体系的一致性、立法在现实司法实践中的可操作性、立法与社会发展的协调性以及立法的高质量[6]。组织法学专家和其他有关方面的专家对立法规划进行科学的论证评估，是立法规划编制过程中及立法预测方法中最为有效的方法。不少享有立法权的机关，在立法实践中对立法立项采用了论证评估的方法，取得了较好的效果。

（四）要科学地规定立法规划的拟定和审批主体

依现行立法对行政法规、规章拟定和审批主体的规定，行政法规年度立法规划的拟定主体为国务院法制部门，报党中央、国务院批准；部门规章年度立法规划的拟定主体为国务院部门法制机构，由国务院审批；地方政府规章的年度立法规划由省、设区的市政府的法制机构拟定，报本级政府审批。对上述规定，学术界无不同意见。从《中华人民共和国立法法》的规定来看，全国人大及其常委会的五年立法规划和年度立法规划由全国人大常委会工作机构负责拟定，全国人大法工委立法规划室具体负责这一工作，由全国人大常委会委员长会议负责审批。享有立法权的地方人大及其常委会的立法规划，拟定主体一般是地方人大常委会的法工委，审批主体一般是地方人大常委会会议或者地方人大主任会议。在学术界，有学者对全国人大常委会委员长会议或者地方人大主任会议作为立法规划的审批主体提出了质疑。对人大及其常委会的立法规划，可以依五年立法规划、年度立法规划分别来确定其审批主体。人大及其常委会的五年立法规划仅具有立法准备的性质，可以由人大常委会作为审批主体。人大及其常委会年度立法规划的制定，表明正式启动了立法程序，因此，其审批主体应当就是立法提案权的确定主体。

（五）要对立法规划的落实程序予以规范

五年立法规划所涉及的时间较长，其间可能会发生情况的变化，主要起指导作用，对其落实的程序主要在于将其确定的立法项目尽可能向年度立法规划转化。年度立法规划则不能仅仅是原则性的要求而应当具有指令性，如果年度立法规划未完成，应当追究有关单位或者个人的责任。

（六）要对立法规划的编制时间进行明确

人大及其常委会的五年立法规划，应在每届人大的届初予以编制。在上一年度的人大会议召开时，应编制人大下一年度立法规划。在上一年度年底或者本年度年初，应编制人大常委会年度立法规划以及行政法规、规章的年度立法规划。

四、我国立法规划与立法提案权关系的处理

五年立法规划并不意味着立法程序的必然启动，其与立法提案权不存在直接的关系。行政法规和规章，不存在立法提案权的问题，因为年度立法规划批准并向社会公布以后，就表明立法项目已经立项。因此，这里讨论的立法规划与立法提案权的关系是针对人大及其常委会而言的。由于地方人大及其常委会立法提案权的规定各地并不完全相同，这里仅以全国人大及其常委会为例进行讨论。《中华人民共和国立法法》第14条、第15条和第16条规定了全国人大的立法提案权，全国人大常委会的立法提案权则规定在《中华人民共和国立法法》第26条和第27条。依《中华人民共和国立法法》的上述规定，立法程序的启动，是基于依法享有立法提案权的主体提出立法议案，并不是直接基于年度立法规划。但是，由依法享有立法提案权的主体提出立法议案而进行立法的情形在立法实践中十分少见。有学者将此种不正常的情形称为“立法提案权的虚置”。有学者认為，可采用两种办法来处理立法规划与立法提案权的关系：一是立法规划由依法享有立法提案权的主体来编制；二是立法规划仅仅是立法建议，只作为依法享有立法提案权的主体提出立法议案的参考，不能将其作为一个任务让依法享有立法提案权的主体去完成[3]。笔者认为，应当将人大及其常委会的年度立法规划与立法提案权进行统一，具体建议为：第一，由立法规划拟定主体提出年度立法规划草案，交依法享有立法提案权的主体；第二，依法享有立法提案权的主体可以对年度立法规划草案所列的立法项目提出立法议案，也可以另行提出立法议案；第三，依法享有立法提案权的主体提出立法议案，经有权主体决定，该立法议案就成为了年度立法规划的立法项目。这一建议使得年度立法规划草案所列的立法项目只是作为立法提案权的主要来源，立法提案权的行使决定了最终的年度立法计划的内容。如果脱离立法提案权来制定年度立法规划，年度立法规划与立法提案权相分离，依年度立法规划直接启动立法程序，就动摇了立法程序的正当性。

参考文献：

[1]习近平.习近平谈治国理政：第三卷[M].北京：外文出版社，2020：286.

[2]李雅琴.论立法规划的性质[J].河北法学，2010（9）：76-84.

[3]刘松山.立法规划之淡化与反思[J].政治与法律，2014（12）：86-96.

[4]朱力宇，叶传显.立法学[M].北京：中国人民大学出版社，2015：157.

[5]孔德王.议程设置视角下的立法规划[J].人大研究，2019（5）：22-30.

[6]黄晓慧.构建科学立法预测机制[J].人民之声，2016（3）：20-21+25.

责任编辑陆莹