论新时代进一步加强纪检监察自我监督

2021-05-18魏芙蓉于新恒

桂海论丛 2021年5期

魏芙蓉于新恒

摘要：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出了重大制度安排，为建立集中统一、权威高效的党和国家监督体系奠定了坚实的基础。新时代加强纪检监察自我监督，要进一步突出政治监督，抓好政治监督和日常监督的结合；牢牢抓住监督重点，强化对“关键少数”和“关键环节”的监督；促进内外部监督有机贯通和相互协调，形成监督合力；進一步加强纪检监察内部监督体制建设；监督要体现在权力运行的各个环节。只有各种监督同频共振、同向发力，才能真正健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系。

关键词：新时代；纪检监察；自我监督

中图分类号：D262文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0046-05

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对完善党和国家监督体系、强化对权力运行的制约和监督作出了重大制度安排，“为建立集中统一、权威高效的党和国家监督体系奠定了坚实的基础。”[1]纪检监察监督是党和国家监督体系的核心部分，只有加强纪检监察监督，才能更好地引领、带动其他监督的发展。纪律检查机关和监察机关的监督职责都包含两方面内容。从党的各级纪律检查机关来看，它们是党内监督专责机关。纪律检查机关的主要任务是，维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会推进全面从严治党、加强党风建设和组织协调反腐败工作。因此，一方面，各级纪律检查机关要对管理区域范围的党员和党员干部进行监督、执纪、问责；另一方面，还要对本级机关及下属纪律检查机关党员干部，依纪依规进行监督、执纪、问责，加强自我监督。从各级监察委员会来看，它们是行使国家监督职能的专门机关。各级监察机关要依照《中华人民共和国监察法》和有关法律规定对所有公职人员履行监督、调查、处置职责。因此，各级监察机关有两方面的监督任务。一方面，要依法对管理区域范围的公职人员履行监督、调查、处置的职责；另一方面，还要依法对同级机关及下属监察机关公职人员履行监督、调查、处置职责，加强自我监督。本文探讨的主要是纪检监察机关要进一步加强自我监督的问题。

一、新时代加强纪检监察自我监督的重要性

监督工作者要首先接受监督。习近平总书记在中共中央政治局第十一次集体学习时指出：“党的十八大以来，我多次谈到‘谁来监督纪委、防止‘灯下黑，这就是监督者要接受监督的问题。这对行使监督权的机构和同志同样适用。纪检监察机关要马克思主义手电筒既照别人更照自己，不能只照他人、不照自己。”[2]这就极其深刻、形象地阐明了新时代进一步加强纪检监察自我监督的重要性。

（一）有利于监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系

习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调指出：“要继续健全制度、完善体系，使监督体系契合党的领导体制，融入国家治理体系，推动制度优势更好转化为治理效能。”[3]这就深刻揭示了加强监督体系建设的重大意义和方向。中国共产党是执政党，要办好中国的事情离不开中国共产党的领导。党的集中统一领导是坚持和完善党和国家监督体系的根本保证。“我国的权力制约监督机制，是在党中央集中统一领导下的权力分工和协同，是党的领导和党的监督相统一基础上的制约监督。要完善权力配置和运行制约机制，根本靠加强党对一切工作的领导”[4]，必须紧紧抓住坚持党的统一领导这个纲，使监督体系契合党的领导体制。政府在推进国家治理体系现代化过程中担当着重要的角色，纪检监察则发挥着保驾护航的重要作用。要辩证地理解监督与制度执行的关系。制度的生命力在于执行，监督则是确保权力正确运行、制度有效执行的重要保证，监督在管党治党、治国理政中居于基础性、保障性地位。监督是补齐制度短板的现实需要。推进监督体系逐步融入国家治理体系，协同政府推进改革开放的发展，把权力关进制度的笼子，有利于逐步形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，促进经济发展和政府体制改革。

（二）有利于从根本上解决“灯下黑”问题

“灯下黑”是错综复杂的反腐败斗争在纪检监察队伍内部的反映。所谓“灯下黑”，原意指灯具下面的阴暗区域。这里引申为纪检监察工作中的“灯下黑”现象，是指纪检监察部门由于监督体系不够完善，内部监督乏力，外部监督不畅，加之某些纪检监察人员自身政治素质与自律意识较差而被围猎的现象。在反腐力度不断加大的情况下，一些腐败分子为了蒙混过关，降低腐败风险，“必然会从纪检监察队伍中寻找他们的‘代理人和‘保护伞。纪检监察机关的‘核心部门、重要岗位、关键人物必然成为他们渗透、腐蚀的重要目标和拉拢的主要对象。一旦得手，‘这些部门的这些人就变成了腐败分子的‘卧底、内线和帮手。”[5]凡是腐败者都有心存侥幸的心理，当监督抓得紧，掌握权力者意识到风险得不到有效控制时，往往会放弃腐败行为，处于不敢腐阶段；当监督日臻完善时，凡是想伸手者感觉到伸手必被捉时，便进入不能腐、不想腐阶段。可见，加强纪检监察自我监督，有利于根除“灯下黑”问题，从根本上阻断腐败的生成。

二、纪检监察自我监督存在的问题

党的十八大以来，党中央对深化纪检监察体制改革作出了决策部署，以纪律检查体制改革出招破局、统领牵引，以监察体制改革创制突破、提升效能，以纪检监察机构改革配套保障、协同推动，一体推进纪检监察“三项改革”，国家监察体系总体框架初步建立，纪委、监委合署办公的组织架构基本建立，改革体制机制制度的“四梁八柱”初步搭建，大大加强了对纪检监察干部的监督。这在我国监督监督者的历史上翻开了全新的一页，迈出了最关键的一步。但是，当前加强纪检监察自我监督仍存在诸多问题，主要有以下五个方面。

（一）在实现政治监督和日常监督相融合方面还不够完善

政治监督是在对纪检监察干部监督中起统领作用的第一职责。要以强有力的政治监督，确保党中央重大决策部署贯彻落实到位。日常监督是对纪检监察干部进行基础性、长远性的监督。只有将政治监督和日常监督二者有机结合起来，才能将政治监督落到实处。长期以来一些基层纪检监察组织对政治监督和日常监督的关系认识不清，处理方法不当，常常搞成“两张皮”，将二者分离开来，将政治监督泛化、虚化。有的在日常监督中政治站位不高、政治意识不强，不善于从政治上发现问题、分析问题、解决问题，影响日常监督的效果。

（二）在加强重点监督方面存在不足，对“关键少数”和“关键环节”的监督尚未能落到实处

在纪检监察中要抓重点，即监督好“关键少数”和“关键环节”。在实际工作中，一些纪检监察组织对重点监督纪检监察干部的“关键少数”和“关键环节”认识不足，聚焦不够。一是对监督纪检监察干部“关键少数”认识不足，路数不清。监督工作推着干，缺乏有效的监督手段。二是对监督纪检监察干部“关键环节”聚焦不够。主要是对纪检监察干部廉政风险点，也就是对问题线索处置和案件调查等关键环节抓得不紧，在这些环节中，个别相关人员容易利用信息不对称性向被调查人员通风报信，等等。

（三）难以有效地使内外部监督形成合力

党的十八大以来，纪检监察内部监督体系日趋健全，人大监督、社会监督等外部监督体系也逐步建立起来。但是，在形成合力监督方面还存在较大困难。纪检监察工作具有特殊性，专业性很强，群众、政协和民主党派面对的监督对象是掌握纪检、监察权的领导干部和公职人员，加上社会监督主体与监察对象间的沟通机制不健全，纪检监察机关与群众、政协和民主党派联系、交往不多，很难实施有效监督。内外监督主体亟须探索如何选准结合点形成合力监督。

（四）内部监督体制有待进一步完善

2014年3月，中央纪委为进一步强化自我监督成立了纪检监察干部监督室，作为内部监督的专门机构和直接执行部门。当时就明确由常委副书记分管、一名副书记协管，足见中央对纪检监察干部监督工作的重视程度。这一新机构设置后，在对纪检监察干部监督中发挥了重要作用[6]。但是，一些地方在内部监督体制建设上还有待进一步完善。有些地方纪检监察机关内设的监察机构地位偏低，监督主体和客体处于同一级别，难以开展有效监督工作。有些地方纪检监察机关内部设置的监督机构监督任务很重，编制却很少，监督机构的权责不匹配。

（五）内部监督执纪不严，影响监督效果

一是有的监督环节出现监督空当，未能做到监督全程化。长期以来，在对纪检监察干部的监督工作中形成了一种惯性思维，即重视事后处置，忽略对纪检监察干部的事前、事中监督。没能根据纪检监察工作的特点有效创新事前、事中监督的方式、方法，真正把监督挺在前落到实处。往往以“办案式”监督取代事前、事中监督，对抓早、抓小、防微杜渐的事前、事中监督重视不够。二是没有正确认识和处理好信任与监督的关系。对监督者重信任而放松了监督，误以为既然把监督权交给了监督者，让他们办就是了。监督是科学用权的保障。越是信任监督者，越是要加强对他们的监督，使之在完善的监督机制约束下为人民掌好权、用好权。

三、新时代加强纪检监察自我监督的对策

（一）突出政治监督，抓好政治监督和日常监督的结合

政治监督是加强纪检监察监督的主线。强化政治监督是新时代加强纪检监察监督的首要职责。要突出政治监督，抓好政治监督和日常监督结合。一要牢牢把握对纪检监察干部监督的落脚点——“两个维护”。旗帜鲜明地讲政治是对纪检监察干部第一位的要求。在新时代，政治监督要体现“三位一体”，即增强“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”。这三者是一个有机的整体。增强“四个意识”，坚定“四个自信”，最终都要落实到“两个维护”的具体实践上。也就是说加强对纪检监察干部政治监督的落脚点要落实到“两个维护”上。“两个维护”是党的十八大以来我们党的重大政治成果和宝贵经验，也是最重要的政治纪律和政治规矩。“两个维护”是具体的、实践的，既要内化于思想深处，更要落实于具体行动。政治监督应把“两个维护”作为根本政治任务，加强对党的理论、路线、方针政策，以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查。强化对纪检监察工作的政治监督，要着眼“两个维护”的政治效果，把“两个维护”作为政治监督的出发点和落脚点，作为判断是非、检验工作的标准。重视把政治监督贯穿监督执纪问责和监督调查处置全过程。二要加强日常监督，强化制度执行。维护制度权威，保障制度执行，是纪检监察机关的重要职责。要重视抓制度执行，抓决策落实，抓责任到位，切实提高各项监督举措的针对性和有效性。

（二）牢牢抓住监督重点，强化对“关键少数”和“关键环节”的监督

随着党要管党、从严治党的深入开展以及纪检监察体制改革的进一步推进，党内监督和国家监察的权力向纪检监察机关进一步集中，新形势要求对纪检监察干部的监督方式进行深化改革。当前，必须进一步完善对纪委、监委领导干部的监督机制。对纪检监察干部特别是领导干部监督的重点可以概括为“两个关键”，即“关键少数”和“关键环节”。一要完善对“关键少数”的监督机制。纪检监察部门的“关键少数”，就是纪委、监委两个领导班子的主要领导，以及掌握人、财、物权力的领导者，还有下级部门的纪委书记、纪检监察组组长以及其他岗位的重要干部，都属于“关键少数”，都在重点监督之列。对以上“关键少数”要紧紧盯住，尤其要加强对各级“一把手”的监督监察，完善任职回避、定期轮岗、离任审计等制度。要拿出有效方法，在管住关键人、管到关键处、管住关键事、管在关键时上下功夫，防患于未然。二要完善对“关键环节”的监督机制。所谓“关键环节”，主要指核心风险点。纪委、监委领导干部最核心的廉政风险点，主要涉及信访举报处置权、案件检查权、定性量纪权、执纪纠风权、干部任用权、资金资产支配权、巡视巡查权等[6]。对此“七权”必须按事前防范监督、事中控制、事后追责与惩戒等业务流程完善监督机制，严格监督处置。

（三）促进内外部监督有机贯通和相互协调，形成监督合力

党的十八大以来，我们党逐步建立起一套行之有效的权力监督制度和执纪执法体系，除了内部监督体系，还形成了外部监督体系。习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上强调指出：“要以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调。”[3]这就为完善纪检监察外部监督体系建设，促进内外部监督体系有机贯通和相互协调，从而形成监督合力，提供了政策遵循和路径指引。一要强化人大对监委的监督责任。人大监督是国家机关监督的重要环节。“人大监督的实质，就是从制度上确保宪法和法律得到正确实施，确保公民、法人和其他组织的合法權益得到尊重和维护。”[7]党的十九届四中全会进一步提出：“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院监督制度。”[8]这就要求人大要强化对监委的监督。二要扩展政协和民主党派的监督渠道。政协与民主党派可以对纪委和监委进行民主监督，他们可以在“两会”上提出议案、提案、建议案，并要求纪委、监委限期回复。政协和民主党派还可以进一步扩展监督渠道，通过建立信息沟通制度，与党委、政府、人大和社会各界沟通、联系；通过建立重大决策征求意见制度，较全面地了解纪检监察工作情况，更加有效地开展对纪检监察工作的监督。三要加强司法监督与纪检监察自我监督的衔接配合。在纪检监督的外部监督体系中，司法监督居于重要地位。司法监督包括检察机关和审判机关依照法定职权和程序对公权力进行的监督。纪委、监委要支持司法机关通过独立公正行使审判权和检察权，依法查处领导干部失职渎职、滥用职权等行为；纪检监察机关还要通过加强“再监督”，推动各执法司法机关落实好“党领导下各政法机关分工负责、相互配合、相互制约”的原则，增强司法监督质效。四要积极推进群众监督、媒体监督与内部监督的结合。群众监督和媒体监督是外部监督的重要组成部分，在对纪检监察干部的监督中发挥着重要的作用。要积极推进群众监督、媒体监督与内部监督的结合，整合内、外部监督资源，形成有效的监督合力。在信息技术快速发展的今天，网络监督成为群众监督和舆论监督的重要构成和最佳结合，要善于运用数字化、网络化等新技术加强对纪检监察干部的监督。必须进一步整合监督资源，畅通监督渠道，引导群众监督等外部力量有序参与对纪检监察队伍监督的全过程。高度重视运用和规范网络舆论监督，加快网络舆论监督的法治建设进程。

（四）进一步加强纪检监察内部监督体制建设

要深化改革纪检监察内部监督体制。一要提升内设监督机构的地位。纪检监察机关内设独立监督机构是监督联动机制的重要组成部分，这是强化对纪检监察体制改革领导的需要，为此必须深化内设监督机构改革。地方纪委、监委应提高政治站位，赋予专门监督机构更多权威。同时，要优化人员组成结构。人员应由内部和外聘两部分人员组成，相关人员应具备很高的政治素质，并在经济学、法学、心理学等方面具有较高的专业水准。二要健全和完善纪检监察内部机构设置。随着纪检监察体制的深化改革，纪检监察机关各部门要实现科学合理的分工制衡，线索受理和管理、监督监察、审查调查、案件审理、申述等权力应由不同部门分别行使。构建以案件管理为主导的执纪执法监督体制，建立同意受理、全程管理、动态监督、综合考核的案件管理机制。健全“室组”联动监督、“室组地”联合办案制度，推动内设纪检机构、监管机构等形成监督合力。三要加强纪检监察案件管理部门的机制建设。2021年初，中央纪委印发了《纪检监察机关案件监督管理工作规则》。这是纪检监察机关加强自我监督、健全内控机制、强化监督执纪执法全过程监督管理的重要举措，为案件管理部门严格规范履行内部监督职责提供了制度保障。要把这一精神贯彻到底。案件管理部门要紧扣高质量发展主题主线，科学界定案件管理部门职能定位，明确履职标准和程序要求。厘清案件管理职能，明确主要职责，实行监督检查与日常管理相对分离，突出案件管理部门的监督职责。

（五）监督要体现在权力运行的各个环节

党的十九届四中全会提出要“坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间”[8]。为此，一要健全纪检监察机关内部权力运行制度。要进一步健全规范纪检监察机关请示报告制度、检查指导制度、回避制度、指令纠正制度、案件管辖制度、组织协调制度、备案制度、报批制度等。尤其要健全回避制度。二要精准把握对纪检监察干部监督的程序。把监督挺在前是精准把握对纪检监察干部监督程序最关键的环节，建立起各个环节闭合回路，坚持事前、事中、事后封闭式内循环监督方式。在抓事前监督方面，主要通过日常监督等来实现。日常监督立足于给纪检监察干部治未病，打“政治疫苗”，保证他们健康成长。在抓事中监督方面，主要运用集中監察、重点抽查、明察暗访、巡视监督、信访受理等多种方式，查找和发现被监察对象违纪、违法和犯罪行为。在抓事后监督方面，要通过完善问责制，促进纪检监察制度的执行。要通过责任追究、回访调查、公务汇报、建立警示教育制度、追究政治责任等方式，将制度转化为监督效能，真正营造清朗的政治生态。

总之，只有各种监督同频共振、同向发力，才能真正健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的党和国家监督体系。