习近平总书记关于乡村治理重要论述的特征、意蕴与践行路径研究

2021-05-18安雅梅

桂海论丛 2021年5期

安雅梅

摘要：随着中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央围绕乡村治理探索和回答了“谁来治理”“治理什么”“如何治理”等一系列重大问题，为稳妥推进我国乡村现代化建设提供了理论支撑和政策指引。“以人民为中心”的治理理念、实现善治的治理目标、政治保证和制度保障相结合的治理优势，凸显了习近平总书记关于乡村治理重要论述的鲜明特征。践行习近平总书记关于乡村治理的重要论述，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，应以“五治”融合的视角创新乡村治理，坚持政治引领，强化自治基础，落实法治保障，注重德治教化和创新智治支撑，将其贯穿我国乡村治理的各个方面，以期解决我国基层发展存在的结构性矛盾，优化乡村治理的内外环境，实现乡村治理的良性循环。

关键词：习近平；乡村治理；主要特征；科学内涵；路径选择

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2021）05-0018-06

基金项目：国家社会科学基金青年项目“马克思人民民主思想及其当代价值研究”（19CKS010）。

社会治理是国家治理的重要方面，推进国家治理体系和治理能力现代化必须创新乡村治理机制，健全乡村治理体系。乡村治理现代化是实现美丽乡村建设的重大课题。乡村治理是中国特色社会主义实践的组成部分，是中国特色社会主义实践在乡村的体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，对如何强化乡村管理、提升乡村治理效能、维护农村稳定提出了一系列逻辑严密、内涵丰富的重要论述，为我国乡村现代化建设提供了科学指南。在实现乡村振兴的战略谋划下，在乡村建设存在“治理真空”“治理失序”“治理缺位”的内在困境下，在推动构建新型工农城乡关系的时代诉求下，对习近平总书记关于乡村治理重要论述的鲜明特征、科学意蕴及其实践指向进行探析，有着重要理论与现实意义。

一、习近平总书记关于乡村治理重要论述的鲜明特征

习近平总书记关于乡村治理的重要论述作为我国乡村治理的科学指南和根本遵循，立足于我国实现乡村振兴的战略诉求，引领我国实现城乡融合发展的现实方向，有着区别于其他学说、理论的鲜明特性。

（一）治理保证：坚持党的领导，维护党的权威

“坚持党对一切工作的领导”是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，是我国乡村治理的政治优势。党的十八大以来，我国在推进乡村产业经济发展、乡村基础设施建设、乡村文化建设等领域取得的显著成就都是坚持党中央集中统一领导的结果。习近平总书记强调：“坚持党对一切工作的领导，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所在、幸福所在。”[1]68

坚持和加强党的全面领导，就是确保党始终成为中国特色社会主义事业的领导核心，确保党始终总揽全局、协调各方。习近平总书记指出：“我国社会主义政治制度优越性的一个突出特点是党总揽全局、协调各方的领导核心作用，形象地说是‘众星捧月，这个‘月就是中国共产党。在国家治理体系的大棋局中，党中央是坐镇中军帐的‘帅，车马炮各展其长，一盘棋大局分明。”[2]当下，在乡村治理中坚持和加强党的全面领导，一方面要健全以党组织为核心的基层组织体系，确保党在村民自治组织、经济组织、社会组织等组织中的领导核心地位；另一方面要加强农村基层党组织建设，发挥好农村基层党组织“在宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒作用”[3]189，从而夯实党在乡村的执政基础，精准护航我国乡村的现代化建设。

（二）治理理念：以人民为中心，恪守人民立场

坚持以人民为中心，恪守人民立场是习近平总书记关于乡村治理重要论述的特征。习近平总书记指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手。”[4]129我国乡村治理以保障和改善民生为优先方向，始终依靠人民群众，努力打造共建共治共享的乡村治理格局。

以人民为中心就是要坚持共同富裕方向，富足村民的口袋，让村民共享现代化乡村的建设成果。习近平总书记指出：“增加农民收入是‘三农工作的中心任务。农民小康不小康，关键看收入。检验农村工作实效的一个重要尺度，就是看农民的钱袋子鼓起来没有”[3]146。提高农民生产生活水平，国家需要构建促进农民持续增收的长效政策机制；依托乡村特色优势资源，深化农业供给侧结构性改革，构建现代化的农业产业体系、生产体系和经营体系，实现农村一二三产业深度融合发展，增加村集体经济收益，把我国乡村产业链的主体留在县城，让我国农民更多地分享产业增值收益。同时，以人民为中心，坚持农民主体地位，依靠人民进行乡村建设。这是因为，“坚持人民主体地位，充分调动人民的積极性，始终是我们党立于不败之地的强大根基”[1]42。

（三）治理目标：走中国特色乡村善治之路

实现乡村善治的治理目标是习近平总书记关于乡村治理重要论述的又一特征。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”[5]

乡村善治是多元主体共同参与管理乡村事务，统筹推进乡村各个领域的全面发展。实现乡村善治，要立足“五位一体”总体布局和全面建设社会主义现代化强国的战略高度，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展的体制机制，统筹推进乡村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化，加快推进农业农村现代化，走中国特色社会主义乡村善治之路。同时，走乡村善治之路，要健全“三治”融合的乡村治理体系。这是因为，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，是实现乡村善治的有效途径”[3]135。

（四）治理保障：发挥制度优势，提升治理效能

习近平总书记关于乡村治理重要论述的特征还表现在坚持和完善中国特色社会主义制度，这是我国乡村治理的制度优势。“制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。”[6]加强和创新乡村治理，必须坚持和完善中国特色社会主义制度。党的十九届四中全会指出，中国特色社会主义制度“是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展、确保拥有五千多年文明史的中华民族实现‘两个一百年奋斗目标而实现伟大复兴的制度”[7]3。

发挥制度优势，确保农村社会稳定有序。中国特色社会主义制度具有十三个方面的显著优势。诸如，坚持党的集中统一领导是我国实现乡村现代化发展的政治保证；坚持全面依法治国是我国实现乡村法治现代化发展的法治保障；切实保障公平正义是提高乡村公共服务水平的本质要求；坚持以人民为中心，保障和改善民生是实现农业农村现代化发展的价值追求。这些显著优势不仅是“我们坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据”[7]4，也是加强和创新乡村治理的重要保障。同时，发挥制度优势，需要创新乡村治理机制。习近平总书记指出：“加强和创新社会治理，关键在体制创新。”[4]127要将制度建设贯穿我国乡村现代化的全过程，统筹农村的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，从健全城乡融合发展体制机制、坚持和完善社会主义基本经济制度、坚持和完善中国特色社会主义法治体系、坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化制度、坚持和完善统筹城乡的民生发展制度、坚持和完善党的领导制度体系等方面着手，为实现乡村治理体系和治理能力现代化保驾护航。

二、习近平总书记关于乡村治理重要论述的科学意蕴

习近平总书记关于乡村治理的重要论述继承和发展了马克思主义经典作家的国家与社会关系理论，是对中国共产党历届领导集体基层治理理论的创新性发展，是以习近平同志为核心的党中央立足我国乡村现代化建设的时代要求，总结乡村建设的历史经验而提出的一系列加强和创新乡村治理的新论断。

（一）主体维度：对“谁来治理”问题的探索和回答

乡村需要多元主体对公共资源和公共事务进行合作治理，实现治理有效，要“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[7]28，构建“多元主体，协同发力”的乡村治理格局。

1.政府是乡村治理的指导者。基层政府是国家权力在乡村建设中的重要体现，进行乡村治理必须发挥基层政府的指导作用。基层干部是推进乡村现代化发展的中坚力量，是乡镇政府意志的主要执行者，治理乡村必须紧紧依靠基层干部来动员组织农民。习近平总书记指出：“农村政策千条万条，最终都得靠基层干部来落实。我国有几百万农村基层干部，常年风里来雨里去，同农民直接打交道，是推动农村发展、维护社会稳定的基本力量。”[8]为了更好地发挥政府在乡村治理的指导作用，要建立乡村基本公共服务经费保障制度，提高基层干部的福利待遇，确保其生活无忧；要完善干部选拔任用制度，加强干部队伍建设，做到选贤任能；要加强基层干部的教育培训和监督管理制度，“引导他们提高为民服务本领、强化廉洁履职意识，为现代农业和新农村建设贡献力量”[3]186。

2.农民是乡村治理的主体。我国的乡村治理是以实现农民全面发展、保障和改善农民生活水平为落脚点，以满足农民多元诉求为构建指向的基层民主实践活动。加强乡村治理，建设美丽家园，必须依靠人民群众。依靠人民群众治理乡村是保证人民共享乡村现代化建设成果的必然选择。这是因为，“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面”[9]。我国的乡村治理需要依靠村民的力量，激发他们乡村建设的积极性、主动性和创造性以及自力更生、艰苦奋斗的内生动力，增强人民在乡村振兴中的获得感、幸福感和安全感。

3.市场是乡村治理的推动者。乡村作为我国全面建设社会主义现代化国家的主战场，进行治理要发挥市场主体的耦合支撑作用，其有助于有效解决乡村治理基层政府干预过多、治理主体缺位等相关问题。习近平总书记指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[10]52同时，为了有效规避市场在乡村治理中的失序，需要完善相应的法律法规，对市场的作用过程进行约束与规范；明确市场有限的活动场域，提高公共产品的供给效率。这是因为“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”[10]53。

4.农村社会组织是乡村治理的重要参与者。随着乡村社会结构的复杂化，乡村社会情况的多面性，凝聚乡村治理合力，要发挥农村社会组织的重要作用。作为一种新型的治理主体，农村社会组织以治理乡村公共事务，维护农民利益为目标，具有非竞争性和自治性的特点。在我国乡村建设中，要积极发展各种类型的社会组织，使其成为乡村公共服务的提供者、乡村治理工作的参与者和乡村利益协调的调解员，借以改变农民在乡村治理过程中的弱势地位，有助于解决农民利益表达渠道的单一化现象，维护乡村社会稳定。目前，农村社会组织在表达农村群众尤其是弱势群体的意见和心声方面起着不可替代的重要作用。

（二）客体维度：对“治理什么”问题的探索和回答

习近平总书记关于乡村治理重要论述的客体维度就是探索和回答了“治理什么”的重要问题。

1.乡村治理面临的突出问题。进入新时代，以习近平同志为核心的党中央坚持把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，扎实推进农业现代化建设，推动农业农村发展取得了历史性成就，“农民获得感显著提升，农村社会稳定和谐”[11]。但与我国农村发展向好的趋势相比，乡村治理还面临着日益突出的新困难和新挑战。习近平总书记指出：“当前，我国城乡利益格局深刻调整，农村社会结构深刻变动，农民思想观念深刻变化。这种前所未有的变化，为农村经济社会发展带来巨大活力，同时也形成了一些突出矛盾和问题。”[3]129诸如，一些地区农村基层党组织软弱涣散，存在基层政府职能不明显、不作为现象，农村老龄化、空心化、留守问题突出，黑恶势力渗透乡村基层政权，村民自治意识不强，基层干群关系紧张，侵害农民合法权益的事件仍时有發生。

2.城乡发展不平衡、农村发展不充分。习近平总书记指出，当前“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分”[12]。城乡发展不平衡、农村发展不充分是我国发展不平衡不充分的具体表现。我国城乡发展不平衡体现为：农村生产力远远落后于城市生产力，农业整体上还是弱质产业，国际竞争力不强；城乡居民收入差距和生活质量差距较大；城乡基础设施和公共服务差距较大。农村发展不充分表现在：我国乡村一二三产业融合发展的深度不够；农业供给质量不高；乡村专业性人才匮乏；农村教育、文化、社会保障等事业发展相对滞后、乡村基础设施不够完善等。进行乡村治理，就是要解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题，促进资本、人才、技术等要素向农村倾斜，加速城乡要素融合、产业融合、制度融合和服务融合，加快农业农村的现代化，实现城乡融合发展。

（三）运行维度：对“如何治理”问题的探索和回答

加强和改进乡村治理，要坚持顶层设计与基层实践的双向互动，健全自治、法治与德治相结合的乡村治理体系，凸显“三治融合”的内在联动。习近平总书记指出：要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领導的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[7]29-30。

1.坚持顶层设计与基层实践的双向互动。在乡村治理中，自上而下的中央政策导向在基层实践中发挥了主导作用。进入新时代，国家颁布实施的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《关于加强和改进乡村治理的指导意见》《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等文件科学研判了我国乡村的发展现状，指明了我国乡村现代化建设的发展方向，规划了乡村治理的整体布局。基于此，在中央的主导下，乡村治理坚持“试点探索与投石问路”的方法，将我国乡村治理的实践经验上升为理论认识，实现基层治理实践的理论化，在此基础上进行发展创新，转化为具有乡村特色的政策，这是我国基层实践对国家顶层设计的响应。

2.坚持“三治融合”的乡村治理体系。“三治融合”的乡村治理体系是对“乡政村治”体制的发展与超越，坚持自治为基，德治为先，法治为本。村民自治“是农村居民根据法律自主管理本村事务的基层民主制度，是有中国特色的社会主义民主的一种重要形式，亦是在新的历史条件下农村治理的一种有效方式”[13]2。我国乡村治理坚持村民自治缓解了我国基层社会运行的“失范”问题，是一项民主实验过程；内涵了赋权于民的特性，强化了村民对国家的认同。文化治理是乡村治理的重要内容，“农村是我国传统文明的发源地，乡土文化的根不能断，农村不能成为荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”[4]124。提升乡村文明程度，满足农民日益增长的精神文化需求，必须繁荣发展乡村文化，发挥乡规民约的整体性功能。法治建设是乡村稳定发展的强有力手段，是维护农民合法权益的迫切需要。进行乡村治理，要“坚持法治为本，树立依法治理理念，强化法律在维护农民权益、规范市场运行、农业支持保护、生态环境治理、化解农村社会矛盾等方面的权威地位”[11]。

三、贯彻落实习近平总书记关于乡村治理重要论述的具体路径

乡村治理作为国家治理的基础性环节，是实现生态宜居、乡风文明、产业兴旺和生活富裕的助推器。在实现乡村振兴的伟大征途中，我国乡村治理取得了显著成就：乡村治理体系进一步健全完善，城乡发展差距进一步弥合，人民日益增长的美好生活需要得到显著满足。但是，在实现乡村治理现代化的前进征途中，我国乡村治理依然存在诸多问题与挑战，需要我们坚持系统性与整体性相结合的思维，基于“五治”融合的视角探索习近平总书记关于乡村治理重要论述的可行路径。

（一）政治引领，优化乡村治理的政治生态

办好中国的事情，关键在党。治理好我国广大农村，关键在基层党组织。基层党组织是党在乡村的战斗堡垒。基层党组织积极推动党在乡村的各项任务有效落实，为实现乡村的有效治理发挥重要作用，在乡村治理中发挥着总揽全局、协调各方的纽带作用。

进行乡村建设，要加强基层党组织建设，优化乡村政治生态。一要强化基层党组织的领导职责。党的十九大审议通过的《中国共产党章程（修正案）》对党的基层组织建设提出了许多新的要求。作为基层党组织核心成员的党员干部，要加强理论学习，加强对党内最新理论成果的学习，锤炼自身的政治素养，牢固树立“四个意识”，学习和遵守党的全面领导制度，善于从制度上思考问题，学会在制度的轨道上推进乡村各项事业的全面发展，坚决维护党的领导核心地位，要把党的领导转化为乡村治理的政治优势，夯实乡村治理的根基。二要突出基层党组织的政治功能，强化基层党组织的统筹协调能力。健全基层党组织的引导服务机制，完善党群服务中心、便民服务驿站等设施建设，满足村民的日常生活需求。要在基层党组织的领导下，探索村委会、社会组织协同治理乡村的方式。规范村委会的组织建设，明确村委会的权力范围，加强对村委会的监督；加强社会组织和党组织、村委会之间的联系，对社会组织采取激励政策，保障其生存的生态环境，以此满足村民的美好生活需要。

（二）自治强基，激发乡村治理的内生动力

村民是乡村治理成果的直接受益者和建设者，村民参与乡村建设是我国乡村治理的重要内容，村民自治在乡村治理中发挥着积极作用。在乡村现代化建设中，坚持村民主体地位，强化村民自治组织建设是实现乡村长治久安的重要社会要素。一要明确村委会职责，创新村民自治的实现形式。村党支部委员会和村民自治委员会是乡村基层组织中的两个主体。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了村党组织的主要职责，要厘清村党组织和自治组织之间的关系，通过职责分工明确村党支部的领导核心地位以及村委会的主要职责，建构责任明确、分工到位的村“两委”体系是村民自治的必然选择。二要规范村务公开，促进村民积极参与到乡村建设中。民主监督是基层群众自治制度的重要内容，是民主选举、民主决策和民主管理的重要保障。通过村务公告栏、广播、上门走访等途径进行宣传讲解，使得村民意识到自己在乡村治理中的角色和参与途径，推动社会治理和服务重心向基层下移，“发挥村民监督的作用，让农民自己‘说事、议事、主事，做到村里的事情村民商量着办”[3]135-136。

（三）法治保障，筑牢乡村治理的行动基石

法治乡村建设是法治国家建设的重要组成部分，建设社会主义法治国家需要建立强有力的法治保障体系。这是因为，“中国特色社会主义法治体系，本质上是中国特色社会主义制度的法律表现形式，是国家治理体系的骨干工程”[1]100。乡村法治建设是有效规范乡村治理行为的重要前提，是国家治理体系建设的组成部分。一要增强基层干部和群众的法治观念，加强法治宣传教育。当下，我国广大乡村地区的法治观念和法治氛围相对较弱，“人情”关系充斥着乡村，村民法治意识不强，法律观念还有待提高。诚如习近平总书记指出：“我们要在全社会加强宪法宣传教育，提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人員的宪法意识和法制观念，弘扬社会主义法治精神，努力培育社会主义法治文化，让宪法家喻户晓，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。”[14]通过定期开展法治宣传月，拍摄法治宣传剧，举办法治专题的知识竞赛等形式进行普法宣传。同时，根据我国村民的实际情况，结合乡村的风土人情进行普法，形成具有乡土特色的法治文化新风尚。二要构建农村法律公共服务体系。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务。”[15]党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步提出，要健全我国基本公共服务制度体系。乡村要构建以政府为主导、多元主体参与的公共服务体系，充分发挥社会力量，形成多元协同的最优状态。同时，要优化乡村法律平台，加强基层法务工作站的建设，为村民提供专业的法律援助。

（四）德治教化，建构乡村治理的价值体系

在乡村治理的过程中，面对人口的大量外流以及市场经济发展的冲击，人们的价值观念发生了巨大的转变，村民道德观念逐渐模糊化。建构乡村治理的价值体系，发挥乡规民约的整体性功能。一要繁荣发展乡村优秀传统文化。乡村优秀传统文化是健全乡村治理体制的文化资源，是满足农民精神文化需求的内生动力，实现农民的文化自觉和文化自强。繁荣发展乡村文化要坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，将乡村文化中的淳朴、诚信、仁爱、勤劳等道德观念融入其中，探索建立社会主义核心价值观的引导机制；坚持以人民为中心的工作导向，优化城乡资源配置，健全人民文化权益保障制度；坚持注重乡村文化的社会效益与经济效益相统一的文化创作生产体制机制。二要挖掘新乡贤文化的资源。在乡村治理的过程中，政府要积极挖掘新乡贤的文化资源，保护和传承当代的新乡贤文化，并将新乡贤文化作为本地发展的文化名片，实现文化的产业化发展，促进文化价值和经济效益的有机统一。同时，在普及新乡贤文化的过程中，基层干部要积极发动乡贤的力量，通过乡贤的带动作用，宣传典型事例，指导我国的乡村文化建设。三要积极发挥乡规民约的重要治理功能。村规民约是村民基于本村的实际情况，遵循自愿原则参与制定并自觉遵守的行为规范。基层干部要学会利用村规民约解决人们的矛盾纠纷，推动乡村公共文化的建设。

（五）智治支撑，提高乡村治理的数字化水平

以智治进行乡村建设，就是基于互联网的思维，用大数据提升乡村治理的现代化水平。信息化、数字化、智能化是互联网时代的显著特征，这种数据化也影响着我国乡村的乡村治理。习近平总书记指出：“科学技术从来没有像今天这样深刻影响着国家前途命运，从来没有像今天这样深刻影响着人民生活福祉。”[16]这意味着，发展科学技术、进行数字化治理是创新乡村治理方式、提高乡村治理水平、满足人民美好生活需要的重要手段。

我国乡村治理要抓住科技发展这一大势，将智能化建设融入我国的乡村治理过程中，以此提高乡村治理的精准化以及公共服务的效率。一要加强乡村网格化建设。以村级网格建构为基础，采取“行政村+网格”的服务管理模式，开展党的建设、安全隐患整治、公共服务等网格化服务和管理，构建有序合理、科学高效的网格化治理体系，同时选聘掌握各种知识技能的网格员。二要加强知识型的乡村人才队伍建设。人才是乡村数字化建设的关键，吸引专业人士参与基层治理建设，需要为他们提供良好的生活工作环境。要定期开展学习培养课堂，对乡村精英、村干部等进行专业的知识技术方面的培训，提高他们的数字素养。三要完善乡村公共信息服务，实现乡村公共资源共享。依托“互联网+”这一平台，推广乡村公共服务数字化应用，建构城乡一体的大数据平台。同时，整合乡村公共信息，借助微博、公众号等载体建立大数据信息共享平台，实现乡村治理的“一网通”服务，使村民的生活更加舒适便捷。