美国警察体系会面临第五次变革吗？

孟庆莉

前段时间，美国俄亥俄州一名手无寸铁的黑人男子希尔遭警察枪击身亡。去年12月28日，涉事警察被哥伦布警察局正式解雇。希尔的律师克拉姆普称，希尔是2020年第47个被警察枪杀的手无寸铁的黑人。

警察本是公共秩序的维护者，如今却成了暴行的实施者。去年连续发生的枪杀黑人事件引发了民众对美国警察的强烈批评。要理解美国警察的种族歧视行为，就必须了解美国警察制度的“前世今生”。

不是所有执法人员都叫警察

严格意义上讲，警察这一概念，在美国只是指地方执法人员，而不能用来统筹指联邦和州一级别的执法人员。美国的执法人员主要有四个级别，即联邦、州、县、市镇四级。但是不能说“美国的警察主要有四个级别”。在英文中，不同层别的执法人员称谓也都不同，联邦级的被称为探员，？州一级的被称为警员，？县级的被称为县治安官，？只有市镇一级的执法人员才被称为警察。所以，除了市镇一级的执法人员被称为警察以外，其他各级各部门的工作人员通常不用警察这一称谓，而是被通称为执法人员。我们通常在新闻报道中看到的美国黑人与执法人员冲突中的警察，就是美国整个执法系统中的这个最基层的执法类别。在美国，只有市镇执法机构才被称作警察局。

联邦和各州的警察分别行使联邦和各个州赋予的权力。州以下各种警察的权限由各州的县决定，县以下的市镇级警察通常由各个市的市长任命。各个州都有自己的州执法部门，各个地方政府（包括县、市镇）也都有自己的执法体系。除联邦执法人员外，各个州、县、市镇执法人员与联邦政府没有垂直的上下关系，而是由州政府、县政府以及市镇政府直接管辖。美国各地的警车也不一样，但是各个执法部门在执法的过程中是互相配合的。

美国的联邦执法机构涵盖83个联邦机构，县级执法机构有3000多个，市镇执法部门，也就是警察局，有1.2万多个。

在这1.2万多个警察局中，大多数警察局规模都是很小的。大约51%的警察局只有不到10个宣誓警察，只有5%的警察局拥有超过100个宣誓警察。纽约市警察局是美国最大的警局，雇用3.6万余名宣誓警察，第二大的是芝加哥（1.2万余名宣誓警察），？其次是洛杉矶（9998名宣誓警察）。

据美国司法统计局最新发布的数据，截至2016年，美国的联邦全职执法人员大约有13.2万人，地方执法部门执法人员（警察）总数是113.4万人，其中宣誓警察人数是76.5万，？其余皆为文职警员。

美国警察制度的“前世今生”

为了更好地理解美国警察的历史变迁，有必要先了解一下美国警察的起源。美国警察经历了四次变迁，目前因为黑人事件，正在经历着第五次变革。殖民时期（17世纪到19世纪）、政治时期（19世纪到20世纪初期）、改革时期（20世纪初期到20世纪70年代）、社区警察时期（20世纪70年至今）。

美国警察的执法问题一直有争议。美国黑人与警察的冲突的根源有其历史原因，这要追溯到美国殖民时期警察制度的建立。美国南方最早期的警察始于1704年南卡罗莱纳州的奴隶巡逻队，通常由三到六个白人志愿者组成。这些志愿者大多来自白人社会的底层人员，他们的任务就是抓捕和遣返逃跑的奴隶，恐吓黑奴使得他们不敢造反，惩罚和规训违反种植园主规定的奴隶。

美国北方的警察制度起源于17、18世纪的夜间自愿守望制度，19世纪起开始增加成了白天的守望，也逐渐演变成了更加系统和有组织的制度。那时候北方警察的最主要目的是保护土地主的土地和物品，所以警察的目标是要控制那些“危险”的社会底层人民，包括黑人、移民和穷人。

19世纪中期到20世纪初期，美国开始出现了中央化和官僚化的“现代警察”制度，这一时期被称为美国警察的政治时期。各个警察局开始了自己的规章制度。1838年建立的波士顿警察局是美国的第一个警察局。纽约市警察局建立于1845年，芝加哥是1851年。

这一时期的警察是与政治紧密联系在一起的。政客控制了所有和警察有关的事宜，包括雇用、解雇，以及警察应该做哪些事情。这一时期的警察没有经过培训，也没有选拔标准，警察局长的更换是随着政党政客的更迭而互动的，因为警察局长都是由同一党派的市长任命。因此，该时期的警察收受贿赂不去执法，通过行贿来获得升迁，警察局长和市长相互勾结，联合受贿。在美国警察的政治时期，警察局是明目张胆地为政客和极少数的既得利益集团服务的。

在20世纪初期与60年代期间，美国警察经历了改革时期的变迁。这一时期，美国警察学之父奥古斯特·沃尔默提出了警察改革的思路。他提出警察必须要经过严格的培训，要受过良好的教育，并且要付给较高的工资。沃尔默当时是加利福尼亚州伯克利的警察局长。他要求所有的警察都必须有大学学历，这在当时是难以想象的。

根据美国司法部的统计数据，现在只有1%的警察局才有4年本科学历的要求，10%要求有两年大专学历，4%要求有一些高等教育的经历，84%的要求只是高中文凭即可，另外还有1%—2%对学历没有任何要求。但是所有的警察都必须通过警察学校的培训并通过各种各样的体能考试、笔试、口试、面试、背景调查、心理测试等。

沃尔默于1908年创立了第一个警察学校，即伯克利警察学校。到目前为止，全美有600多所警察学校。1916年，加州伯克利大学创立了美国第一个刑事司法与犯罪学专业。这是该学术专业第一次在美国历史上出现。

在改革时期，许多联邦和州级的执法机构相继成立。1905年宾夕法尼亚州建立了美国历史上的第一个州一级的执法机构。得克萨斯州的州一级执法机构成立于1935年。美国联邦调查局也是这一时期建立的。由于少数族裔在警察队伍中的比例太小，这一时期，许多警察局开始提高少数族裔在警察中的比例。

到了20世纪60年代，美国社会动荡不安。仅在1960年到1970年的10年间，美国的犯罪率就翻了一倍。1967年，总统执法及司法管理委员会签署了一份报告。该报告是美国历史上第一次对犯罪进行系统分析，也是第一次对于如何有效地控制犯罪提出具体要求。

20世纪70年代至今，美国警察体系从改革期过渡到社区警察的发展时期。社区警察体系强调在打击犯罪的过程中，警察要为社区提供支持和帮助。执法理念是要与社区和居民建立良好的警民关系，强调的是警民共建，期望居民提供线索，共同打击犯罪。

这一理念实施的最大挑战就是美国警察人员的种族结构不合理。如1970年，女警察占大约2%，少数族裔警察占10%。到了2017年，这些比例虽然有所提高，分别为大约13%和25%，但仍然与实际需要达到的种族标配之间有差距。這种差距导致在一些少数族裔聚居区，警民关系是一种极为紧张的对抗的关系。

美国警察是危险职业？

在美国，警察是一个相对危险的职业。这种危险性既有来自外部的原因，也有来自内部的因素。外部的原因大多是在执法的过程中出现的各种各样的危险。？内因是美国警察普遍压力大，尤其是在去年的黑人事件之后。另外，美国警察的离婚率高，自杀率高。

要再次强调的一点是，联邦执法人员和警察不是一个概念。联邦和州执法人员的安全系数相对较高。根据美国联邦调查局的年度犯罪调查报告的数据，2016年，有1447名联邦全职执法人员遇袭，其中，324人受到伤害。？2019年，联邦全职执法人员无一人遇害，但是有2136人遇袭，？其中372人受伤。

再来看看警察的情况。2016年66名警察遇害，？2019年全美有48名警察遇害，41名地方警察意外身亡，56034名警察被袭击。每100个警察中就有11.8个受到过袭击。在这些袭警事件中，30%被袭击的警察受伤。美国警察因自杀身亡的人数要比牺牲在执法过程中的多。2019年，美国有228名警察自杀身亡，人数是有史以来最高的。

2020年对于全世界是个灾难年，对美国来说更是如此。总统大选、新冠病毒、社会暴乱等，尤其是美国黑人与警察的冲突愈演愈烈，这使得原本就很深刻的社会矛盾到了不可收拾的地步。很显然，美国警察又将面临第五次变迁。