城镇化进程中农民工融入城市的困境与出路

□张桂敏，王 轲

（1.北方工业大学马克思主义学院 北京 100144；2.郑州大学政治与公共管理学院 河南 郑州 450001）

20 世纪80 年代以来，中国农村出现了大量剩余劳动力，他们从农村走向城市，发展成一支规模庞大的新型劳动大军——农民工群体，在全面深化改革的宏伟进程中成为产业工人的主体，为实现国家富强、民族振兴作出了巨大贡献。根据官方统计，2012 年，我国常住人口城镇化率（52.57%），比户籍人口城镇化率（35%）高出17.57%；截至2019 年底，前后相差在16%左右。在7 年时间，两者占比差距仅缩小1.57%左右，可见农民工市民化进程缓慢。

调研显示，农民工市民化进程缓慢的症结集中于农民工融入城市这一环节。大批涌进城市并对城市建设作出巨大贡献的农民工群体在城市多数仅有就业权，城市住房、子女教育、社会保障等方面的权益未能同步落实且衍生出一系列棘手难题。密切关注农民工融入城市的进程，助力新型城镇化建设，具有重大的理论意义和实践意义。

1 问题提出与文献梳理

农民工市民化过程复杂，涉及内容广泛，一个农民工成功转换为新市民需要经历退出农村、进入城市、融入城市3 个环节。其中，农民工融入城市是指在新型城镇化建设中，农民工通过自身努力和外部力量的推拉，在理念认知、身份地位以及生活方式等方面向市民靠拢，成功转变成新市民的社会变迁过程[1]。

梳理相关文献研究，学者在农民工城市融入方面已有丰富的成果积累。部分学者认为，农民工顺利融入城市是实现城镇化的“最后一公里”，农民工市民化的症结不再是如何进入城市，而是如何在城市实现身份认同、价值观念以及社会交往等方面转型，破除与当地市民的社会阻隔。学者对阻碍农民工融入城市的因素展开研究，主要集中于以下3 个层面：一是制度层面，以刘传江等（2020）[2]为代表的学者认为，二元户籍制度、农村土地承包制度、社会保障制度是阻碍农民融入城市的三大“拦路虎”；二是文化层面，农民工被等同于落后闭塞的代名词，不被市民接纳，而城乡之间差异巨大的生活方式极易导致农民工形成“文化孤岛”，降低其对城市归属感；三是农民工自身层面，文化程度偏低、职业技能缺乏等因素制约农民工融入城市。农民工融入城市是一项系统性工程，各种障碍的消除并非一朝一夕，尤其是新生代农民工成为主力之后，更需要因人施策、对症下药。例如，刘小年（2018）[3]创新性提出应构建主体素质主导、社会关系辅助、政策制度作“门卫”的三元诠释模型，推动农民工融入城市进程。

综上，学者对农民工融入城市的障碍性因素和解决对策关注较多，但研究对象多聚焦农民工自身，对随迁家庭的关注不足，在分析方法上主要是描述性分析，缺少调研数据的定量性支撑。基于此，立足新型城镇化建设背景，通过对全国职工队伍第七次调查状况问卷数据的定量分析，剖析当前农民工融入城市的困境，并尝试提出化解对策。

2 农民工融入城市的现实困境

2.1 政府就业培训机制不健全

就业是农民工融入城市的首要障碍，不仅决定农民工的经济收入，也直接影响农民工能否长久留在城市。全国职工队伍第七次调查数据显示，农民工找工作的主要途径是单位招工、亲友帮忙、自己到用人单位应聘，三者占比分别为30.79%、25.58%、25%，相加比重高达81.37%，见图1。这反映出农民工多通过非正规途径获取就业机会，择业途径狭窄。

2.2 居住状况不佳，住房成本高

居住状况是农民工能否成功融入城市最重要的衡量标准。调查显示，多数农民工没有固定住所，出租屋、工棚、单位宿舍是主要居住场所，整体居住状况不理想。当前，大批农民工持续向城市迁移，住房的刚性需求加剧，这与建设用地的有限性相互叠加，导致城市房价常年攀升且居高不下。同时，城乡二元户籍制度致使农民工未被纳入城市住房保障体系，无法享受与市民同等权益。在回答“所在单位是否为您办理了住房公积金”时，仅有29.6%的农民工回答“办理了”，将近70%的农民工表示“没有办理或者不知道”，这意味着多数农民工购房主要是通过自己收入支付。巨大的购房压力成为阻碍其融入城市的关键因素。

2.3 基本险种缺失，社会保障体系不完善

在农民工经济收入勉强维持生计的前提下，失业、疾病、意外伤害等状况都会使其面临生活致贫、被迫返乡的风险，进而影响农民工融入城市的速度。相关数据显示，相比城镇职工基本医疗保险百分百的参保率，农民工基本医疗保险的覆盖范围不广、参保率不高，多数农民工没有生育、失业、医疗等基本险种。例如，未参加基本医疗保险的本地农民工占45.5%，不知道基本医疗保险存在的本地农民工占7.5%；在外地农民工中，38.5%的人没有参加基本医疗保险，10.0%的人不知道基本医疗保险的存在。

另有数据显示，用人单位对农民工的社会保障提供不足甚至缺失。目前有21.4%的农民工表示单位没有办理，11.9%的农民工不知道是否办理，这与城镇职工及国家规定的最低标准的参保率相差甚远。类似问题在失业保险中也有所体现，见表1。农民工具有高流动性和偶然性，失业保险的缺失让其在离开工作岗位后缺乏基本的生活保障，直接降低城市融入的稳定性。

表1 用人单位为农民工办理基本保险情况 单位：%

2.4 随迁子女教育门槛高

随迁子女能否公正地接受教育，始终是农民工融入城市不可忽视的薄弱环节。城乡二元户籍制度使随迁子女同城市孩子无法享有平等的教育机会和优质的教育资源。近年来，尽管我国不断加大户籍制度改革力度，但对农民工子女接受城市教育的相关政策落实滞后。尤其是在户口并未同步迁入的情况下，随迁子女无法获得按户籍身份所拨付的教育经费[4]。各地有关义务教育政策落实存在失衡，公立城市学校为随迁子女接受教育设置了较高门槛，他们往往需要缴纳高额的借读费，多数随迁子女的教育处于边缘化状态。此外，依附于户籍制度之上的高考制度规定随迁子女必须回到户籍所在地参加高考。然而，我国的高考制度不是统一性考试，各地区的教育与考试存在差别，随迁子女回乡考试很大程度上存在复习内容的差异，加重了农民工的不公平感和被排斥感，进而难以对城市产生认同，影响农民工融入城市的效度。

3 促进农民工融入城市的优化对策

3.1 完善农民工就业服务体系

就业是农民工融入城市长久生存的基石。改革开放以来，我国就业制度改革在不断深化推进，但当前农民工依旧难以高效融入城市，就业体系的完善还有很长的路要走。

第一，建立城乡一体化的劳动力市场。消除身份差别，企业对城乡劳动力应一视同仁，为两者平等竞争、自由择业提供良好的市场环境[5]；消除管理差别，拆除各种行政“栅栏”，降低农民工进入城市劳动市场的成本，建立城乡一体化的求职登记、失业统计等就业管理体系；消除信息差别，有序推动城乡劳动力市场的信息衔接，打造劳动力市场信息发布平台。

第二，建立普遍而有效的就业服务。加大大型就业服务行动的投入力度，为农民工免费提供就业登记、政策咨询、职业介绍、求职辅导等一站式服务，提高规模水平，扩大行动的覆盖范围，强化服务品质；拓展中小型就业服务常规项目，鼓励社会力量参与到项目中；规范各类民办职业中介机构，加大监察力度，严厉打击任何坑害农民工的违法行为。

第三，切实维护农民工的劳动权益。确定合理的工资报酬体系，确保以人为本，保障农民工的付出和报酬成正相关，值得注意的是，支付农民工加班费应及时、到位，并与城镇职工一视同仁；企业在订立和履行劳动合同时，相关部门要对其进行指导监督，避免农民工签订的劳动合同范本缺乏规范，带有歧视色彩。

3.2 健全农民工社会保障制度

目前，在适应社会经济发展总体水平的基础上，应坚持因地制宜、区别对待的原则，建设满足农民工不同层次需求、符合社会整体发展趋势的社会保障制度。

第一，慎重选择社会保障项目。首先，实现工伤保险全覆盖。政府要加大《职业病防治法》《安全生产法》的执行力度，建立“预防、补偿、康复”的工伤保险体系，切实维护农民工的生命安全。其次，循序扩大失业保险覆盖率。鼓励有条件的区域将农民工纳入失业保险范围，对农民工失业保险要分类梯度、有序推进。再次，提升养老保险覆盖范围。满足市民化要求的农民工，将其归入城镇养老保险制度；鼓励时段性务工的农民工加入新型农村社会养老保险；地域变化强的农民工，建立“低费率、可转移”的过渡性养老保险制度。

第二，完善农民工社会保障机制。首先，提升社会保障的统筹管理，健全不同地域间基本险种的变迁连续政策，减少农民工地域变迁的屏障，进而抵消其“过客心理”，降低农民工融入城市的心理成本。其次，建立健全农民工社会保障管理制度。按照相应的程序制度，对工伤、失业、养老等社保项目进行协调，实现对社保管理的精确控制。同时，加大政府对社会保障基金营运机构的干预力度，发挥群众、媒体和社会的检控监督作用，保证社保基金专款专用。

3.3 创新农民工住房保障体系

稳定的住房不仅是农民工生活的保障，更是他们成为新市民、获得归属感最突出的现实要求。政府应采取多种形式的政策干预，全方面、循序式地解决农民工的住房问题。

第一，完善“四位一体”的住房保障体系。“四位”指经济租用房、经济适用房、廉租房、两限房；“一体”指将农民工住房归入国家层面进行统筹考虑。为工作稳定、有条件的农民工提供经济适用房、限价商品房，已加入社保的农民工可享受优先选择权；加大力度增建适合低收入农民工的廉租房；鼓励政府在工业园区和城乡接合部进行设计规划，建设农民工公寓，向农民工出租。

第二，健全农民工的住房公积金机制。坚持“多层面、全覆盖、低水平”的原则，采取分类递进的措施将农民工归入住房公积金保障体系。根据企业的经营规模，规划多层次的缴纳标准[6]。各地区应加大力度推行成功的经验做法，并使之制度化，比如公积金贷款、公积金日常租房的推进以及相应程序的完善。

第三，建立农民工住房补贴机制。设立适合农民工职业特点的住房补贴基金，向困难的农民工家庭提供补贴，金额依据农民工的收入按一定比例发放，并在农民工签订用工合同时加以明确。此外，政府加强对低端出租房价格的监管，发布“指导价格”，使农民工根据自身情况放心选择住房，改善居住条件[7]。

3.4 深化农民工子女义务教育改革

随迁子女可以接受优质的教育是城市最吸引农民工的亮点之一，随迁子女义务教育问题的合理解决，不仅有助于他们的身心成长，也有助于农民工顺利融入城市。

第一，提高对随迁子女义务教育重要性的认识。农民工为城市建设、社会发展付出辛勤汗水，并向国家依法缴纳税收，其子女的教育不应被边缘化[7]。政府应提高认识，继续深化教育改革，完善随迁子女上学考试政策，简化入学程序，鼓励公立学校积极接纳农民工子女[8]。

第二，创新经费三级分担保障体系。中央、省、市三级政府应当建立费用预算管理制度，共同负担农民工子女义务教育经费，通过层层下拨的方式汇聚到农民工子女入读的学校，真正用在农民工子女身上。

第三，支持社会力量参与，规范农民工子弟学校。首先，加大财政投入力度，积极吸纳社会力量的资金流入，使随迁子女获得无差别的教育资源。政府可对接收农民工子女的学校给予适当财政补贴，或直接购买教学基础设施，或表彰表现突出的农民工子弟学校。其次，明确农民工子弟学校的办学标准和资格，加强管理监督，严格审核相关收费项目和标准，确保法制化。

4 结束语

目前，我国已经进入新型城镇化发展的高速阶段，随着公民权益保障意识的觉醒，农民工能否顺利融入城市直接关乎新型城镇化发展道路的方向。对此，党和政府要转变理念，深刻思考农民工融入城市在全面建成小康社会和国家治理现代化中的战略意义。相关责任主体要完善公共服务制度，推进劳动就业、社会保障、住房保障、子女教育等方面的改革步伐，稳步形成农民工与市民身份对等、地位平等、权利同等的服务体系，推动新型城镇化顺利实现。

值得进一步思考的是，农民工成功融入城市是农民工市民化的“最后一公里”，也是推动新型城镇化建设的关键举措。然而，一个完整的农民工市民化的结构框架应该包括农村退出、城市进入、城市融入3 个环节，如何去平衡三者之间的关系，农民工顺利融入城市之后是否意味着在城市的长久居住，都值得进一步探讨。