从下派到下沉：干部服务基层长效机制研究

张乐 占志刚

摘      要：干部下派是中国共产党的宝贵政治经验。本文以“帮扶式”下派为对象、以驻村指导员制度为案例、以“嵌入-衔接-执行”为框架对干部下派政策进行研究后发现，该政策在执行过程中尚存在结构性排斥、沟通阻滞及下派干部作风不实等困境。应从嵌入场域提升各主体对下派干部的接纳度、加强科层衔接和政群衔接提升信息反馈效率、内在动力与外在约束相结合激发下派干部能动性等方面着手，进一步推动干部从下派走向下沉。

关  键  词：干部下派;“帮扶式”下派;下派干部;驻村指导员;基层治理

中图分类号：D267        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）04-0030-07

收稿日期：2020-10-20

作者简介：张乐，中共绍兴市委党校党史党建教研室讲师，研究方向为基层党的建设;占志刚，中共绍兴市委党校党史党建教研室主任，教授，博士，研究方向为政治哲学和法律哲学。

一、问题的提出

干部下派服务基层是中国共产党“走群众路线”“密切联系群众”的制度化运作机制，[1]是中国共产党长期以来进行干部培养、加强基层建设的宝贵经验，最早可追溯到延安时期。我国各地区干部下派的形式及做法虽各有特色但实质一致，即以机关干部下派到基层开展工作为形式，以下沉为目的，实现基层治理水平和干部能力的提升。新冠肺炎疫情防控中，干部下沉到村庄、社区、企业与基层干部共同担负起信息登记、人员排查、困难帮扶、防控宣传等职责，直面群众所需，得到了社会各界的普遍认可。但应看到，干部下派政策在执行过程中也出现了各种形式的“异化”，如“派而不沉”的形式主义、脱离群众等，背离了政策设计的初衷。

在学界，有关干部下派的研究主要以公共管理和基层治理为视角，围绕干部人事制度、扶贫工作、基层组织建设等展开探讨。如袁立超、王三秀（2017），张国磊、张新文（2018），李胜蓝、江立华（2018）等从宏观视角出发，运用嵌入理论、科层制理论、角色理论等分析工具对干部下派的运行机制进行学理阐释后认为，将政策、资源、人力、信息等通过下派干部这一纽带嵌入村社场域并转化为发展动力，有利于改善资源内卷化问题，化解基层治理困境，实现上级政府与基层的对接;王丹莉、武力（2017），谢小芹（2017），郭小聪、吴高辉（2018）等则从微观视角出发对干部下派进行描述性分析后认为，干部下派不仅增强了对基层帮扶的有效性，而且转变了机关工作作风及下派干部个人作风，有利于完善现有的基层治理模式。

笔者通过梳理发现，既有文献尚存以下不足：一是往往将干部下派归结为实践问题，并未进行宏观的类型梳理进而总结各类型间的异同;二是对干部下派中出现的问题往往只是简单罗列，未就现象与问题之间的相关性展开深入探讨，对策建议的深度和有效性有待进一步提高;三是并未对干部下派的概念进行明确界定，基本上将其作为现象和事实加以使用。

二、干部下派的综合考量

（一）干部下派的表现形式

依据《中华人民共和国公务员法》《党政领导干部选拔任用工作条例》以及各地各部门有关干部下派工作的实施意见，笔者认为，干部下派是党政机关根据工作实际和干部培养需求，计划性或临时性选派干部赴基层以挂职、指导或联系、走访的形式参与接受地或接收单位的工作，在下派期间不改变与原机关的人事关系且一般为期不超过三年。追溯中国共产党从成立至今的干部下派实践可以发现，干部下派在不同时期有着不同的表现形式。尽管干部下派出于多种因素的综合考量，但其主要是围绕干部日常培养和专项任务攻坚克难这两大核心目标来展开的，且两大核心目标并非孤立存在，而是统一于干部下派的政策執行过程中。从核心目标和需要解决的主要矛盾来看，干部下派可分为两大类，即“锻炼式”下派和“帮扶式”下派。“锻炼式”下派是干部培养的重要环节，能够增加干部的基层经历，通过深入基层、深入群众促进干部经风雨、见世面、壮筋骨、长才干，提高解决实际问题、处理复杂矛盾和做群众工作的能力。[2]“帮扶式”下派是根据工作的实际需要选派干部承担重大工程、重大项目、重点任务或其他专项工作，以缓解基层应对重大攻坚任务或重大突发性公共事件人手不足、能力有限的困境，如2001年安徽省从省市县机关抽调干部下派贫困村担任“第一支书”，2012年山东省实施的“第一书记”制度，2017年浙江省下派近万名机关干部剿灭劣V类水，新冠疫情期间干部驻村、驻社、驻企开展疫情防控等。

需要说明的是，“帮扶式”下派基于自上而下的政策执行过程，对包括“第一书记”“驻村指导员”“专职副书记”等在内的“帮扶式”下派干部进行考量更具现实价值。因此，笔者以基层治理和科层制结构为视角来解读“帮扶式”下派的运行机制，并探讨“帮扶式”下派运行过程中的困境和出路。下文提及的“干部下派”均指“帮扶式”下派。

（二）干部下派的现实价值

⒈干部下派是对基层治理的有益补充。基层群众自治制度是我国基层民主的重要内容和表现形式。改革开放以来，基层群众自治组织在迅速发展并发挥重要作用的同时也暴露出一些问题。如在农村，基层自治的中坚力量——农村精英向城市涌入，农村人才流失严重，村民对村“两委”存在信任危机，农村自治主体缺位，村民的思想意识相对落后，自治的内在驱动力严重不足;农村内部宗族、派系斗争使得原本有限的自然资源和社会资源分化，造成资源浪费，阻碍了农村经济的可持续发展;因利益冲突导致社会矛盾激化，影响了村庄的和谐稳定;等等。下派干部作为国家行政权力的代表驻村指导，可以充分发挥政治、经济和社会职能，弥补基层自治的不足（见图1）。通过干部下派，能够将社会资本、物质资本嵌入基层治理之中，借助外部力量解决基层人才匮乏、治理瓶颈凸显的难题，提高基层服务水平，完善村庄治理体系，培育村庄内生性力量，促进村民自治长久有效发展。[3]一是能够发挥组织建设的政治职能。如驻村指导员的职责之一即是加强基层党组织建设进而发挥基层党组织的战斗堡垒作用，通过对村“两委”会议、党员大会、村民代表大会等进行规范性指导以使各主体在基层治理中发挥自身优势并形成合力。二是能够发挥富民强村的经济职能。如驻村指导员最重要的任务就是富民强村，完善所在村的基础设施，壮大村集体经济，为村民办实事办好事，帮助所驻村找到一条适合自身发展的道路，并依靠派出单位的职能优势和资源为所驻村争取更多的扶持资金或发展项目。三是能够发挥矛盾调解的社会职能。如驻村指导员与所驻村并不存在直接利益关系，能够扎根一线了解村民诉求，更容易起到“润滑剂”的作用，协调村“两委”之间、村“两委”与村民之间、村民与村民之间的利益关系，走近矛盾、化解矛盾，维护基层社会的和谐稳定。

⒉干部下派是打破上下协同困局的现实需要。“上面千条线，下面一根针”。基层工作实质上是一套综合服务系统，党的每一项为民政策举措都要通过这一系统及时贯彻落实下去，从而为百姓提供主动、高效、有针对性的服务。然而现实中，由于上级政府与基层政府之间的信息、权力、资源不对称，导致上级机关“管得了但看不见”，基层政府“看得见却管不了”等问题时有发生。一些机关干部与基层干部之间相互抱怨、互不理解，基层干部抱怨机关干部制定政策时脱离实际、搞形式主义，机关干部则指责基层干部工作落实不到位、没有全局观念和大局意识。干部下派有助于机关干部转变工作作风、深入基层发现真问题、提出好建议，求真务实地开展各项工作，纠治形式主义和官僚主义。而且，通过干部下派能够将垂直化层级管理转化为扁平化基层治理，有助于增强基层治理中的上下协同性，打破层层传导弱化、响应机制不健全、服务群众不到位的藩篱。

⒊干部下派是培养锻炼干部的重要选择。2010年10月11日，习近平在中央组织部举办的中央和国家机关到省区市交流任职干部培训班上与培训班学员座谈时指出：“地方尤其是基层一线，是领导干部了解实际、向广大群众学习的好课堂，也是领导干部磨练作风、提高素质的大考场。到地方和基层一线工作，同基层干部和群众一起摸爬滚打，对于领导干部特别是年轻干部增长领导才干、積累实践经验、加快政治成熟至关重要。”2013年6月28日，习近平在全国组织工作会议上强调：“干部要深入基层、深入实际、深入群众，在改革发展的主战场、维护稳定的第一线、服务群众的最前沿砥砺品质、提高本领。”党的十九大报告提出要“大力发现储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部。”基层处于承上启下的节点、各种矛盾的焦点和工作落实的重点，干部只有下到基层直面群众，才能听到群众的声音、了解群众的需求，才能全面准确把握群众的生产生活状况，才能把群众的安危冷暖挂在心上，真心诚意地为人民群众办实事、做好事、解难事。[4]越是艰苦的地方越能磨炼干部的品质，考验干部的毅力。基层工作的特殊性与复杂性有利于下派干部在处理问题和矛盾的过程中增强分析问题、解决问题的能力，培养务实、担当的政治品格。只有实实在在地参与基层的重大事件决策过程，协调基层化解矛盾、处理纠纷，干部才能真正了解基层运转的基本逻辑和主要问题。

三、干部下派的实践困境——以驻村指导员为例

2003年底，绍兴市柯桥区（原绍兴县）积极落实浙江省委提出的“从各级机关挑选一批党员干部下农村、基本实现全省每个行政村都派驻一位农村工作指导员”的要求，在兰亭街道（原兰亭镇）试点基础上，在全区推广驻村指导员制度。由此，驻村指导员制度从一镇试点到全省乃至全国推广，有力地推动了党委政府工作重心向农村一线倾斜，成为农村经济社会发展和美丽乡村建设的一张金名片。应当说，驻村指导员是一个很好的个人成长平台，其不仅有助于机关干部尽快熟悉农村工作，而且驻村指导也利于机关干部熟悉政策，对推动村里项目建设有明显成效。如今，派驻覆盖全域化、派驻力量精锐化、派驻职责清单化，已经成为驻村指导员制度的鲜明特色。[5]但应看到，驻村指导员制度在各地各部门的实践过程中也不同程度地暴露出一些问题，甚至在场域、衔接以及执行等方面出现了与政策出发点或基层实践相背离的情况。

（一）结构性排斥：多元主体互斥影响驻村效果

驻村过程中，驻村指导员上级政府、派出单位及基层主体（主要指村“两委”及村民）的互动存在诸多不适甚至产生了结构性排斥（见图2）。一是上级政府的权威性不足。一方面，在行政动员上，上级政府往往通过正式或非正式的路径动员各方行政力量参与驻村实践。其中，正式动员主要指出台相关政策，非正式动员则体现在对积极参与方的补偿上，如待遇从优、职位晋升等。但实践中却出现了正式动员不足、非正式动员过度的情况，如各主体对驻村指导员政策的重视不够、配合度较低;个别驻村指导员将下派当作“镀金”，存在“人在曹营心在汉”等现象。另一方面，在职权匹配上，尽管上级政府在政策制定时对驻村指导员的职能有着清晰的定位，即“村情民意调研员、政策法规宣传员、群众信访调解员、富民强村服务员、民主制度监督员、组织建设督导员”，涵盖了乡村治理的方方面面，但却未给予其相应的权力，这也使得驻村指导员往往有名无实，一旦其指导意见与村“两委”的想法相左便无法落到实处。二是派出单位的支持有限。一方面，在干部选派上，尽管相关政策明确规定选派各地各部门优秀干部充实驻村指导员队伍，但在执行过程中少数派出单位为避免影响本单位工作往往将骨干“雪藏”起来，只派遣边缘部门或工作可替代性高的干部驻村指导。而且，按照相关政策规定，驻村指导员应与原单位工作脱钩，以保证驻村期间精力充沛。然而，一些派出单位却要求驻村指导员兼顾原单位工作，甚至要求其以本单位工作为主，驻村效果自然大打折扣。另一方面，在资源支持上，派出单位的性质一定程度上决定了其对所驻村的帮扶程度。一般而言，核心部门的资源整合能力相对较强，对所驻村的帮扶力度更大;而大多数部门因自身可支配资源尤其是帮扶资金有限，故在资源支持上显得“捉襟见肘”。三是基层主体的配合度不够。一方面，在熟人社会里，人情关系维系着村庄社会的联结和互动。[6]驻村指导员受限于地域环境、风俗习惯等差异，较难融入乡村社会。况且，驻村指导员的任期一般不超过两年，不足以培养起与村民之间深厚的感情，难以获得村民的支持、信任和配合。另一方面，对于以村“两委”和村民为代表的内生性主体而言，驻村指导员既是陌生的外部力量，又是可以获取物质资源和社会资源的对象，因此对其既排斥又依赖。这也使驻村指导员处于比较尴尬的境地，一旦其不能与村“两委”和村民融为一体，势必会影响到指导工作的有序进行和政策举措的落地。

（二）沟通阻滞：信息传递和反馈不畅难以发挥节点作用

基层治理中，上下级之间及时有效地传递信息是十分必要的。下派干部既承担着缓解基层治理压力的重任，又要起到科层衔接和政群衔接的桥梁纽带作用。如驻村指导员肩负着向下宣传政策法规、向上反馈村情民意的职责，特别是在自下而上的信息反馈方面有着先天优势，能够以独立或者中立的身份获取信息并及时向上级反映基层情况及群众诉求。但在个别地区，由于没有集中处理上报问题的协调机构，驻村指导员向上级汇报的情况往往得不到重视和反馈，一些基层无法解决的问题向上反映后依然无法得到解决，不仅严重影响了驻村指导员的积极性，一定程度上也削减了驻村指导员在村“两委”和村民心中的权威性，难以凸显驻村指导员的节点功能。

（三）执行异化：下派干部工作作风不实导致“派而不沉”

实践中，有的驻村指导员虽对驻村工作满怀热忱，但脱离实际、急于求成，未经深入调研便急于制定富民政策、介入固有矛盾，结果非但没有解决问题反而给所驻村庄带来了负面影响;也有少数驻村指导员群众观念淡漠、群众工作方法生疏，去村民家中走访板凳还没坐热、“话匣子”还没打开就“完事大吉”，被村民戏称为“彗星式”走访、“葫芦式”干部;还有个别驻村指导员热衷于搞形式主义，将时间和精力集中在面子工程上，走过场、重形式，弄虚作假。因此，村“两委”和村民对驻村指导员的诟病多集中在工作作风上，将其形容为基层领导的“联络员”、基层干部的“座上宾”、基层工作的“走读官”、各项工作的“临时工”。实质上，这种重过程干预、轻弥补指导，重争资跑项、轻运营管理，重走读下沉、轻服务下移，重晋升条件、轻村庄发展的行动逻辑直接影响了干部下派的效果。[7]

四、嵌入-衔接-执行：对干部下派长效机制的思考

（一）嵌入场域提升各主体对下派干部的接纳度

作为嵌入理论的集大成者，美国社会学家马克·格兰诺维特认为嵌入的过程是人际互动的过程，并确立了嵌入性的理论基础——经济行动者的自利行为受其所处的社会网络的影响。换言之，社會中的任何人都不可能孤立的存在，人们要通过嵌入到特定的社会结构和关系网络中获取所需的信息、情感、服务等各方面资源。[8]随后，学者们将嵌入理论发展并应用到政治学、社会学等不同的学科领域，近年来也广泛应用于社会治理研究。作为基层治理的外生性力量，下派干部只有嵌入到治理场域中，促成各主体对其的制度性接纳和情感性接纳，才能有效发挥其应然价值。一是通过政治性嵌入提升各主体的制度性接纳度。一方面，优化政策设计。应建立一整套有效、自洽、可操作的政策体系，充分考量派出单位的性质、自身资源以及下派干部的学科背景、实践经验等，达成供给-需求的基本平衡。应细化下派干部的选拔、权责、管理、考核、奖惩等标准，完善包括领导机制、激励机制、培训机制、监管机制在内的多项工作机制，尤其是对干部下派时间、与原单位工作脱钩等直接影响干部下派效果的细节要进行科学考证并以制度形式加以明确。另一方面，加强政治动员。应将组织部等作为干部下派的牵头部门，周密部署并加强宣传，以此营造干部下派的良好政治氛围，增强干部下派政策的权威性及下派干部的存在感、使命感和荣誉感。应将干部下派嵌入到基层治理中，为干部下派提供合法性基础，并为资源、人力下沉到乡村社会提供一条正规化、制度化的输送渠道。二是通过资源性嵌入和关系性嵌入增强各主体的情感性接纳度。一方面，通过资源性嵌入形成合理的资源配置结构。应将单位帮扶作为单位考核的重要组成部分，促使派出单位对下派干部在资金、政策、资源上给予主动性支持。应充分考虑派出单位的实际情况，对于派出单位中资源状况不佳的应给予一定程度的政策支持和财政保障。需要注意的是，嵌入资源并非仅局限于资金，下派干部还应掌握相应的知识、技术及市场信息，为基层经济社会发展提供智力支持。应加强对各种资源的有效整合，形成合理的资源配置结构。另一方面，通过关系性嵌入构建良好的协作网络。良好的社会协作网络能够使下派干部在服务基层过程中更好地开展工作，因此，下派干部应尽可能地融入到所驻基层的人文社会环境中，了解当地的民风民俗以及群众的语言行为习惯，加强与村“两委”的沟通协作，在干事创业中增强基层社会对下派干部的接纳和支持。

（二）强化科层衔接和政群衔接以提升信息反馈效率

要建立健全信息收集和反馈制度，切实发挥下派干部衔接科层和政群的作用。一是加强对村情民意的收集。下派干部应积极走访村民，与不同群体进行沟通交流，真正了解道村民的基本生活状况及主要矛盾，在为民服务过程中拉进彼此间的距离。应通过“民情日记”“驻企日记”“三服务”小管家协同办理平台等数字化形式对基层问题和矛盾进行记录，并及时向相关部门上报。当下，如绍兴市于2020年2月份启动“企情日记”系统以来，驻企服务员已经发现和反馈问题3285个，其中自行解决2873个，提交县级层面协调解决412个，办结383个，办结率达99.1%，基本上做到了服务开展常态化、情况掌握精准化。[9]二是完善民意诉求反馈机制。应具化民意诉求的受理、反馈、办结步骤，强化领导监督和群众监督，落实督办责任，确保下派干部反馈的问题件件有着落、事事有回复。应加强部门协同能力，尽可能达成数据共享，使各级各线形成合力，使信息更加透明，反馈更为及时。如多年推行民情日记制度使绍兴市雅璜乡的发展面貌发生喜人变化，民情纪念馆已建成，便民服务解难题、关爱群众暖人心已成为当地驻村指导员的工作常态。

（三）内在动力和外在约束相结合激发下派干部的能动性

在注重激发下派干部内在动力的同时，要强化对下派干部的外在约束，以增强干部下派政策的执行效果。一是激发下派干部干事创业的内在动力。应着力培养下派干部的主人翁意识和群众意识，树立创新型、开放型的价值理念。应切实关心关爱下派干部，在政策上激励、在工作中支持、在生活中保障，以此增强下派干部的荣誉感和自豪感，激发其扎根一线、服务基层的热情。如专项列支下派干部项目经费，主要用于农村公共服务项目的建设、运行、维护;加大农业、林业、水利、交通、工商、文体广电等有关部门的项目、资金整合力度和派出单位支持帮扶力度，给予下派干部强大支持;为第一书记购买人身意外伤害保险，同时要求镇街、村居积极为第一书记提供出行、起居、饮食等必要的安全保障;落实下派干部的生活补助，定期报销往返交通费，解决下派干部工作生活上的后顾之忧;落实下派干部的政治待遇，下派干部年度工作考核结果作为评选先进、提拔使用、评聘职称、晋升职级的重要依据，对任职期间表现优秀的下派干部在同等条件下优先使用，工作成绩特别突出的可破格提拔使用。二是加强对下派干部的教育和培养。对下派干部进行培训时应加强对最新理论政策的学习、解读，培训的核心内容应涉及基层党建、乡村振兴、脱贫攻坚等。应注重培养下派干部掌握群众工作方法，增强干部应对风险、服务群众的能力。应搭建下派干部信息交流平台，使下派干部相互之间能够更好地座谈心得、交流经验。三是强化对下派干部的外在约束。应严肃干部下派纪律，将下派考勤制度、监督制度、请假制度等落到实处，严禁“挂名式、点卯式”下沉，严禁“搞亮相、做表演”，坚决杜绝各类形式主义和官僚主义。

【參考文献】

[1]刘金海.工作队：当代中国农村工作的特殊组织及形式[J].中共党史研究，2012，（12）.

[2]余宕科.适应新时代要求大力发现培养选拔优秀年轻干部[J].党课参考，2018，（16）.

[3]张科甲.村民自治的“体制嵌入”研究[D].上海师范大学硕士学位论文，2017.

[4]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2013.

[5][9]李中文.深度关注：绍兴“三服务”带来新风气[N].人民日报，2020-04-28（19）.

[6]蒋永甫，莫荣妹.干部下乡、精准扶贫与农业产业化发展——基于“第一书记产业联盟”的案例分析[J].贵州社会科学，2016，（5）.

[7]张国磊，詹国辉.基层社会治理中的驻村“第一书记”：名实分离与治理路径[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，（5）.

[8]（美）马克·格兰诺维特.镶嵌：社会网与经济行动[M].罗家德译.北京：社科文献出版社，2007.

（责任编辑：刘亚峰）

From Despatch to Sink：A Study on the Long Term

Mechanism of Cadres Serving the Grassroots

Zhang Le，Zhan Zhigang

Abstract：It is a valuable political experience of the Communist Party of China to send cadres down.In this paper，we study the policy of “helping type” downsizing，take the system of village counselors as a case，and take “embedding convergence implementation” as a framework.We find that there are still some difficulties in the implementation of the policy，such as structural exclusion，communication block and the style of downsizing cadres.We should improve the acceptance of the subordinate cadres by the subjects，strengthen the cohesion between the bureaucracy and the government，improve the efficiency of information feedback，and stimulate the initiative of the subordinate cadres by combining the internal motivation and external constraints.

Key words：subordinate cadres;supporting subordinate cadres;subordinate cadres;village counselors;grassroots governance