检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用

2021-05-10王倩倩

中共山西省委党校学报 2021年2期

〔摘要〕优化检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用具有重要的理论和实践价值，对于强化检察职能、平衡诉讼结构具有重要意义。当前，发挥检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用还面临权属争议、不起诉程序繁琐等困境，因此，检察机关应明确主导作用的制度保障，提高主导作用的能力保障，加强主导作用的监督保障，进一步发挥其主导作用。

〔关键词〕检察机关;认罪认罚从宽制度;主导作用

〔中图分类号〕D926.34 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2021）02-0079-05

在实施认罪认罚从宽制度中，检察机关积极发挥量刑协商、不诉说理等主导作用，但在取得良好的法治效果和社会效果的同时，也存在权属争议、不起诉程序繁琐等问题。司法实践中，有必要从理论上厘清认罪认罚从宽制度中检察机关主导作用的内涵价值、检察机关履行主导作用面临的困境及其优化方向等，以进一步发挥检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用。

一、主导作用之内涵价值

检察机关在认罪认罚从宽制度中主导作用的发挥，经历了由审前主导到检察主导的转变过程。2014年，最高人民检察院曾提出，要认真研究强化检察机关在审前程序的主导责任;2016年，《最高人民检察院工作报告》要求各级检察机关“充分发挥审前主导和过滤作用”;2017年，《最高人民检察院公安部关于公安机关办理经济犯罪案件的若干规定》提出了建立审前主导机制的建议;2019年，最高人民检察院强调，要切实履行检察官在刑事诉讼中的主导作用;同年，《最高人民检察院工作报告》着重阐释了发挥检察机关在认罪认罚从宽制度中主导作用的重要性。至此，检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导地位得到了立法层面和实践层面的正式确认。

目前，学界对检察机关在认罪认罚从宽制度中主导作用的概念还没有一个较为统一的认识。笔者认为，从实用主义角度出发，可以从检察机关主导作用的主体、阶段、内容等基础层面进行解读：在主导主体方面，按照认罪认罚从宽制度的设置初衷来看，检察机关理所当然地应是认罪认罚从宽主导作用的第一主体，但是，在司法责任制的背景下，有必要将责任主体明确到具体的刑事检察部门和承办检察官，这样才能将发挥认罪认罚从宽案件主导作用的刑事检察部门与辅助部门区分开来，突出责任部门和责任人员的主导责任。在主导阶段方面，检察机关的审前主导作用已经得到了学界和实务界的认可，值得关注和探讨的是检察机关对于认罪认罚从宽案件引导侦查的范畴问题。设置认罪认罚从宽制度的目的之一，是为了进一步节约办案资源、提升司法效能。因此，对于简单的刑事案件，一般不需要检察机关开展引导侦查工作，应当将侦查阶段主导作用的重心调整至重大疑难复杂案件上来，通过对重大疑难复杂案件的证据把关、提前介入，提高认罪认罚从宽案件的适用质量。在主导内容方面，按照字面意思，认罪认罚从宽制度包含认罪、认罚、从宽三个递进式的范畴，因此，检察机关在认罪认罚从宽制度中也应全面客观地践行这三方面的主导责任：“确保认罪者是有罪之人且依法应当追究刑事责任;确保罪之罪名的准确性;确保认罪认罚的自愿性;确保认罚与从宽系控辩双方平等协商之结果。” 〔1 〕可以看出，检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用主要还是处于狭义层面上的主导，也就是说，这种主导作用应限定在审前的分流和检察裁决范围之内。检察机关以起诉便宜主义为基础，通过引导侦查、量刑协商等方式，与犯罪嫌疑人达成认罪认罚从宽的共识;通过不起诉、简易程序建议等方式实现刑事案件的审前分流，以此节约司法资源、提升司法效率。

强调检察机关在刑事诉讼中的主导作用，是检察机关在国家监察体制改革和全面深化司法体制改革背景之下的一次重大的检察理念创新。一方面，国家监察体制改革之后，检察机关的职务犯罪侦查和预防职能整体划转至国家监察机关，进而促使检察机关对检察职能重新进行定位。面对重大的政治体制和司法体制改革，检察机关及时调整传统检察理念带来的工作惯性，重新优化和拓展审查逮捕、审查起诉等传统法律监督职能，以凸显检察机关在刑事诉讼中的功能地位。另一方面，诉讼以审判为中心、审判以庭审为中心、庭审以证据为中心的刑事诉讼新格局，揭示了“诉讼的本质、审判的本质、庭审的本质，实际上也倒逼检察机关应在刑事诉讼中发挥好主导作用” 〔2 〕，着力从审前主导走向诉讼主导，从认罪认罚从宽案件领域走向全部刑事案件领域〔3 〕。

以审判为中心的诉讼制度改革对庭审实质化提出了更高的要求，“案多人少”的矛盾在輕微刑事案件占大多数的基层司法机关，一定程度上还没有得到很好的解决。在这样的司法现实之下，检察机关通过发挥在认罪认罚从宽制度中的主导作用，将案件在庭审之前就完成繁简分流，减轻审判压力，保证疑难复杂案件得到真正的高效化审理。此外，发挥检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用也回应了通过恢复性司法有效化解社会矛盾的现实需求。只有建立公正、负责、有效的刑事司法体系，才能真正促进经济社会发展，保障人民安全。因此，刑事司法不应是仅对犯罪嫌疑人的犯罪行为作出惩罚，而是要通过司法途径最大程度地弥补被害人及其家属的损失，尽可能修复因犯罪嫌疑人的犯罪行为而产生的社会裂痕，这也是通过检察机关主导认罪认罚从宽制度的一个重要的立法初衷。

二、主导作用之现实困境

2019年，全国检察机关适用认罪认罚从宽制度办理案件971 038人，占同期审结数的48.3%，适用比例呈逐月上升趋势，最高适用率达83.1% 〔4 〕。量刑建议采纳率79.8%，一审服判率96.2%，高出其他刑事案件10.9个百分点〔5 〕。从上述数据来看，虽然检察机关适用认罪认罚从宽制度整体运行状态良好，但权属争议、个别检察官的职责担当不够、审前过滤功能发挥欠佳等问题的存在也在一定程度上影响了检察机关主导作用的发挥，具体表现在以下几个方面。

（一）权属存在争议，诉讼定位模糊

认罪认罚从宽制度是对刑事诉讼制度的丰富和完善，并没有改变控、辩、审三方在刑事诉讼中的法律关系与构造格局〔6 〕，因此，检察官在认罪认罚从宽制度中的主导作用还存在一定的局限性。一方面，检察机关发挥主导作用不能突破宪法规定的权力架构，不能“一家独大”，更不能权力僭越，打破现有诉讼结构。应充分尊重公安机关侦查权的行使，健全引导侦查沟通协调机制，明确引导侦查案件的类型、时间、方式，强化认罪认罚从宽案件的跟踪监督，畅通公安机关意见反馈渠道，实现侦查起诉阶段认罪认罚从宽案件办理的共赢。另一方面，认罪认罚从宽制度的建立初衷是通过发挥检察机关在审前程序中的主导作用，实现繁简案件、重罪轻罪案件的审前分流，破解“案多人少”的司法困境，达到节约司法资源的目的。由此可见，检察机关主导认罪认罚从宽程序的目标和指向，仍然是为庭审实质化做好庭前的案件分流工作。主导程序不代表绝对权力，检察机关在审判程序中的主要角色定位只能是法律的监督者，对于起诉的认罪认罚从宽案件，检察机关的主导行为在一定程度上都是在服务审判、方便审判。审判环节仍应坚持以审判为中心，检察机关指控的构成犯罪的行为只有经过审判才能获得确定性的法律评价。在刑罚裁量权方面，虽然“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》明确规定了人民检察院的量刑建议法院应当采纳，但同时也规定了量刑建议不予采纳的情形及对认罪认罚自愿性、合法性审查的义务。可见，在认罪认罚从宽案件中，检察官量刑建议的刚性有所提升，但并不具有替代法官刑罚裁量权的功能。对于量刑建议存在问题的，法官依然具有要求检察机关调整、甚至否定其量刑建议的权力。量刑建议即使没有问题，也需要经过审判的确认来转化为真正的刑罚，法官只是在行使刑罚裁量权时采纳了检察官的意见，并没有放弃刑罚裁量权的行使。

（二）个别检察官能力、职责担当欠缺

在认罪认罚从宽制度中，有效发挥检察官主导作用，对于提升现代检察核心竞争力意义深远，同时也为重塑检察自信、创新检察发展带来了重大的机遇与挑战。认罪认罚从宽制度中新的工作模式和内容要求，使部分检察官自觉能力储备不足，具体表现在释法说理能力不足和精准量刑能力不足两个方面。认罪认罚从宽制度与传统刑事诉讼制度相比，其创新之处在于弱化了刑事诉讼的对抗性，强化了控辩双方的协商性，注重了多方利益的协调性。这就要求检察官要具有较强的释法说理能力，能通过有效地释法说理促进犯罪嫌疑人认罪认罚，安抚被害人的负面情绪，通过刑事和解的达成实现法律效果和社会效果的有机统一。然而实践中，检察官释法说理能力还不同程度地存在欠缺：一方面，一些检察官缺少与当事人沟通的技巧和经验，不能针对不同的当事人，根据其年龄阶段、知识结构、生活习惯等开展有效的释法说理工作，很难精准把握说理语言;另一方面，个别检察官又怕说理不到位而过度说理，出现重点不突出和针对性不强的问题。此外，检察机关主导认罪认罚从宽制度的一个主要职权就是通过控辩双方协商形成量刑建议，实现诉讼便宜和诉讼效率最大化。然而，受传统工作方式的影响，一些检察官在办理认罪认罚从宽案件过程中，仍然认为公诉权是以求罪为主、求刑为辅，将办案重心放在案件的定性上，量刑建议以幅度刑为主，附加刑较少，对于死刑、无期徒刑等重刑案件几乎不提量刑建议。这就从“客观上限缩了认罪认罚从宽制度的适用范围与结果，严重影响了案件审前分流的效果” 〔7 〕。

按照《关于完善检察官权力清单的指导意见》的要求，各地检察机关要结合工作实际，按照“谁办案谁负责，谁决定谁负责”的基本原则制定员额检察官办案权力清单，这为检察官办理认罪认罚从宽案件提供了一个基本方向和权力来源的保障。但在司法实践中，由于部分检察官政治意识和职责担当意识的欠缺，对适用认罪认罚从宽制度存在畏难情绪，严重影响了认罪认罚从宽案件办理的实际效果。部分检察官认为，虽然发挥检察机关在认罪认罚从宽制度运行中的主导责任提升了检察权的适用范围，但同时要做好侦查人员的“导师”，提前介入引导侦查、督促、监督侦查人员落实认罪认罚从宽工作，还要当好法官的“参谋”。这就意味着检察官要承担更多的刑事诉讼角色和更多的工作责任，因此，个别检察官也就不那么热衷于认罪认罚从宽案件的办理。此外，在实施司法责任制背景下，部分检察官为了规避风险，在办理社会关注度高和可以相对不起诉案件的过程中，由于害怕承担来自于社会舆情的压力和被害人的诘责而不愿行使法律赋予的不起诉裁量权，以及不敢适用认罪认罚从宽制度，最终将法院审判视为更为稳妥的案件处理方式〔8 〕。

（三）不起诉分流程序相对繁琐

起诉裁量权是指检察机关在法律规定的范围内，本着公平、公正的理念，根据案件的具体情况，对某些犯罪嫌疑人是否提起公诉、怎样提起公诉等进行自由裁量的权力。在认罪认罚从宽制度全面推进的大背景下，如何运用检察机关起诉裁量权分流轻微相对不起诉刑事案件就显得尤为重要。目前，检察机关更多地是聚焦于提起公诉，而对于不起诉的案件关注相对较少，从而导致不起诉案件适用范围较窄。检察机关通过合理运用起诉裁量权进行刑事案件分流的实然效果不很明显，究其原因，除了受传统打击犯罪、刑罚报应等思想的影响外，工作量增加、存在职业风险是检察官不能不考虑的因素，其中最为主要的是作出酌定不起诉决定程序复杂。检察官无权决定酌定不起诉，需要逐级上报，经部门负责人（部长）、分管副检察长、检察长审批，还要经过检察委员会讨论最终决定，并报送上一级人民检察院备案。另外，许多地方还增设了检察官联席会议讨论和向上一级检察院请示的程序，如在酌定不起诉决定作出后，要办理那些需要公开宣布、解除强制措施、给予行政处罚的案件，还需要提出书面意见移送主管机关，同时还面临着公安机关复议、复核或被害人申诉的可能。司法实践中，不起诉案件一直是相关部门对检察工作评估的一个重点，无论是上级检察院开展的案件评查，还是政法委等部门调研指导检察院工作，都会逐一评查不捕、不诉案件，加之《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》中有关不起诉错误或质量不高的兜底规定不明确，导致评查结果不可避免地受到评查人对案件的主观看法的影响。因此，尽管许多專家学者提出将酌定不起诉权交由检察官行使，但是也无法减少由此额外增加的工作量和多方监督及事后评查可能给检察官个人带来的不利影响，在一些特殊情况下，为了避免被评查，检察官最终还是会更倾向于提起公诉。

三、主导作用之路径优化

提高诉讼效率是认罪认罚从宽制度的价值追求。检察机关应从制度层面破解检察主导责任的藩篱，明确主导作用的制度保障;实现多方利益最大化，提高主导作用的能力保障;加强对检察权的监督和制约，强化主导作用的监督保障。

（一）明确主导作用的制度保障

1.明确不起诉认定标准。目前，检察机关不起诉裁量权运用较少的现状，也和其实际运用中易受其他因素影响、标准不太明确、外界对检察机关的猜测和误解等密不可分。因此，相关部门更应作出明确的规定以防止自由裁量权的异化。应根据“两高三部”《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》，结合省市相关规定及本地区的案件类型的实际情况，提出相对明确的办案标准。应具体考虑犯罪嫌疑人犯罪的动机、目的、手段、情节等，同时考察其犯罪后的态度、表现、退赃退赔等情况，结合犯罪嫌疑人的年龄、家庭环境、犯罪心理等因素及是否具有自首、立功等量刑情节，制定相应的不起诉标准。

2.精简办案流程。在认罪认罚从宽案件中，如果犯罪嫌疑人和检察官对于罪和刑都没有异议，那么就应减少不必要的办案流程和法律文书制作。对于轻刑类认罪认罚从宽案件，应简化文书制作和案件的审批、汇报等环节，注重适当精简不起诉案件的审批流程。对于事实清楚、证据确凿充分的刑事案件，如果符合不起诉适用条件的，就由办案人员作出不起诉决定;对于疑难复杂、重大案件，应在坚持检察官自主决定为主、检察长检委会决定为辅的适用原则下，可以提交审判长和审判委员会来决定〔9 〕。

3.加强职业保障。认罪认罚从宽制度在一定程度上赋予检察官更大的自由裁量权，但在司法责任制的背景下，检察官在认罪认罚从宽制度中履行主导责任的积极性并没有得到特别有效的发挥。因此，应加强检察官职业保障体系建设，保障检察官自由裁量权的充分运用。一方面，应进一步明确错案责任追究的标准，不能片面地以案件的实体处理结果为依据对检察官进行责任追究;另一方面，应同步建立健全检察官履行法定职责的保障机制，赋予检察官认罪协商中一定的司法豁免权，促进和鼓励检察官依法履职〔10 〕。

4.建立健全激励机制。引导检察官自觉发挥在认罪认罚从宽案件中的主导作用，除了依靠思想教育提升检察官的担当精神外，还需建立有效的激励机制。通过设置科学的绩效考评指标，将检察官办理认罪认罚从宽案件的质量和数量作为执法办案的考评内容，激发检察官办理认罪认罚从宽案件的热情。通过定期组织认罪认罚从宽精品案例评选工作，强化其创优意识和精品意识。要组织检察官通过书面交流、座谈会交流等多种方式，总结认罪认罚从宽制度适用方法，分享实践经验、交流办案心得、反思自身不足，努力提高认罪认罚从宽案件的适用质量和比率。

（二）提高主导作用的能力保障

1.严格履行诉讼关照义务。检察官的诉讼关照义务落实到认罪认罚从宽制度中，就是要求检察官应当在审查起诉阶段向犯罪嫌疑人明确认罪认罚从宽制度的具体法律规定及其享有的相关权利，及时提醒其认罪认罚可能面临的有利和不利的法律后果，并针对具体案件情况，认真核实犯罪嫌疑人认罪认罚的真实性、自愿性、合法性，执行证据开示制度，保障犯罪嫌疑人对案件的知情权。

2.提高量刑建议精准化能力。执行认罪认罚从宽制度就要坚持精准量刑为主、幅度量刑为辅的原则。量刑建议精准度越高，犯罪嫌疑人对司法裁判过程的参与度就越高，程序正义的实质化程度就越高，认罪认罚从宽制度的量刑预设功能发挥得就越好。因此，应积极推进量刑精准化。检察官在办理认罪认罚从宽案件时必须转变“重定罪轻量刑”的传统思维方式，注重对量刑信息的提取、归纳和核实，积极引导公安机关进行侦查或者自行补充侦查，保证量刑证据的不缺位、不缺失，确保量刑证据全面、客观;注重与法官、律师的有效沟通，尽量多地听取辩护律师、值班律师的量刑意见，并取其精华将其吸纳到自身的量刑建议中来;加强与法院的有效沟通，了解类似案件的刑罚适用情况，确保量刑建议的协调统一性。

3.有效促进刑事和解的达成。检察官应坚持客观公正的立场，不仅要实现公正办案，也要承担社会责任，积极促进案件良好社会效果的达成，让每一个当事人都能感受到公平正义的力量。通过适用司法救助的方式给予被害人或者被害人家属一定的经济补偿，促进犯罪嫌疑人赔偿被害人损失、获得被害人谅解，实现被害人受损利益的恢复和对抗情绪的平复;通过与犯罪嫌疑人、被害人及其家属讲法理、讲道理、讲情理，使被害人或者被害人家属真正了解认罪认罚从宽制度的意义，让犯罪嫌疑人真诚悔罪伏法，有效化解当事人双方的“法结”与“心结”，进而促进刑事和解的达成，实现社会关系的修复与和谐。

（三）强化主导作用的监督保障

要防止滥用权力，就必须加强对权力的制约和监督。近年来，检察机关对于律师、举报人、记者等人员的不当起诉时有发生，这一问题的产生，从侧面折射出在对公诉裁量权制约不足的同时，也给如何监督制约检察机关认罪认罚量刑建议权的正确行使敲响了一记警钟〔11 〕。因此，确定检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用的同时，应当加强对检察权的监督和制约。一方面要加强內部监督，全面发挥案件管理部门的流程监控和案件质量评查作用，积极履行检务督察部门的督察和通报职能，重视控告申诉部门提供的举报、控告线索，多部门联动、多资源整合，形成检察官权力运行的监督网络;另一方面要加强外部监督，严格按照《人民检察院案件信息公开工作规定》的要求，将检察官执法办案的重要环节公开审查、公开听证、公开宣布，同时将案件程序性信息、重要案件信息和生效法律文书等及时公开，通过信息公开，查询、监督检察官执法办案流程，以充分发挥检察机关在认罪认罚从宽制度中的主导作用。

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