新中国成立70年产业政策的研究综述

李雯轩

摘 要：本文总结了自新中国成立以来，学术界对产业政策的研究探讨，根据产业政策的导向、定位将中国产业政策的发展分为了五个阶段。通过分析不同阶段学术界对产业政策研究，本文发现，中国的产业政策研究已经在实践中建立起一套成熟的评价和分析体系，政策作用范围不断扩大、实施的重点对象从重工业逐步转向新兴产业；产业政策本身也从赶超型、追赶型的定位转向在某些新兴产业谋求先发优势。经过多年的经济实践，产业政策对中国经济发展起到了促进的作用，在新发展格局下，关于产业政策的研究将紧密联系中国经济发展的实际，针对新兴产业、国际合作背景下的产业政策研究将成为未来的研究热点。

关键词：产业政策；竞争政策；市场机制；新兴产业

一、引 言

自新中国成立以来，我国即在政府层面对产业进行全方位的调控。但在计划经济阶段，政府和学术界对产业政策的研究、规划缺乏系统性的政策组合指导，也未能形成专门的产业政策文件，对产业体系的研究分散在产业结构调整、产业布局规划、区域规划等政策性文件中，因此未能形成较有体系的研究。加之计划经济时期，中国被迫在一个相对封闭的环境中发展经济，与世界很多国家的贸易交流不多，因此后发经济体如何发展经济的措施并未引起中国学术界的重视。产业政策真正进入中国学术界视野是在改革开放之后，上世纪70/80年代东亚模式的成功引起了世界广泛关注，尤其是近邻日本、韩国的快速发展引起了中国学术界和决策界的注意，我国开始将政府主导市场经济发展的产业政策纳入了宏观决策部门研究体系，并逐步开展对发达国家产业政策的研究。因而中国严格意义上对产业政策的研究，始于上世纪80年代中期。

随着中国改革开放进程不断深化，中国学术界对产业政策的研究，从开始学习世界先进国家的经验，到评判、实证分析产业政策的实施效果，再到指出产业政策的转型方向，不断摸索、逐步建立了一套成熟的评价和分析体系，取得了一定的成效：在产业政策作用的领域范围方面，中国产业政策的作用范围从工业领域扩展到了第三产业；实施的对象由最开始的传统工业，向以机械、电子、汽车为代表的重化工业转型，近年来又逐步转向以人工智能、大数据等新兴产业为代表的前沿产业；学界和政府对产业政策实施、研究的角度也从单个产业、某个产业环节延伸到全产业链；从地区间、产业间的结构平衡到考虑对世界经济的影响；从追赶型、赶超型的产业政策战略到逐步思考如何在某些战略性新兴产业谋取先发优势，中国的产业政策正在为中国经济实现高质量发展助力。

根据学术界对产业政策的认识程度、政府部门运用产业政策的体系成熟度，我国的产业政策研究可以分为五个阶段：新中国成立之后至改革开放之前（1949年-1977年）、改革开放之后至90年代初期（1978年-1992年）、十四大之后至2002年之前（1993年-2001年）、2002年之后至十八大之前（2002年-2012年），以及十八大之后（2012年至今）。在这五个阶段中，中国的经济形势发生了较大的变化，因此产业政策也出现了较为明显的转型，下文将对各个时期的产业政策研究重点进行详细分析和说明。

二、新中国成立之后至改革开放之前的产业政策研究

改革开放之前，我国实行的是计划经济体制，虽然没有严格意义上的产业政策研究，但产业政策涉及到的产业结构、产业区位、产业组织问题也多被当时的经济学研究者所涉及，当时的研究者尤其对产业结构和产业区位的政策有较多的研究。

关于产业结构的政策研究，主要涉及两个问题，一是农业与工业的问题；二是轻重工业结构的问题。对这两个问题的研究观点，大多并未偏离当时我国制定的经济政策方针，仅仅在一些概念和统计管理方面做出修补。在1956年4月25日的中央政治局扩大会议上，毛泽东作了《论十大关系》的报告，提出要正确处理农业、重工业和轻工业的关系，要用多发展一些农业、轻工业的办法来发展重工业；又在1957年2月提出在优先发展重工业的基础上，实行发展工业与发展农业同时并举的方针，后又将农业的地位定位为“是国民经济发展的基础”。在这一时代背景下，当时的研究者们主要关注如何促进农业和重工业发展的问题。白雪红（1960）即在这一经济方针下分析了河北省尽快实行农业技术改造的意义；陆占山（1978）分析了改革開放前夕河北省遵化县如何利用开办社队企业实行农业机械化。这些学者的研究都紧扣当时农业政策和发展要求，具有鲜明的时代特色。也有学者利用经济学知识，对当时的经济政策提出了自己的见解。刘日新（1961）总结了建国后至1961年中国农业计划的三个发展阶段，根据人民公社的组织特点和农业生产的特殊性，提出农业计划应该从过去的规定播种面积、总产量指标过渡到实行商品量计划，该建议当时并未引起学界的重视，也未能马上付诸经济实践，反而几年后引发了对其观点的批评（罗伟雄，1979）。类似的争论也存在于轻、重工业划分问题上，不同的研究者基于对马克思政治经济学不同的认识，对轻、重工业划分标准展开了探讨。李恢宏等（1957）认为当时统计工作中按照总产量和工业的基本建设投资额划分的甲、乙部类（即生产资料工业和消费品工业）与轻、重工业概念并不相同，是基于不同应用的两种分类方式，并按照能否对实现技术改造提供现代技术装备作为轻重工业的划分方法，并认为应该按照企业或基本建设单位来划分轻重工业。王琥生（1963）不认同手工业属于轻工业范畴，也不认同以“生产对象和生产方法的特点”或是“生产技术的复杂度”作为划分标志，强调以企业生产的主要产品的经济、技术性能为主要划分标志。各种研究者对划分标准的分析不一而足，也说明该问题是当时困扰经济政策制定的重要问题。

对产业区位问题的研究，也是在国家既定方针下展开探讨。自“一五”计划开始，我国在产业区位选择方面就讲求产业“均衡”布局的战略，这里的产业主要是指工业，特别是重工业。新中国建立初期，中国的工业尤其是重工业主要集中在东南沿海地区，为了缓解这种地区间的不平衡，“一五”时期新开工的694个大型工业项目就有472个建在内地；后来又将产业布局与国防和备战结合在一起，重点开展了“大三线”建设，有计划地向内陆地区转移了大量企业和科研院所，对沿海、内地的工业布局产生了深远的影响（黄辉，2001）。这不仅影响到产业在全国各地的布局，也对劳动力供给提出了新的要求。有学者研究了工业企业对熟练技术工人的调配问题，认为所需工种的人员比例、劳动人员质量和劳动计划制度都需要根据当时的建设形势进行调整，通过劳动力平衡调配促进第一个五年计划的顺利实施（李全喜，1956）。马寅初则指出在沿海技术人员支援内地建设的过程中出现了对沿海地区工业基地的忽视，沿海地区的技术人员和新毕业大学生更多地给与内地企业，削弱了沿海工业基地的作用；并认为在平衡沿海工业和内地工业时，需要考虑到原料产地和市场对企业选址的作用，不能简单地“限产”或“迁厂”（马寅初，1981）。马寅初的观点是对当时工业布局优先向内地转移的一种斧正，其中提到的很多建议对当时的轻重工业结构、产业布局平衡出现的问题有很好的针对性，但在当时的背景下，不仅未能得到重视，反而引起对其本人的批评（肖灼基，1980；朱新镛，2007）。该时期对产业布局的研究，大部分聚焦在如何有计划地开展工业布局方面，对工业部门涉及的重点行业的产业布局，也成为当时研究的一个热点，如水利枢纽的选址、煤矿的分布、港口布局等等（冯华德和黄载尧，1962；岳希新，1961；陈汉欣和林幸青，1960），体现了产业布局研究的时代特色。

总的来看，改革开放前的阶段，我国正在经历艰难的工业化建设，经济学研究也主要借鉴前苏联的体系，采用政治经济学的框架来解释经济现象。学术界对产业政策的研究大多未能付诸经济实践，有些比较中肯的意见还遭到意识形态的批判，很多研究范围被限定在既定的经济政策和框架之内，可发挥的研究空间不大。并且我国当时实施的是逆比较优势的赶超战略，政府直接决定了扶持的重点产业和重点企业，更偏重于计划经济的“计划”，而非市场经济中实行的产业政策（李晓华，2010），因此更不能称之为产业政策体系。但这一时期的研究建议对改革开放后我国制定产业政策、纠正产业结构和工业布局不协调问题提供了可供参考的角度，一些建议也被吸纳到之后的产业政策制定之中。

三、改革开放之后至90年代初期的产业政策研究

改革开放初期，中国开始矫正基于计划体制的重工业优先发展的战略，从调整轻重工业结构入手逐步修正产业政策体系，并借助改革开放的时机大力发展可以充分利用劳动力的产业，不断深化对市场经济的认识。这也为中国学术界吸收国外政策调控方法提供了实践土壤，中国学术界的学习对象不再局限于前苏联等社会主义国家，其他发达国家的发展经验开始进入中国学术界的视野，特别是近邻日本、韩国二战后取得的經济成就，让中国学者开始关注它们的发展经验。

“产业政策”一词形成于1970年前后，由日本通产省提出，日本学者小宫隆太郎（1988）将其定义为“政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策”。二战后日本能够在短时间内经济迅速崛起，不仅借助了西方发达国家在二战后快速发展、产业转移的东风，更主要是实行了适合本国经济发展和产业结构升级的产业政策。陈重和韩志国（1983）将二战后日本产业政策分为三个阶段，认为日本分别实施了“重点生产方式”、重化工产业为主导、发展“知识密集型”产业的产业政策，从而取得了经济、社会的长足发展。张文魁（1990）在评论日本产业政策发展历程时认为，日本五六十年代的产业政策与其在七八十年代实施的产业政策很不同，日本五六十年代的产业政策政府干预很多，有选择地对重化工产业中的某些特定产业进行财税、金融扶持，因此形成了一大批具有“卡特尔”性质的企业集团；而到七八十年代后日本为了发展高科技产业，政府更多地将补助投入到研发端，尽量营造竞争性的市场机制支持高科技企业发展。作者认为日本这种根据经济发展阶段选择不同的产业政策的做法值得中国借鉴。对于资本主义国家采取的产业政策，学术界看到了产业政策对产业结构的影响，但对产业政策的作用有不同的看法。周淑莲（1988）在总结我国学术界对产业政策的认知的时候，将学术界对产业政策的几种看法做了总结分析，认为产业政策不仅是为了补充市场机制的不足，而是可以合理地利用市场机制和计划机制，并且对产业政策进行了定义，认为“产业政策是对于一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施”；通过比较日本、法国、英国、联邦德国、美国等十几个国家的产业政策，认为我国的产业政策需要具备长期性、协调性，使企业具有活力，唤醒奋斗精神，还需要根据时代要求变化。此后越来越多的国内学者关注到国外产业政策的实施情况，并看到欧美发达国家在实施产业政策之后产业结构的变化，即第三产业占比增加，劳动和资本密集型产业逐步让位于知识密集型产业的变化过程（李玉平，1987）。

根据对国外产业政策的学习和实际考察，我国政府管理部门和学界针对我国经济运行现状和目标做出了明确的产业政策规划。周林等（1987）在《以产业政策推进发展和改革》的报告中，提出要合理引导劳动力尤其是农民向第二、第三产业流动，推进各级各类政府部门与经济活动主体的职能双向分离，选择以机械工业为主导产业，并针对主导产业中不同产业存在的问题进行结构调整和产业扶持等作为短期产业政策实施的重点，还选择了三类高技术产业作为重点领域开发、扶持以期实现赶超发达国家的产业结构水平的远期目标。国务院发展研究中心产业政策专题研究组针对我国在“六五”时期经济运行出现的问题，明确“要以产业政策连接发展与改革”，建议实行两阶段产业政策，并提出了多条政策建议。在出口政策方面，有学者认为进口替代战略比出口导向战略更适合我国当时的情况，可以作为我国赶超世界工业大国的长期战略，尤其指出出口导向战略只能使得我国发展轻纺和服装等劳动密集型产业，与现代化方向背道而驰（刘昌黎，1987）。

由于我国当时的体制机制原因，以及对产业政策的认识、执行经验不足，我国“七五”时期实行的产业政策效果难尽如人意。周振华（1990）用效应偏差理论分析了“七五”时期的产业政策，认为产业政策效果偏差较为严重，存在基础产业发展严重滞后、产业结构地区合理化政策不能见效、第三产业发展落后、产业组织的规模经济难以实现、技术进步以及技术结构调整无明显起色、发展高技术产业中断等六大问题，认为在政策设计、政策执行阶段均有需要改进的问题，政策对象的态度也不甚积极。江小涓（1991）也认同产业结构政策未见成效，原因在于行政性结构政策作用有限，以及调整信号失真，进而提出深化体制改革，利用市场性结构政策来改善产业结构。

在改革开放之后这一阶段，虽然产业政策的概念已引入中国，并开始通过政府的一系列政策影响经济活动，但囿于我国当时的经济体制，产业政策作用并未像其他发达国家一样具有显著成效，经济学界对体制的争论也影响了产业政策的实施效果。从有利的一面来看，学术界能够清晰地评估产业政策的效果，找准政策失效的原因，对我国经济体制改革也起到了促进作用；并且学术界已经认识到主导产业与生产要素的比较优势之间存在着背离的现象，并希望通过体制改革等各种措施扭转以往的“赶超”战略带来的不足。同时经济特区的设置也对中国的产业布局产生了深远影响，劳动力、资本等生产要素开始向东南沿海地区集聚，乡镇企业、外资企业的兴建也为激发微观主体的积极性提供了动力，均为下一阶段产业政策发力积蓄了微观基础。

四、十四大之后至2002年之前的产业政策研究

1993年党的十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》，并于1994年由国务院颁布了《90年代国家产业政策纲要》，为我国产业政策实施提供了较好的体制机制环境。市场机制开始在资源配置中发挥基础性作用，学界对产业政策的认识也更为清晰，与80年代相比产业政策实践也相对成功，对相关配套政策的学术探讨也逐步加深。这一时期一个重要的经济背景变化在于中国即将加入WTO，因而对产业政策的研究不可避免地涉及开放经济下的产业政策选择问题。除了常规的比较性质的研究外，这一时期的产业政策研究也开始利用数量分析工具，相应的实证研究成果逐步增多，从研究方法和研究工具选择上，开始逐步向主流经济学研究范式靠拢。

杨蕙馨和张圣平（1993）利用1987年的投入产出表计算了我国33个产业部门的产业连锁度和产业推动与带动系数，并分析了进出口贸易对产业关联的影响，发现我国80年代产业政策中的主导产业的功能发挥不正常，没有较高的连锁度，提出要促进化工原料、石油加工品、机械行业等关联带动性强的行业的发展，加大对邮电、交通运输、能源等基础性行业的投资；并从贸易的视角发现了由于产业结构不合理，造成80年代很多关联性高的产品需要进口，影响了80年代产业政策的作用效果；并能够根据90年代开始的“入世”谈判，为我国加入WTO后的产业发展提供学术建议。张小济（1998）认为可以通过产业政策调整激励加工贸易企业的中间投入品生产，他指出我国机械、电子、化工产业的基础材料、元器件生产长期滞后，需要扭转对中间投入品的歧视性政策，并提出了通过产业政策鼓励外资、国有企业进入中间投入品市场、加工贸易企业采用国产料件也可享受税收优惠等三点政策建议，对优化我国当时的加工贸易结构很有针对性。邓子基和邓力平（1995）、汪建坤和邓艳梅（2001）分别从税收政策和金融政策入手，通过比较发达国家采用的政策措施对我国产业政策的相关设计提出了建议，认为无论是税收还是金融手段，都可以通过给予企业合理的优惠、扶持措施达到影响、引导企业的投资行为，进而实现保护国内幼稚产业、促进产业结构优化的结果。

李寿生（2000）在总结90年代我国的产业政策时，肯定了我国产业政策对国民经济的促进作用，认为在产业政策涉及的农业、基础产业、支柱产业发展和产业结构优化、第三产业四个方面均有明显改善；同时也存在一些不足，即对加工工业产能过剩的调节效果不足、产业政策干预的领域太宽太多、产业政策实施手段缺乏其他产业政策的有机配合。由此认为在下一阶段我国的产业政策需要克服存在的问题，根据更加开放的国际环境制定相应的产业政策。他同时指出日本产业政策已由“倾斜型产业政策”逐步转为“竞争性产业政策”，尽量少地采取强制性行政手段，为各类企业创造公平竞争的政策环境，因而建议我国的产业政策应该兼顾两种类型，构建具有主导型产业政策、竞争性产业政策、技术创新性产业政策和农业、服务业保护性产业政策的产业政策体系，以应对加入WTO的需要。齐东平（2000）论述了在经济全球化条件下制定国际产业政策的必要性，认为在经济全球化的背景下，一国的产业政策制定需要考虑到对周边国家、经济联系较为紧密的国家相关产业的影响，提到了以企业为核心制定发展跨国企业的战略。该观点与当时我国企业发展实际相比较为超前，也超出了当时中国经济对其他地区产业的影响，但为我国在加入WTO之后协调好保护本土企业与顺应国际惯例提供了新思路，需要研究者们考虑到国家间同时期实行的产业政策综合作用后的博弈结果。

我国对外国尤其是日本的产业政策的认识也在不断加深。90年代以来日本经济增长乏力，陷入长期的经济衰退，使得更多的学者不仅继续跟踪日本产业政策的动向，也开始关注到日本产业政策的局限性。包小忠通过对日本90年代的产业政策的研究认为，日本90年代的产业政策作用衰微，原因在于产业政策实行的基础已经发生了变化，竞争性市场机制留给基于供给侧的产业政策发挥空间不大，并且日本已进入发达经济体，90年代其需求不振也抑制了产业政策的效用。马建堂和杨正位（2002）深入分析为何日本会在90年代出现经济衰退，认为日本政府产业政策失误、政府干预过度是其经济衰退的深层原因，并总结了三点降低日本国际竞争力的直接原因：一是日本主导产业选择失误，将大量资金投入房地产影响了产业升级；二是技术发展方向选择失误、创新能力不足，在电脑技术、电视技术等重大领域接连出现战略失误，失去了与美国抗衡的能力；三是直接金融市场不发达，高科技领域的中小企业和初创企业筹资较为困难。这些教训对我国产业政策制定提供了可供参考的经验，作者当时就提出了要加大力度培养国内内需市场、防范金融风险和财政风险、增加企业活力等建议。

这一时期我国学术界的研究可分为两类，一类是对以往的产业政策有效性的评估，另一类是对加入WTO之后产业政策转型的建议。总体看，学术界对产业政策的研究已经由总体概念定义向细分产业政策转变，对产业政策涉及的不同领域的政策安排能够给出详细的建议，追踪和关注国外产业政策也十分及时，尤其对日本产业政策的不当之处有了深刻的反思。在我国即将加入WTO之际，对如何保护我国幼稚产业的同时积极参与国际竞争也提供了政策建议，对在市场条件下保持一般行业的竞争性也在逐步达成共识，更有学者认为中国政府应该制定符合国际惯例的市场竞争规则，以竞争政策为主促进资源有效配置和提高中国企业的竞争力，以此适应经济全球化进程（林民书和林枫，2002）。

五、2002年之后至2012年的产业政策研究

加入WTO之后，中国经济进入快速增长期，中国产业政策体系更为完备，对产业政策的争论也随着欧盟、东亚国家的产业政策转向出现了新的动向。为了更好地谋求发展环境，采取国家干预还是竞争性产业政策的争论成为这一时期的焦点。

外部环境的变化主要来自欧盟和东亚地区。欧盟自2000年起提出了里斯本战略，并于2002-2005年連续发布四份产业政策的通报，明确提出横向产业政策；随后又在实际操作中不断演变为横向政策与部门政策相结合的矩阵式产业政策（李晓萍和罗俊，2017）。这一政策转变是为了应对欧盟扩大和中国等发展中国家加入WTO后对传统欧洲强国的冲击。欧盟以技术、安全、环保为由还出台了一系列技术性产业保护政策，如2003年发布的《关于报废电子电气设备指令》等，提高了区外企业进入欧盟市场的技术门槛（郭力生和徐战菊，2007）。与此同时，在亚洲金融危机以后，东亚的日本、韩国相继进行了以市场经济为导向的改革，日本和韩国的产业政策开始由政府直接干预型的选择性产业政策逐步转向竞争政策，这一政策动向也被我国学术界敏锐地捕捉到并加以分析，很多学者认为日韩两国的政策选择说明政府主导型的经济体制在后发经济体追赶阶段较为有用，随着国家经济发展和市场机制的变化，需要逐步弱化干预性的产业政策，优先实行竞争性产业政策（冯晓琦和万军，2005；刘劲松和舒玲敏，2006）。

除了关注到发达国家的政策动向外，也有学者对于完全学习国外产业政策提出了不同看法。周淑莲等（2008）认为我国高增长行业需要建立基于演化理论的动态能力导向的产业政策，并认为没有对任何国家都适用、对任何产业都适用、在任何时期都适用的产业政策，产业政策的作用是促进产业在变化的环境中动态适应能力。他们同时指出，欧盟的竞争力导向的产业政策仅仅指出了欧盟所面临的问题，没有提出可以解决问题的思路，因而对欧盟的产业体系建设作用不大。吕政（2004）认为产业政策的重点应当是对关系国家战略利益而市场作用有限的产业实行扶持和产业保护，选择战略产业可以依据收入需求弹性基准和生产力基准，因此提出应以能源、机械装备制造业、信息技术产业等高技术产业作为当前阶段的战略性产业予以扶持；作者还注意到发达国家和发展中国家出现的两种产业“空心化”现象，一种是发达国家制造业向外转移引起的“空心化”，另一种是发展中国家不掌握技术密集型产业核心技术产生的“空心化”，作者认为我国的产业政策也需要防止第二种“空心化”。

也有学者从比较优势理论的角度分析了我国的产业政策，认为只有实施基于比较优势战略的产业政策才会实现较好的经济发展目标。林毅夫（2005）认为产业政策应该基于比较优势理论，只有基于比较优势的产业才会形成竞争优势，并认为政府的作用就是为企业创造一个有利于比较优势发展的环境。在其后来所著的《新结构经济学》（林毅夫，2012）一书中，林毅夫进一步阐述政府应起到“增长甄别和因势利导”的作用，并提出了一个具体的指导框架，认为产业政策的有效性在于能否实施基于比较优势战略。张鹏飞和徐朝阳（2007）在分析90年代盛行的新干预理论时比较了东亚国家与拉美国家实施产业政策的效果，认为二者在产业政策的实施手段上并无差别。究其原因，他们引用了克鲁格曼的结论，认为二者结果的不同在于拉美国家在制造业方面缺乏比较优势，靠进口替代等保护政策不会创造出竞争力，而日本等东亚地区在不同的发展阶段恰好重点发展了符合自身比较优势的产业，因此出口导向型的产业政策取得了成功。所以他们建议在我国产业政策的制定中，不能盲目扶持缺乏比较优势的行业，需要把注意力放在人力资本、产权保护、公平竞争等环节。持这一观点的学者们强调，比较优势理论并未否认国家干预的作用，只是在产业选择上给与了理论建议，但无论是理论本身还是在政府操作层面都引发了一系列、长久的争论。杜凯等（2010）认为对“比较优势”的误用是造成全球分工与交易失衡的原因，中国利用比较优势生产低端产品加大了产业升级和结构调整的难度，必须进行调整。余永定（2013）认为比较优势理论可以证明国际分工的好处，但不能作为一个产业升级理论，因为比较优势理论无法解释日本、韩国赶超阶段的产业政策对后来经济发展的正向影响；贾根良（2018）也认为实施技术赶超产业政策是成功的后发经济体的理论基础，这一产业政策的理论也符合生产力创造国民财富的论断，而交换价值只能产生蓄积的财富。虽然对采取基于比较优势的产业政策的争论颇多，但这一学派随着新结构经济学兴起为很多学者研究现实经济问题提供了理论工具，也为中国省、市的经济发展和产业转型提供了理论指导。

除了对产业政策的类型和干预理论的基础有各种争论外，这一阶段的学术研究也重点关注了产业技术政策领域。王允贵（2002）认为技术是全球化时代统一比较优势和竞争优势最好的要素，并结合我国的实际，认为鼓励中技术产业发展应该成为我国当前产业政策的中长期主题。王平和钱学锋（2007）认为我国产业政策长期采取出口偏向型技术进步，忽视了进口技术含量提升，是我国贸易条件恶化的根本原因，提出应将产业技术政策向中高技术进口偏向型倾斜，同时需要改变对外资和加工贸易企业的优惠政策，转为对具体产业发展给与差别性待遇的政策。虽然在具体政策实施上有不同的看法，但学术界基本对以电子计算机、半导体芯片制造、高端机械装备制造等产业作为战略新兴产业达成共识，这也与其他发达国家当时的战略产业选择基本一致。

六、2013年之后的产业政策研究

十八大以来，我国经济进入新的发展阶段：对内出现了经济增速换挡、结构调整尚未结束、新旧动能转换等一系列挑战；对外逆全球化趋势加剧、贸易摩擦增多、世界经济增长乏力也为中国经济制造了诸多困难，面对百年未有之大变局，中国的产业政策也需要适应新形势进行调整。

中国的产业政策如何调整，需要先对既有的产业政策效果进行评价。研究者从不同角度对以往的产业政策效果进行了理论和实证分析，随着计量方法和数据的更新，对于产业政策效果的实证研究越来越丰富。从产业政策实施过程中地方政府的作用出发，研究者们探讨了很多可能造成产业政策失效或偏离效果的原因。有些研究者从微观视角实证分析了产业政策的效果，认为中国产业政策对企业的经营效率并没有促进作用，还容易造成产能过剩、资源错配等问题。黎文靖和李耀淘（2014）分析了2001-2011年A股上市公司的财务数据，发现总体上产业政策对公司投资的激励作用并不明显，产业政策的激励无效更多地体现在国有企业中。黎文婧和郑曼妮（2016）利用A股上市公司数据考察了财政扶持对企业创新行为的影响，发现产业政策的实施可以促进企业专利申请数量增加，特别是实施之后上市公司的非发明专利数量增多，但对创新质量影响不大；特别是企业为了获得产业政策支持，会利用创新策略“寻扶持”，追求创新数量而非质量，垄断行业中的企业尤甚。王克敏等（2017）利用A股上市公司数据，用政府补助、长期负债衡量产业政策支持鼓励的力度，分析了信息不对称条件下，地方政府实施产业政策对公司生产效率和投资效率的影响，结果发现产业政策会引发企业投资效率低下、过度投资严重的问题；受到政府的支持越大的企业，则越容易出现過度投资的问题。程俊杰（2015）利用中国1999-2011年制造业面板数据发现，我国转型期实行的产业政策会增大产能过剩发生的可能性并使其持续存在，并分别从税收政策、贸易保护和创新补贴的角度予以实证计算，说明不同领域的产业政策如何造成产能过剩。祝继高等（2015）则分析了产业政策与企业建立银行关联的动机，发现不属于产业政策支持的企业更有动机去建立银行关联，这也说明我国的产业政策对不同的企业提供的金融产品有一定的歧视性。钱学锋等（2019）构建了不同所有制企业、不同市场结构在上下游产业非对称分布的垂直结构模型，认为现有“交互补贴”的产业政策导致资源误置和社会福利损失，应该调整为“上游征税、下游补贴”的产业政策。余壮雄等（2021）考察了产业政策对出口企业数量、出口产品的影响，发现产业政策不仅可以促进重点产业内部企业的分配，减少中小出口企业退出，也会拉低重点产业的出口市场进入壁垒，导致更多的低价低质企业进入该行业。

虽然这些实证研究结果都认为产业政策的效果并不理想，但考虑到实证研究所采用的数据以及趕超型的产业政策与微观企业经营效率存在的背离，大部分研究人员认为我国实施的产业政策有一定的作用，在促进制造业扩展、吸纳就业、产业集聚等方面具有明显的推动作用（张川川，2017），但目前的产业政策的弊端越来越明显，需要根据经济发展的阶段和目标进行转变。刘志彪（2015）认为过去的产业政策缺少“平等竞争”，按照不同所有制、不同规模、不同地区的标准对不同企业进行挑选，是一种非中性化的歧视性产业政策，容易造成产能过剩现象，进而提出产业政策的中性化、去地方政府化、采用竞争政策和产业政策横向化的政策建议。江飞涛和李晓萍（2018）在评述中国产业政策演变时也认为，现阶段中国以选择性政策为主体的产业政策体系的不良政策效果日趋显著，应该及时调整为竞争政策，在政策工具选择方面应采用功能性、服务性的政策工具，并重视对技术创新的促进。也有学者密切跟踪了国外产业政策的变化，对美国、日本的产业政策升级过程做了详细的梳理，认为应该以企业为主体来驱动产业升级，注重对创新的激励（赵丽芬，2015）。也有学者对坊间认为美国产业政策较弱的观点进行了驳斥，认为美国各级政府一直以来都采用多种手段为其产业创造优良的发展环境，特别是近年来加强了对生物、航天、新能源等新兴产业和先进制造业的鼓励、保护政策，有力地促进了美国制造业回流（顾强等，2019）；美国政府不仅在使用产业技术政策，也使用产业组织政策推动美国市场结构和产业组织变革（周建军，2017）。为我国实行积极的产业政策提供了新的角度。

这一阶段学术界对产业政策的争论也引发了社会的广泛关注，2016年林毅夫与张维迎就产业政策进行了公开争论，很多经济学家也参与其中。该争论的核心在于对政府作用与市场机制的关系的理解，林毅夫认为产业政策是因势利导而非政府主导；张维迎则反对任何形式的产业政策；田国强认为有效市场的条件是有限政府，政府只在市场无效时才干预；顾昕认为产业政策应该是服务于产业发展的，可以弥补市场不足。就学术界讨论结果而言，大部分经济学家都肯定了产业政策的存在意义，但就产业政策的实施形式、政策工具选择、适用的经济发展阶段有了更多的认识。杨阔和郭克莎（2020）将国内产业政策争论的主要观点按照理论逻辑不同分为三类：新结构主义、新自由主义以及演化发展经济学；认为这三类产业政策适用的发展阶段并不相同，新结构主义适用于后发经济体追赶阶段的前期，演化发展经济学适用于经济快速追赶的后期，而到了市场体系完备、技术水平和企业研发水平位于世界前列时，干预性产业政策就应让位于竞争性政策。侯方宇和杨瑞龙（2019）在对产业政策的有效性做综述时认为，鉴于21世纪以来，各国政府都采用了较为实用主义的发展策略，均实行了不同程度的产业政策，学术界不应再讨论“产业政策的有效性”问题，而是应该将注意力转移到“产业政策的有效性边界”问题之中；并提出了可以采用不完全契约理论的框架来定义政策和企业的关系，从不完全契约的角度来研究产业政策有效性的边界。

除了争论本身引发的学术界对产业政策的探讨外，近年来以人工智能、大数据为代表的新技术的发展也促使中国的产业政策研究更为关注前沿领域，特别是以互联网企业为代表的产业领域。与国外互联网公司相比，中国拥有一批世界级的平台企业，有更广阔的市场进行市场创新（姜奇平，2015）；因此在制造业领域，中国企业的优势体现在市场创新，美国企业的优势在于技术创新，德国企业的优势在于制造业的中间环节（盛亚和戴建新，2019）。因此中国目前在这些领域的产业政策也更加强调量化指标，注重市场应用推广，容易造成“产能过剩”“同质化竞争”等不良后果，也较为缺少对基础性研发的投入和培育（陈小亮和陈彦斌，2019）。也有学者认为，平台企业的出现，改变了买卖双方的力量对比，卖方的博弈话语权更大，对个人数据的利用涉及较为复杂的产权问题；而数据是这些科技企业最为重要的生产要素，对其监管与出台的产权政策需要在个人隐私保护与促进行业创新之间寻求谨慎的平衡（张海丰，2020）。对前沿领域的产业政策，学术界基本认为应该采取促进创新的横向功能性政策，尽量避免纵向的选择性政策，注重营造适合中小企业的发展环境，培养企业的创新能力。近年来贸易保护主义抬头使得中国面临多边规则的改变，既往的产业政策也需要进行调整，特别是中美贸易战的爆发，使得中国的产业政策调整迫在眉睫。有学者对比了中国与美国、欧盟和日本在产业政策上的不同，认为中国既往的产业政策补贴，大多是针对产业链的下游产品进行直接补贴，而发达国家多是在产业链上游的研发、政府购买、人才培养方面进行补贴，补贴方式不仅隐蔽，还可以带动下游产业，因而中国的产业政策经常遭到发达国家的质疑（梅冠群，2019）。在近几年关于WTO改革的提案中，美欧日等发达国家在产业补贴、国有企业、技术转让等方面提出了一系列针对中国的提案；尤其在数字经济、数字贸易等新兴领域，发达国家普遍支持全球数字市场开放、降低或消除跨境数据流动收费、反对强制性技术转让等政策，制约和限制发展中国家特别是中国的意图明显，也与中国现阶段在数字经济领域的很多规定相悖（全毅，2019）。因此未来的产业政策制定，除了关注前沿产业领域外，中国还需积极应对国际组织中多边规则调整带来的挑战，在向功能性产业政策转型的同时，竞争政策、产业政策管理体系的建立和探索应成为新形势下的研究课题。

七、总 结

纵观我国产业政策的研究历史，不仅是学术界不断将中国经济实践与国外产业发展理念相结合的过程，也是中国不断破除体制机制障碍、建立健全市场机制的过程。从实践中看，我国的产业政策已经经历了完全的计划安排、计划管理与选择性产业政策相结合、选择性产业政策三个阶段，正在向竞争性产业政策过渡。在新一轮科技革命和产业变革深入发展的新环境、新背景下，可以预见，未来我国的产业政策会以市场机制为基础，创造公平竞争的市场环境，重视并激励创新，加强知识产权保护，为我国经济的高质量发展助力。同时也需要认识到现有的产业政策在应对新兴产业方面的不足，亟需根据新兴产业的发展要求以及中国企业在新兴产业的战略布局进行调整。在中央新颁布的“十四五”发展规划中，对加快转变政府职能有了明确的要求，其中还专门提到“对新产业新业态实行包容审慎监管”，如何在实践中制定切合新兴产业发展实际的产业政策，也将成为未来值得学者们研究的课题。

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A Review of the Research on Industrial Policy in he 70 Years Since the Founding of New China

WENXUAN LI

（Chinese Academy of Social Sciences）

Abstract： This article summarizes the research on industrial policies in the academic circles since the founding of New China， and divides the development of industrial policy into five stages according to the orientation and positioning of industrial policy. By analyzing the academic research on industrial policies at different stages， this article finds that Chinas industrial policies research has established a mature evaluation and analysis system， the scope of policy has been continuously expanded， and the focus of implementation has gradually shifted from heavy industries to emerging industries with shifting from a catch-up policy to seeking first-mover advantages in certain emerging industries. After years of economic practice， industrial policies have played a role in promoting Chinas economic development. Under the new development situation， research on industrial policies will be closely linked to the reality of Chinas economic development， focusing on emerging industries and international cooperation.

Key Words： industrial policy； competition policy； market mechanism； emerging industries

〔執行编辑：秦光远〕