提升乡村治理效能的逻辑路径探究

翚婷

摘 要：提升乡村治理效能，要具有以人民为中心、激发自治活力、彰显公平正义和促进法治德辅的评价尺度。从浙江省象山县“村民说事”制度的发展看，提升乡村治理效能，前提在于发挥好基层党组织政治堡垒作用，目标在于构建好乡村层面活力共同体，关键在于创新好制度体系运行衔接机制，保证在于提升好乡村治理制度执行能力。

关键词：鄉村治理效能;“村民说事”制度;逻辑路径

党的十九届四中全会提出了要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”这一深刻命题。这对于乡村而言，要“把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能”。因此，本文试着阐释乡村治理效能的评价尺度，对如何提升乡村治理效能进行一些粗浅的探讨。

一、新时代提升乡村治理效能的价值尺度分析

乡村治理效能主要指在乡村社会为实现既定治理目标而进行的治理活动，并在活动中所显示的能力程度及其治理成效的综合反映。马克思主义认为社会要发展，需要具有动力、平衡和调整三大机制，就如一辆车要到达目的地，首先发动机性能要好，这是动力机制;其次，底盘和轮子要稳，这是平衡机制;最后，还要有好的驾驶技能应对风险，这是调整机制。对于乡村治理效能而言，一是要有以人为本的目标机制。要把以人民为中心的发展理念贯彻到乡村治理实践中，把满足人的内在需要、维护人的合法权利、实现人的自我价值、促进人的全面发展摆在突出位置，并在制度设计上加以落实。二是要有增强自治活力的动力机制。自治是我国乡村治理的主要内容。在传统农业时代，两千多年的封建统治却对乡村社会实行“皇权不下县、县下皆自治”，县以下是凭借以家族为纽带的乡绅来协调官民关系;新中国成立后，高度集中的计划经济体制让这种自治转变为依靠国家指令进行的“他治”。改革开放后，为调动农民积极性，解决农村社会公共事务无人管的问题，就形成了乡镇依法行政、村委会依法自治的治理模式，但在现实中上级行政性事务通过村党组织成为村委会的任务，而村级事务因复杂性不被重视从而引发基层矛盾。因此，增强自治活力可提升治理效能。三是有彰显公平正义的平衡机制。公平正义是我国社会制度的目标追求，也是乡村治理应遵循的价值原则。改革开放后，乡村秩序发生巨大变化，村民的公平和民主等意识不断增强，但以亲疏远近处理事情的方式让部分镇村干部以权谋私，导致基层社会矛盾不断。因此，提升治理效能要有公平正义的尺度。四是促进法治德辅的调节机制。改革开放以来，以血缘和地缘为特征的熟人社会逐渐转变为半熟人社会，人伦关系遭到破坏，国家的一些政策法令难以贯彻施行。党的十八大以来，随着依法治国战略快速推进，有关村民自治的法规政策不断出台，2015年中央一号文件指出：“农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推进城乡法治建设，善于运用法治思维方式做好‘三农工作。同时，要从农村实际出发，善于发挥乡规民约的积极作用，把法治建设和道德建设紧密结合起来。”可见，要用法治德辅方式调节基层治理。综上所述，影响乡村治理效能的主要因素有：一是社会治理内部动力与平衡机制的配合性，即乡村治理制度化水平状况;二是外部环境具有的挑战性;三是治理制度应对风险的适应性。当外部风险越小，治理制度化水平越高，治理效能就越高。因风险挑战具有不确定性，所以要通过提高乡村治理制度化水平，增强制度应对风险能力来提升治理效能。

二、以“村民说事”制度促进乡村治理效能提升的逻辑分析

象山县的“村民说事”制度从村镇一线发源、经县委全面推广，经历10年探索，从最初的搭建说事平台，发展为今天制度化组织群众参与村级事务的新型村级治理模式，2018年其相关内容被纳入中央一号文件，2019年被农业农村部认定为首批全国乡村治理典型案例。

（一）“村民说事”原始版：治理目标新内涵，治理方式适时变

“村民说事”源于象山县西周镇。“十一五”期间，该镇经济社会快速发展，但因工业集聚区、上涨水库移民区等重点项目所涉及的征地补偿、集中安置等问题引发上访不断，镇村干部疲于应付。2009年4月，西周镇党委先从莲花、夏叶、土下等四个村开始试点说事，由镇村干部牵头召开说事会，给村民一个说事争理的平台，会上干部认真听，能当场答复的就答复，能办的事会后马上办，取得了良好效果。2010年3月，该制度因搭建说事平台，满足了多元化需求，缓解了干群矛盾，被命名为“村民说事”在全县范围内推广。

（二）“村民说事”发展版：治理制度新升级，乡村活力方显现

该制度推广后，2014年以群众路线教育实践活动为契机，象山县将“村民说事”扩展丰富为集民意收集、回应、落实、反馈为一体的乡村治理系统化制度。一是“说议办评”激发治理主体性。该制度主要有四大环节。基础在说，主要通过固定日子集中说、联户干部上门说、急事要事现场说形式，充分激发了村民参与自主性。核心在议，根据诉求事务类别，通过党员大会、村务联席会议等方式公开商议，找出问题的解决对策。关键在办，依托县镇村三级服务平台，充分发挥基层党员干部的积极作用，采取分类分级流转办理，确保事事有回音、件件有着落。保障在评，由说事村民对代办、交办、联办的结果进行满意度评价，不满意的说明意见后提交下一个议事环节，满意的则签字归档。把民意评价作为联村干部年度考核和评优评先的重要标准。二是制度化流程彰显治理规范性。为促进“说议办评”真正落地，象山县建立了“一图三表四会议五清单”的操作手册（一图即村民说事工作流程图;三表即村民说事登记流转表、党员干部联户表和村干部责任分工表;四会议即村党组织委员会、村务联席会议、党员大会、村民会;五清单即基层党建清单、村级集体经济清单、村庄建设清单、农村稳定清单、干部廉洁清单），让制度运行能照图操作、看图做事，流程简单明了，也易被群众认可，以程序和制度保障基层民主权利，这让乡村活力不断显现。

（三）“村民说事”升级版：治理体系更完善，制度调适强能力

“村民说事”制度提升了乡村活力，但在运行中也存在一些问题：说的环节说不清;议的环节议得慢;办的环节不愿办、没空办;评的环节评不好等。自2017年起，根据省市要求，象山县将该制度升级为自治法治德治三治融合的乡村治理体系。一是拓展参与平台，提高自治共治能力。打造“乡贤参事”制度，培育和引回能够动员和组织村民、具有村庄治理能力并热心为当地作贡献的新乡贤成为乡村治理主体力量，发挥新乡贤在引资引智、资政参事等方面的治理作用;建立“人大代表督事”制度，在人大代表闭会期间建立常态化履职平台，探索形成“问议督评”的闭环机制，以完善评价问效机制更好畅通制度运行各环节，促进治理效能提升。二是下沉法治资源，提升法治建设能力。安排大量政法干警、法律工作者下沉到乡镇村庄，创新“警民说事”“法官说法”和“检察官说案”等平台，由专业的人员宣传律法政策，让村民亲身参与说事感受公平正义，更好接受法治教育。三是发挥道德功能，强化成本控制能力。法治建设为乡村治理筑牢了底线，但却消耗大量执法成本，在一定程度上抵消了治理效能，因此，要发挥德治作用，通过“四会树四风”降低效能成本，组建“红白理事会”，以降低人情交往成本，树婚丧新风;组建“家庭联盟会”，以降低监督管理成本，树优良家风;组建 “乡贤参事会”，以降低议事参事成本，树和谐村风;组建“道德评议会”，以降低执法成本，树最美民风。总之，该制度以法律的底线为约束、道德的高线为引领，不断完善治理制度化运行体系，推进治理效能提升。

三、新时代提升乡村治理效能的路径分析

（一）前提条件：发挥好基层党组织的政治堡垒作用

推进乡村治理制度化，提升治理效能，必须坚持以人为本的治理理念，发挥好基层党组织政治堡垒作用。一是增強党组织攻坚力。基层党组织在性质上不是抓招商引资的经济组织，不是搞公益事业的社会组织，而是凝聚人心的政治组织。要建立严密的组织体系，执行严明组织纪律，让党支部形成攻坚合力。二是深化群众动员力。在不同历史的时期，党能组织动员群众才能取得辉煌成就。革命战争时期，我党不断形成与群众密切联系;社会建设时期，我党不断实现与群众全面依靠关系。农村支持工业，乡村支持城市，仅用了20年左右时间我们形成了独立较完整的工业体系;改革开放时期，我党重建与群众利益满足关系，以经济建设为中心，首先解决群众温饱问题;党的十八大以来，以习近平为同志核心的党中央高瞻远瞩，深谋远虑，推进全面从严治党向基层延伸，深化群众动员力，不断实现党与群众的良性互动，在保障群众权利的同时发挥他们的主体作用。

（二）价值目标：构建好乡村层面的活力共同体

提升治理效能要让动力和平衡两大机制更好配合，要调动治理主体的能动性，让治理主体在追求实现自我利益的同时也要谋求乡村社会的共同发展，构建乡村层面的活力共同体。这一过程要遵循不同地区的实际情况。比如在人口流出、仍保留传统农业特点的中西部地区，村民主要从事农业生产，村庄多为熟人社会，村庄事务的复杂性低，在推进制度化过程中，就不能设计较复杂的制度，因为过多的制衡可能会沦为各方利益主体无序博弈的工具，使得村级重大事务议而不决，决而难行，造成低效和高成本。再如在人口流入、村庄工业化程度高的东部沿海发达地区，在制度建设上要更加体现城市管理规则性的特点。总之，乡村治理制度化的设计要在认识不同类型乡村特点基础上寻找权力制衡与积极性调动之间的平衡点，才能更利于乡村治理效能的提升。

（三）关键环节：创新好制度体系运行的衔接机制

做好制度之间的集成运行，发挥出制度优势所具有效能，主要包括两个层面。一是在横向层面上，促进各类制度集成创新。要找准制度之间的融合点，降低制度运行的成本性。如“村民说事”办的环节与“浙江省最多跑一次”改革有机结合，将直接面向基层的事项纳入镇村便民服务中心，为群众提供更高效服务;要找准制度运行的互补点，以功能互补增强制度运行的实效。如推动“小微权力”清单制度、村规民约等制度与“村民说事”中说、议等内容互补，提升治理规范性;要找准制度作用的扩展点，如不断挖掘“村民说事”在村庄建设、乡村振兴、执纪监督、人才培养等工作中的作用，使其落实具有良好载体。二是在纵向层面上，促进机制体制改革创新。提升乡村治理效能，不能仅仅局限在乡村，还要创新完善县、镇乡两级工作体制。一方面，明确县镇村在乡村治理的主体责任，促进村镇县三级资源联动，打通从上至下的制度落实渠道;另一方面，要让基层情况及时上报，畅通从下而上的制度反馈通道，能及时对制度进行调整，提升制度运行科学性。

（四）重要保证：提升好乡村治理制度的执行能力

提升制度执行力是实现乡村治理制度化的一个重要环节。一是强化制度执行的认同。应对制度内涵、运行方式等进行宣传教育，形成对制度的认同和自信;将一切治理行为和成果分配都纳入到制度框架内，让制度治国理念厚植人心。二是创新制度执行方式。随着互联网、大数据、人工智能等信息手段运用，建立线上线下深度融合的执行平台。比如将“村民说事”与宁波市“一中心四平台一网格”治理体系融合，推行“‘村民说事+互联网”，让网格和说事信息双向流通，让收集民意更迅速，上报反馈更及时。三是加强制度执行督查。要加强对治理制度的督查，如象山县严格落实县镇村三级“书记账本”制度，举办镇乡党委书记（街道党工委）赛马会，健全党组织书记工作例会随机汇报机制，倒逼两级书记抓紧落实“村民说事”制度，提升制度执行力。

参考文献：

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].人民出版社，2019.

[2]中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2020-02/05/content_5474884.htm.

[3]关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见[EB/OL].http：//jiuban.moa.gov.cn/zwllm/zcfg/flfg/201502/t20150201_4378321.htm.

（作者单位：中共象山县委党校）