农村宅基地制度改革促进城乡融合发展的长垣经验研究

钱净净

摘 要：河南省长垣县2017年成为中央宅基地制度改革试点之一。试点以来，长垣县对宅基地所有权、资格权和使用权进行了界定，制订了宅基地有偿使用、流转和退出方案，构建了宅基地转建设用地入市和宅基地基层治理制度。长垣县以宅基地制度改革为切入点，进行了乡村空间权属关系调整，重塑了空间秩序，通过新型空间秩序推动了乡村物质空间治理和空间组织治理，优化了乡村空间利用方式，进而壮大了村集体经济组织的实力，改善了人地关系。人地关系的改变塑造了新的城乡格局，使长垣县更接近于城乡融合发展的要求。长垣县也于2019年“升格”为长垣市，长垣市的实践说明宅基地制度改革可以通过乡村空间治理促进城乡融合发展，宅基地制度改革需要向纵深推进。

关键词：宅基地;“三权分置”改革;空间治理;城乡融合发展

一、引 言

2019年5月，中共中央发布了《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，明确了对我国城乡格局的要求，即通过城乡融合发展推动形成“共建共享共荣”的城乡生命共同体，实现城乡公民权利平等化、城乡要素流动自由化、城乡公共资源配置均衡化、城乡公共服务均等化、城乡居民生活质量等值化（魏后凯，2020）。[1]城乡融合发展的表现是城乡要素融合、产业融合、居民融合、社会融合和生态融合。城乡融合发展是我国对于原有的城乡二元结构的反思，是对原城市中心主义的矫正。城乡融合发展是促进乡村振兴，实现乡村治理现代化的前提。宅基地制度改革是解决城乡土地要素供需矛盾的必要途径，也是县域城乡融合发展的必要条件。

我国于2015年确定了15个宅基地制度改革试点县，2017年将宅基地制度改革试点拓展到33个县。宅基地制度改革试点为研究城乡关系调整提供了丰富的案例，也诞生了大量的研究成果。江西省余江市、四川省泸县、云南省大理市、浙江省义乌市等地的典型模式被提炼出来（张乃贵，2018;刘守英、熊雪峰，2018;叶红岭，2018）[2][3][4]，共同的特点是宅基地制度改革通过促进乡村人口流动、乡村内部结构演化对城乡关系有所调整。但现有文献对土地制度改革在乡村空间治理中的地位及其对于城乡融合发展的案例研究较少。本文侧重于讨论宅基地制度改革对中部县域城乡融合发展的作用，希望能为更大范围内的城乡融合发展路径提供借鉴。

二、长垣市宅基地制度改革的具体措施

试点之初，为夯实宅基地制度改革基础，长垣市利用宅基地使用权调查确权成果，动员全市上下，历时5个月，对全市506个村庄进行了全面摸底调查。共查清18.92万宗9.93万亩宅基地的使用情况。其中，0.5亩以上的3.96万宗，超占面积2.22万亩，超占面积占比22%;一户多宅1.42万宗6124亩，面积占比6.2%;非集体经济组织成员3234宗2808亩，面积占比3.2%;空闲宅基地2.54万宗1.4万亩，面积占比14.1%。①通过全面排查摸底和数据分析，为制定宅基地制度改革政策提供基础支撑。试点以来，长垣市通过发布政府公报和政府办公室文件等形式，已制定和實施宅基地制度文件和规定10余件，涵盖了宅基地所有权、资格权和使用权的界定，宅基地有偿使用、流转和退出，宅基地转建设用地入市和宅基地基层治理等方面，形成了比较完整的制度体系。

（一）落实宅基地的集体所有权

2018年6月发布的《长垣县宅基地“三权分置”指导意见》，将基于宅基地的权力束分成所有权、资格权和使用权。其中集体对宅基地拥有所有权，同时衍生出监管权和收益权，要求村委会或村级以上集体经济组织作为宅基地所有权主体代表，通过村民自治方式发挥管理职能，对于宅基地收储、有偿使用等发挥具体作用，确保宅基地利用符合规划，增强集体经济组织取得收入能力。

（二）保障农户的宅基地资格权

宅基地资格权是村民取得宅基地使用权的资格。长垣市规定资格权通过村民自治方式来认定，对于历史遗留问题或其他特殊情况下的资格权认定，由村民会议三分之二以上成员或者村民代表同意。通过“按人确认、按户实现”的方法行使资格权，遵循“一户一宅”限定条件，每户宅基地批准面积不得超过167平方米。为落实宅基地的保障功能，农户取得的宅基地资格权禁止转让。愿意进城落户的农民可以将资格权资源有偿退还给原集体，在退还后农户资格权消失，但可以继续作为集体经济组织成员身份享受集体权益。农户也可以将暂时不用的宅基地无偿退还集体，保留资格权，待将来农户需要建房时再次申请获得宅基地。

（三）放活宅基地使用权

在落实所有权、保障资格权的基础上，放活宅基地使用权是长垣市的大胆尝试。一是允许宅基地使用权跨集体取得。符合宅基地资格权实现条件的农户可跨集体申请取得宅基地。退出原宅基地使用权的农户也可跨集体申请取得宅基地，农民在原来村庄退出的宅基地指标可以调整到取得宅基地的村庄落地。二是扩大宅基地使用权流转范围。允许农户通过转让、互换、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式有条件流转宅基地使用权，其中互换、赠予只能在本村村民之间进行。城市规划区外的宅基地使用权可经集体经济组织同意后在市域范围内的农村居民之间转让，宅基地使用权流转不改变集体土地所有权性质，不改变集体经济组织成员资格，流转年限原则上不超过20年。三是拓展宅基地使用功能。在保障户有所居和资格权行使到位前提下，村庄规划范围内的存量宅基地，村委会或村级以上集体经济组织回收后，在不改建、不扩建的前提下，可以农民集体名义出租、出让、合作等方式开发利用，用于发展乡村旅游、新产业新业态等，用途按照现状管理。

（四）建立宅基地有偿使用制度

为高效利用土地，长垣市建立了较为详细的宅基地有偿使用制度。一是明确了有偿使用的适用对象。二是给出了具体的“一户一宅”的认定标准，在尊重农村风土人情的基础上遏制宅基地的滥用。三是对宅基地收费面积的起点作了一个因村而异的规定，可以根据本村宅基地的平均面积确定征收起点，但不能超过333平方米。四是对“一户多宅”的额外部分、非集体经济组织成员的宅基地，按阶梯式计费标准收取，并鼓励有偿退出。

（五）完善宅基地有偿退出制度

一是明确了哪些宅基地可以被集体无偿收回。二是规定了宅基地退出的方式，补偿标准参照土地征收区片价格计算，尊重了区位的价值，同时规定自愿退出宅基地的住户，可优先享受保障性住房优惠政策，退出的宅基地按照村级规划重新合理安排使用或进行复垦。三是规范了宅基地退出的程序，即申请—审核—签订协议—处置地上附着物—支付补偿款。四是给出了宅基地退出的奖励政策，对于宅基地退出复垦为耕地的，要先经乡（镇）人民政府、街道办事处初验合格，再由市国土局组织有关部门验收合格后，可享受政府奖补资金。五是提出了保障性住房政策，要求集体经济组织利用有偿使用费、拆旧复垦奖补及其他政策资金，在村庄建设用地或拆旧宅基地范围内，按照以人为本的原则，建设人均住房面积不超过30平方米可直接入住、功能性齐全的保障性住房，解决精准扶贫建档立卡贫困户、五保户等低收入人群住房问题。六是要求集体经济组织拿出一处退出的宅基地保障村民宅基地退出后丧葬祭拜场地需求。

（六）建构宅基地复垦建设用地入市制度

长垣市农村闲置宅基地退出复垦后，复垦形成的建设用地指标优先用于本村发展建设。结余的建设用地指标由土地储备中心以每亩10万元的价格统一收购，并在全市范围内统筹安排使用（以每亩11万元的价格售出），主要用于支持乡村产业发展和住房保障，为乡村振兴增添动力。如果集体经济组织直接对腾退的宅基地入市交易，用于建设住宅或商铺，对单宗交易土地面积不超过667平方米、地上建筑面积不超过1000平方米的，乡（镇）、街道办事处出具乡村规划许可证后，不再办理环境评估、消防和项目完工记录，不动产登记中心按农宅和自建房进行登记。

（七）建立基于规划的农村宅基地管理制度

长垣市农村宅基地管理实行“规划引领、总量管控、竞价流转、多方监督”的制度。规划方面实行“政府引导、专家指导、群众主导、公众参与”的共同缔造机制，统筹考虑市域农村安全供水、污水处理、道路交通、学校卫生院等基础设施建设实际和对应规划内容，并根据村庄发展现状、发展趋势、发展规模和区域条件等要素，制定长垣市村庄全域空间布局规划，将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护、整治改善、搬迁撤并五类，因类施策确定发展方向。①

三、长垣市宅基地制度改革促进城乡融合发展的经验

长垣市的宅基地制度改革本质上是对乡村土地权属关系的一种调整，土地权属调整会带来物质空间的整合和空间组织的重构，这构成了“物质—权属—组织”三维的乡村空间治理体系，乡村空间治理体系又促进了“人口—土地—产业”三维的转型，乡村地域结构和功能随之发生了深刻变化，最终形成新的城乡空间格局、经济格局、社会格局，使城乡关系趋近于融合发展的要求。[5][6]

（一）宅基地制度改革优化了乡村空间利用的方式

具体到长垣市的实践来看，自2017年12月启动宅基地制度改革以来，长垣市需开展宅基地制度改革的506个村庄已全面落实改革政策，全市应收有偿使用费3732万元，已收3124万元，完成比例83.7%;应退2.54万宗1.4万亩，已腾退1.44万宗8667亩，面积完成比例62%。①宅基地制度改革是空間权属治理的突出体现，它转变了农民宅基地私有的观念，强化了土地公有意识，为促进土地流转打下了良好基础。

空间权属调整带动了物质空间治理，具体表现为2018年全市宅基地纠纷比2014年同期下降71%，新增违法用地比2014年同期下降72.3%，耕地保有量增加了2万亩。长垣市民营经济活跃，小微企业达7853家，催生了大量的用地需求，每年用地量需5000亩左右。宅基地制度改革不仅满足了企业发展用地需求，更保障了村庄建设、生态保护等各方面用地空间需求。全市通过宅基地制度改革腾退宅基地8667亩，被作为建设用地使用的有2594亩，被建成党群文广场329个、村室87个，发展集体经济项目23个、扶贫车间11个，就地入市项目31个;腾退后复垦为耕地的6073亩，建成果园、花园、菜园、游园等“四园”1297个，村集体通过指标交易获得收益1.47亿元，通过异地调整入市保障了89个项目顺利落地，促进了乡村旅游、电子商务、民宿等四新经济下乡发展。①通过盘活存量空间，增加资源利用效率，长垣市的乡村物质空间得到了重塑，地域功能得到了提升。

同时，空间权属治理促进了空间组织治理。通过宅基地制度改革，长垣市所有村庄组建了村级集体股份经济合作社，合作社负责集体资产管理运营，发展壮大集体经济;村民委员会负责村级事务管理，提供高效的公共服务。形成了“基层党组织+村民自治组织+集体经济组织”三位一体的治理体系，理清理顺了集体与群众的关系，实现了农村治理“政经分离”。农民不再是无组织的散沙状态，村级集体股份经济合作社对于提高农民生产效率起到重要作用。集体经济组织在宅基地制度改革中获得收益达1.774亿元，其中通过实行宅基地有偿使用制度，已收取3124万元宅基地有偿使用费;通过宅基地退出，已交易复耕指标1470亩，村集体获得收益1.47亿元。宅基地制度改革壮大了集体经济组织，促进了资源有效利用，提高了生产效率，同时还为村民提供了公共服务基础设施。比如，浦北高寨村在宅基地制度改革中进行了资源整合，通过与规划衔接，先后进行了污水管网改造、道路硬化、农村厕改等工作，并建成污水处理站2座，建设村史馆、公厕、停车场、村民大礼堂、居家养老中心、图书馆、四点半课堂等，不仅提高了本村居民生活水平，也辐射到了周边村民。①

（二）乡村空间治理优化了人地关系

长垣市的宅基地制度改革是乡村空间权属治理的一部分，它带动的乡村物质空间治理和空间组织治理为改变乡村地域空间系统的演进做好了铺垫，在这一过程中，人、地、产三方进行着互动式演变。

从农民的角度看，宅基地制度改革依照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的原则进行，保障了农民利益。长垣市对宅基地进行了三种模式的改革：第一种是村庄整合模式，直接整合村庄42个，建立社区18个，节约腾退土地4300亩;第二种是滩区迁建模式，将黄河滩区22个村庄集体搬迁至市区周边集中安置;第三种是有偿使用和退出模式，重点整治全县4万余亩空闲宅基地。这一改革颠覆了农民固守乡土的传统观念，部分农民得到了物质补偿或社会保险，部分农民获得了家门口的非农就业机会，还有农民获得了集体经济组织的利益分配，有了财产性收入，这种改变使农民离市民更近了一步。

从土地利用看，长垣市统筹农村集体经营性建设用地入市与盘活利用闲置农房和宅基地， 腾退并盘活宅基地近9000亩，促进了就地入市和调整入市，入市试点中实行土地增值收益调节金制度，被占地农民除获得相当于征地补偿款的补偿外，每亩还可获得约 3 万元的入市增值收益，剩余部分留归村组集体，用于公共事业;统筹其他相关改革，将入市收益、宅基地有偿使用费等集体收益纳入集体资产统筹使用，弥补农村集体常年无收入的短板，将宅基地整治指标收益返还村集体，对黄河滩区迁建村庄宅基地复垦后，以宅基地复垦券的形式在河南省范围内交易，筹集资金 6 亿元， 实现土地整治与现代农业、城乡统筹、脱贫攻坚和生态建设等“1+N”效应。[7]

从产业角度看，村庄集体建设用地整治为经济建设提供了用地指标，乡镇创业园落地近200家小微企业，吸引了经济能人返乡创业和近万名外出务工人员回流，推动了乡村非农产业的发展。

（二）人地关系优化促进城乡融合发展

城乡融合发展的基本要求是建成“共建共享共荣”的城乡生命共同体。长垣市通过宅基地制度改革，加强了物质空间治理和空间组织治理，有效地促进了人地关系的优化。农民不再依附于土地，形成了城乡之间的人力资本要素流动，资本可以进入乡村，利用集体建设用地入市的机会，扩大厂房规模或进行新的投资，两个最重要的要素流动在城乡之间展开。土地要素流动促进了劳动力和资本要素的城乡流动，要素融合又进一步促进了产业融合、社会融合和生态融合。城乡空间格局、经济格局和社会格局得以重塑。

在长垣市，村落适度聚集、土地合理配置、城乡协调发展的城乡空间格局正在形成;要素自由流动、权利平等交换、资源均衡配置的城乡经济格局也趋于完善;收入差距缩小、空间正义完善、发展成果共享的城乡社会格局逐步建立。城乡空间格局、经济格局和社会格局又通过各方的相互影响促进着城乡融合发展和乡村振兴。

四、结 论

长垣市开展的宅基地制度改革是乡村空间治理的切入点，它明确了宅基地的空间权属关系，带动了乡村物质空间治理和乡村空间组织治理，优化了乡村空间的利用。宅基地制度改革使长垣市的村庄面貌显著改善，人居环境得到有效治理，各种公共空间和设施被拓展出来，改变了农村人口的社会心态和收入结构。乡村旅游业、集体经济工业、外来投资的工业服务业等得到了土地资源，乡村产业兴旺，城乡要素流动充分，城乡格局不断演进。未来，长垣市应该以“规划引领、总量管控、竞价流转、多方监督”的宅基地管理制度为基础，加强乡村空间治理，以乡村公共空间为全体居民所有和共享为出发点，采用市场化运作方式发挥乡村公共空间的价值属性，有效增加经济薄弱村和落后地区乡村的集体收入来源，有效加强乡村的组织凝聚力和统筹发展能力，为持续推动城乡融合发展提供有力保障。

①注释：文中所用数据由长垣市自然资源管理局提供，政策文本来自长垣市官网“长政办”2016-2019年有关土地改革的文件，部分数据来自长垣市2017-2019年政府公报。

参考文献：

[1]魏后凯.深刻把握城乡融合发展的本质内涵[J].中国农村经济，2020（06）：5-8.

[2]张乃贵.从余江试点看如何深化农村宅基地等三项制度改革[J].国土资源情报，2018（12）：40-44.

[3]刘守英，熊雪锋.经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究[J].中国农村经济，2018（06）：2-20.

[4]叶红玲.“宅改”造就新农村——大理、义乌宅基地制度改革试点探析[J].中国土地，2018（05）：4-12.

[5]张英男，龙花楼，马历等.城乡关系研究进展及其对乡村振兴的启示[J].地理研究，2019，38（3）： 578-594.

[6]戈大專，龙花楼.论乡村空间治理与城乡融合发展[J].地理学报，2020，75（06）：1272-1286.

[7]王磊.深化农村土地改革  全面助推乡村振兴——长垣县推进农村土地制度改革试点工作的探索[J].资源导刊，2018（11）：22-23.

项目编号：B19075;项目名称：新乡市长垣县深化农村土地制度改革促进乡村振兴典型案例研究;项目来源：2019年新乡市政府决策研究招标课题

（作者单位：河南师范大学政治与公共管理学院）