协同治理视角下的荆门市老旧小区改造研究

张诗颖

摘 要：全面推进城镇老旧小区改造是一项改善人居环境、提升城镇品质、推动惠民生扩内需的重大民生工程。在“协同治理”的视角下，本文以老旧小区改造满意度为基础，立足政府、社区、居民等治理主体在老旧小区改造工作中的作用发挥，分析荆门市老旧小区改造工作存在的问题，并结合老旧小区的共性提出相应的对策建议，让城镇老旧小区的改造工作能够取得社会认同、居民满意的好成效。

关键词：协同治理;老旧小区;提升改造

1.研究背景

随着城市化进程不断推进，老旧小区改造工作越来越成为国家关注的重点民生项目。2019年，住建部、发改委和财政部三部门联合发布《关于做好2019年老旧小区改造工作的通知》，城镇老旧小区改造工作全面展开;2020年国务院常务会议上再次强调了要推进老旧小区改造这一重要举措，并发布了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（国办发[2020]23号），要求按照党中央、国务院决策部署，全面推进城镇老旧小区改造工作，力争到“十四五”完成2000年年底前建成的老旧小区的改造工作。

按照轻重缓急的原则，2019年、2020年，荆门市持续推进城镇老旧小区改造，共实施中央补助支持老旧小区改造项目152个，涉及21290户居民。其中，2019年实施老旧小区改造项目14个，完工率100%;2020年实施老旧小区改造项目138个，开工率100%。2021年7月，荆门市委副书记、市长李涛主持召开市政府常务会议，强调要坚持以人民为中心的发展思想，扎实高效推进城镇老旧小区改造，精心谋划、统筹实施、创新模式，做好物业管理等后续工作，探索建立适宜的长效管理机制，巩固老旧小区改造成果。

全面推进城镇老旧小区改造是一项改善人居环境、提升城镇品质、推动惠民生扩内需的重大民生工程。但老旧小区改造不仅需要政府主导，还需要社区协调、居民参与……，因此，在“协同治理”的视角下，本文通过问卷调查，分析荆门市老旧小区改造存在的问题，结合老旧小区的共性提出优化建议，让城镇老旧小区的改造工作能够取得社会认同、居民满意的好成效。

2.相关概念与理论基础

2.1相关概念界定

2.1.1城镇老旧小区

从我国住建部以及各地的政府文件和具体实践来看，老旧小区的范围界定主要基于四方面的考量：建成时间、设施配套、环境品质和管理模式。2020年7月，中央发布《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确城镇老旧小区指的是城市以及县城当中建设时间较早并且已经失去了维修管理、市政配套设备不健全、社区服务落实不到位，民众期盼改造的住宅小区。

结合相关文件，本文研究的城镇老旧小区是指2000年以前建成并投入使用、基础设施不足、适老化程度低、物业管理不完善的住宅小区。

2.1.2老旧小区改造

老旧小区改造是指以解决城镇居民居住的现代化问题为目标，采取一定措施，解决老旧小区建筑物和配套设施破损老化、市政设施不完善、环境脏乱差、管理机制不健全等问题，提升老旧小区居民的居住条件和生活品质的活动。

2.2相关理论基础

2.2.1协同治理理论

协同治理是指不同的行为主体为高效完成某一项治理目标采用合作的方式，进行社会资源的整合，社会力量的聚集，从而对这一项公共问题或公共事务进行管理的过程。其具有以下特点：一是多主体，对老旧小区的改造需要政府、施工单位、社区以及居民多主体协同合作;二是互动性，各主体间资源互享，优势互补，分工合作，形成治理合力，最终实现公共利益的最大化。

本文认为，在政府主导下，各主体协同治理，健全协商机制，相互调适目标，共同解决冲突，增進彼此之间的利益，才能更有效地完成老旧小区改造工作。

2.2.2新公共服务理论

新公共服务理论，是以公民为中心的公共管理理念，将公民置于整个治理体系的中心，推崇公共服务精神，主张用民主和社会的标准来衡量公共服务质量，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，强调建立有效的公民利益表达机制，其核心理念是重新定位政府职能，构建“服务型政府”。

基于新公共服务理论，本文认为，在老旧小区改造过程中，需要鼓励荆门市老旧小区居民参与改造的热情，增强居民主体意识;政府作为老旧小区改造所需公共服务的主要提供者，需要强化公共服务意识，为老旧小区改造工作提供更为高效、均衡、优质的公共服务。

3.荆门市老旧小区改造存在的问题

3.1政府层面：改造制度规范不完善

荆门市老旧小区改造起步较晚，相关的政策、制度、标准还不完善，大多直接依照湖北省住建厅发布的宏观政策文件实施改造，缺乏具体的、统一的改造标准和规范。同时，目前住房的各项标准规范大多针对新建住房，缺乏针对老旧住房改造工程的标准和规范，而老旧住房当年的建设标准已与现行标准存在较大差异，通过改造让老旧住房达到新建标准既不符合实际情况，也违背了改造的初衷。

3.2社区层面：重视程度不足

社区是连接政府、街道与业委会、居民的桥梁，是老旧小区改造的主体之一，应当发挥重要的上传下达“纽带”作用。同时，在老旧小区改造的过程中，常常会有居民之间或居民与施工单位之间的矛盾需要社区协调，而社区在推进工作时常常处于应付状态，没有真正发挥其桥梁纽带作用。此外，对于老旧小区改造的宣传，社区仅在公告栏进行张贴或在小区业主群内转发相关通知，并未对居民的疑惑予以解答，在一定程度上也影响了小区居民对社区的信任度和满意度。

3.3居民层面：参与意识淡薄，参与渠道狭隘

老旧小区中中老年人居多，年轻人较少，而大多数老年人受传统观念影响，多认为“老旧小区改造是政府单方面的事”，不愿意分担部分工作内容，对于老旧小区政策的理解不深，认同不高。同时，就参与渠道而言，居民大多只能在方案设计阶段，通过改造政策公示、咨询、投票等形式，向社区或政府部门表达自己的意愿，并未实质性地参与改造过程。

3.4后期管理：改造成果维护不到位

多数老旧小区于上世纪的八十、九十年代修建，基本没有专业的物业公司管理，也缺乏明确的规章制度和管理体制，由此也导致了许多老旧小区虽然经过改造，安装了很多新设备、新设施，但却并没有得到妥善的维护，例如：新粉刷不久的楼道墙面很快就被贴上了小广告、外围护栏再次损坏，甚至有部分小区居民为了方便出入，用砖块、绳索将单元防盗门全天保持敞开状态，夜间也无人关闭，致使防盗门损坏严重，小区的安全隐患再次产生。

4.老旧小区改造对策及建议

4.1政府主导

4.1.1完善技术规范体系

老旧小区在房屋建造、公共空间设计等方面，有其自身的特殊性，不能以现代小区的要求、标准对其进行改造，应针对老旧小区的特殊性，汲取其他城市老旧小区改造成功的经验，从公共服务设施提升、适老化改造设计、消防要求等方面，建立并完善相应的改造规范和标准。

4.1.2落实全过程监管

制定具体、详尽的老旧小区改造项目全过程监管制度，严格落实工程建设各方主体责任，规范改造项目的流程管理，确保工程质量、安全，同时，可以组织有相关专业知识的社区工作人员、小区居民、监理单位等多方参与的工程监督协调小组，确保改造过程中发生的问题能够第一时间发现、解决，保障老旧小区改造的效果。

4.2社区协调

4.2.1加大老旧小区改造宣传力度

广泛的社会认知是老旧小区改造工作顺利开展的前提，因此，社区应当拓宽宣传渠道，充分利用LED电子屏、宣传折页、小区业主群等途径，宣传讲解老旧小区的改造政策、所在小区的改造方案等，帮助居民更全面地了解老旧小区改造，并耐心解答居民提出问题、排解居民的担忧，引导居民积极主动地参与到老旧小区改造的过程中。

4.2.2充分发挥“纽带”作用

社区作为老旧小区改造的一个中心点，向上可以连接到政府部门，向下可以连接到施工单位、小区居民，改造过程中的诸多工作都需要通过社区这个平台开展。因此，社区应当充分发挥重要的“纽带”作用，通过政府给予的资金、政策、人才等资源提高自身开展工作的能力，既要将政府的相关改造政策、文件传达给小区居民，也要将小区居民的改造需求、意愿反馈给政府;既要解决小区居民与施工单位之间的矛盾，也要解决居民之间的矛盾，推动老旧小区改造工作的顺利开展。

4.3居民参与

4.3.1搭建居民参与平台

居民参与是保障其知情权、参与权、选择权和监督权的重要方式，政府及社区应当为居民搭建参与平台，鼓励居民积极参与到老旧小区改造和管理的过程中，推动政策和措施更有效、更有针对性。例如，通过网络平台用浅显易懂的效果图及文字向居民说明待选的改造方案，让居民在对方案充分了解的基础上进行投票;在平台中为居民设置表达需求、建议的途径，充分了解居民的改造需求和意愿，并在施工阶段，为居民提供监督、反馈渠道，保障居民的监督权，提升老旧小区改造的效果和满意度。

4.3.2鼓励、引导居民合理出资

居民是老旧小区改造的最直接、最大受益者，应当引导和鼓励小区居民合理落实出资责任，既可以通过直接出资、使用住宅专项维修资金、提取住房公积金、让渡小区公共收益等方式支付相关改造费用，也可以通过捐资捐物、投工投劳等方式支持改造。对于五保户、低保户等特困人员需支付个人承担改造费用的，政府应予以临时救助。

4.4长效机制

4.4.1引导居民自治管理

对于相对规模较小、管理成本较低的老旧小区，可以由社区引导居民进行自治管理，通过组织小区内的所有居民参与制定并践行居民公约、小区公约等，倡导居民参与小区管理，逐步引导居民自觉遵守公共秩序、自觉爱护公共设施、自觉维护公共利益，增强居民对小区的归属感，并通过公示栏、小区业主群等途径，将小区管理中的事项、决策等进行公开，保障居民的知情权、监督权，激发居民积极参与长效管理的热情，提升居民自治管理水平。

4.4.2委托物业公司管理

对于相对规模较大、管理成本较高的老旧小区，社区应通过召开业主大会等方式，确定小区后续管理的方式，在大多数业主同意引入物业公司进行管理后，选聘合适的物业公司并签订合同，由物业公司进行小区环境保洁、停车秩序、出入安全等方面的管理，定期对公共设施开展维护，系统化建设安防设施，保障小区安全，为居民提供便民服务等。

5.结论

城镇老旧小区改造作为一项重要的民生工程，受到了政府和各部门的支持，截止到目前，此项工作也取得了一定的效果。本文从协同治理角度出发，以荆门市老旧小区改造的居民满意度为基础，从政府、社区、居民、物业等层面，分析了荆门市老旧小区改造存在的问题：改造制度规范不完善;重视程度不足;参与意识淡薄、参与渠道狭隘;改造成果维护不到位，并在此基础上，结合老旧小区的共性，提出了政府主导，完善技术规范体系、落实全过程监督;社区协调，加大老旧小区改造的宣传力度、充分发挥“纽带”作用;居民参与，搭建居民参与平台、鼓励引导居民合理出资;长效机制，引导居民自治管理、委托物业公司管理等有针对性的对策建议，希望能让荆门市老旧小区的改造工作能够取得社会认同、居民满意的好成效。

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