我国食糖储备制度的发展概况（一）

蓝艳华

（广东省科学院生物工程研究所/全国甘蔗糖业信息中心，广东 广州 510316）

0 前言

与粮食，油料一样，从食品安全和国家战略上讲，食糖既是不可缺少的战略储备物资，又是生活必需品。从消费端来看，食糖需求量相对稳定，弹性较小；而从供给端来看，食糖源于甘蔗和甜菜农产品加工，种植受自然因素影响较大，具有较强的周期性，糖价会随着产量变化而上下波动。我国自1991年建立国家食糖储备制度，这是国家实施宏观调控确保食糖市场稳定和产销平衡的重要保障。随着国内食糖需求的持续增长，食糖储备制度在稳定市场预期和食糖价格方面的重要性日益显著。食糖储备制度与食糖供需量、进口量和糖价等密切相关并相互影响。回顾梳理我国食糖储备制度的发展历史，总结所取得的主要成效和问题及改进措施，汲取经验，展望未来，具有积极的现实意义。

1 国储糖的基本情况

1.1 国储糖的定义和性质

国家储备糖（简称国储糖）是国家实施宏观调控的重要战略物资，指国家为应对重大自然灾害、公共卫生事件或其他突发性事件而储备的食糖，包括储备原糖和成品糖。作为国家重要储备商品之一，在产品性质上属公共物品，其基调是稳价，根据市场供需情况适时吞吐，保证市场供应稳定和糖价平稳运行，进而保障糖业的健康发展和国家的经济安全。国储糖的库存主要来源于上年结转成品糖和国内收储及进口原糖。为了稳定供给，我国和古巴签订了长期进口协议，每年进口原糖40万吨，直接进入国储库存。

1.2 国储糖的作用

国际糖业组织（ISO）对食糖储备的库存建议为3个月消费原则，即国家为了预防糖价短期内大幅波动，建立相当于全国3个月食糖消费量的储备规模较为合适［1］。食糖储备制度对一个不够完善、不够健全、抗风险能力较差的行业来说尤其重要。在各种不可测的因素影响下，国储糖在保障供给、调控市场、稳定价格、促进糖业发展等方面发挥了重要作用。

1.2.1 保障食糖供给

国储糖政策的出发点在于调节并保证市场供给。放储的原因：一是调节食糖供应量和供求关系，食糖有保质期，到期前适当轮出，增加食糖市场流动性；二是抑制投机和糖价过快增长，让老百姓能买得起、用得起糖。影响收储的主要因素是产量和消费量。

1.2.2 调控市场价格

调控部门根据市场上食糖的供求状况，通过收储或放储的方式，影响市场即期的供求关系，调节食糖价格，从而避免和减轻价格大幅波动给经济发展和糖业发展造成的负面影响。一般是在市场供求严重失衡、价格剧烈波动情况下使用，在一级、二级市场上调控市场并平抑暴涨的糖价。

1.2.3 保护糖业发展

食糖关系国计民生，但我国糖业在国内外市场的同业竞争中却处于弱势地位。世界上许多国家对处于弱势地位的农业给予保护，如对糖业及其产品，通行的主要保护手段是配额生产、市场调控、储备制度、食糖立法和设置高关税等。

1.2.4 调节各方利益

国储糖对生产、供给不是被动的适应，而是通过收储或放储价格的升降，对生产起主动的调控作用。市场供求关系的不稳定、价格的大起大落，从长期看对生产者和消费者都不利。国储糖不仅起到保护生产者的作用，使其保持生产积极性，而且也对消费者有利。

1.3 国储糖的管理机构

国家对糖业问题十分关注，与国储糖管理有关的主要政府部门及组织，国务院具有国储糖调度使用权，并确定国家食糖储备计划；国家发展改革委员会（原由国家计委）负责食糖市场宏观调控和总体协调，包括制定国家食糖储备计划及向国务院提出动用储备糖的建议；国家粮食和物资储备局（原先后由内贸部、商务部）负责国储糖的行政管理和调运及食糖流通领域的协调；财政部负责国储糖的财务管理，根据国家下达的食糖储备计划，落实所需资金和信贷规模；华商储备商品管理中心负责国储糖管理和国家宏观调控操作，其主要职责是包括参与制定储备原糖、成品糖计划和实施方案，按计划落实国储糖的收购、加工、接卸、运输、出入库和在库管理等。

每次收储或放储之前，中国糖业协会根据所了解的情况及各产糖省区汇报的情况，向相关部委提出整个制糖期生产和消费情况的建议。发改委、商务部、财政部、华商储备中心参与讨论，初步意见成文汇签，然后由发改委报与国务院批示；经批示后，由发改委和商务部确定具体细则。

1.4 国储糖的运行机制

国储糖的运行机制：一是建立吞吐调节机制。在保证存量的基础上，根据食糖产销、价格和市场形势，适时进行国储糖的收储和放储，在食糖生产旺季和国际市场糖价较低时，按国家下达或调整的计划积极组织收购、进口和储备；在淡季组织国储糖投放市场，以平抑市价。二是建立推陈储新机制。库存国储糖原则上必须在3～5年（进口原糖在5～8年）的期限内轮换更新一次，轮库更新后要适时组织货源补充库存。三是制定国储糖政策。以影响市场预期，发挥政策导向功能。四是建立中央、地方两级食糖储备制度，逐步实现国家储备与商业经营分开。五是食糖储备的原则是进口糖由中央储备，国内生产糖由产区和销区分别储备。六是建立地方收储和行业收储。地方食糖储备计划由各地政府确定，储备规模按不低于当地市场2个月的食糖销量安排，储备费用由同级政府财政负担；行业收储由几家大集团承担收储任务，由银行给与贷款，国家财政给与贴息，仓储费由集团自行承担。

2 国储糖的相关政策法规

国家一直很重视食糖生产及国储糖的管理，有关部委根据实情不断调整、更新并颁布国储糖的有关政策法规。1991年6月13日由商业部、中国工商银行联合发布《国家储备糖账务处理暂行办法》（〔91〕商副联字第156号），于发布之日起实施，该办法规定了国家储备糖资金拨付方式，以加强储备资金管理。1991年7月15日商业部颁布《国家储备糖管理试行办法》（〔91〕商副字第174号），以加强国家储备糖管理和保管工作。1991年11月颁布实施的《国务院关于调整食糖经营管理有关政策的通知》（国发〔1991〕第61号）。1991年国务院《关于加强食糖流通管理和安排储备的通知》（国发明电〔1991〕4号）；1991年国家计委、商业部、轻工业部《关于安排国家储备糖的通知》（〔1991〕274号）。

1993年8月11日国内贸易部发布《国家储备糖更新管理办法》（内贸副字〔1993〕第146号）于发布之日起实施，明确食糖是国家重要的调控商品，其动用权属国务院，确保食糖市场的宏观调控职能，保证国家储备糖的数量和质量，使国家储备糖的更新业务纳入正常管理轨道。1995年10月27日财政部、国内贸易部联合颁布《国家储备食糖财务管理办法》（财商字〔1995〕515号），于1996年1月1日实施，切实加强国家储备食糖的财务管理。1997年9月6日国务院办公厅转发国家计委关于进一步调整食糖生产和流通有关政策意见的通知（国办发〔1997〕33号），根据《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发〔2016〕38号，此文件已宣布失效），明确完善中央和地方两级食糖储备制度，加强对市场的调控。

2002年11月25日财政部发布《关于华商中心竞卖国家储备糖增值税先征后退的通知》（财税〔2002〕181号），华商储备商品管理中心销售的国家储备糖缴纳的增值税从2001年起实行先征后退，具体退税办法按（〔94〕财预字第55号）文件的规定执行。2004年9月1日商务部发布《中央储备糖储存库资质条件》，于发布之日起正式实施，对中央储备糖储存仓库的库房建筑结构、环境条件、库房条件、设施设备和库房管理等做出了具体规定和要求［2］。2008年1月24日由商务部、发改委、财政部联合颁布《中央储备糖管理办法》（商务部、发改委、财政部令2008年第1号），自2008年3月1日起施行，办法共10章50条，确保储备糖数量真实、质量合格和储存安全，并有效发挥其作用［3］。

2017年《国家发展改革委财政部关于降低国家储备糖和储备肉交易服务价格的通知》（发改价格〔2017〕1163号）。2018年《关于取消国家储备糖和储备肉交易服务价格政府定价有关事项的通知》（发改办价格规〔2018〕65号），决定取消国家储备糖政府定价，实行市场调节价。2021年3月5日发改委、财政部（第41号令）公布《中央储备糖管理办法》，自2021年4月10日起施行。

3 国储糖收、放储简况

1996年起，国家安排制糖工业企业临时储备食糖，以抑制国内糖价的大幅度上涨，稳定食糖价格，平衡食糖投放，保证市场供应，帮助糖业解困。国储糖维持在100万吨/年左右的库容（1996年30万吨、1997年40万吨、1998年80万吨、1999年100万吨、2000/2001年124万吨、2002/2003年45万吨）。2006年据华商储备商品管理中心一位负责人表示：当前国储糖的规模偏小，总量只有90.4万吨，无论规模和品种结构上都无法有效地调控国内市场的波动，要有效地调控市场，稳定糖价，国储糖的规模必须扩大到200万吨以上，同时至少有三分之一的国储糖是成品糖，才能真正起蓄水池作用［4］。据2011年数据估算，我国的战略储备糖总量应该达到400万吨比较合适，国家和地方共300万吨的实际储量尚未达到国际标准，国家已批准把国储糖（不含广西）规模从160万吨的上限提高到310万吨。

根据历年国储糖收储、放储数量和频率的数据分析，详见表1和表2，调控手法日趋成熟，自2008/2009年制糖期后，流拍的情况很少出现，并且竞拍的频率有所降低，1个月之内连续2次竞拍的情形也有所减少，每次投放的数量也较为稳定，一般在20～30万吨，减少了频繁密集投放对糖市带来的巨大冲击，成交均价有了较大幅度的提升。3次大规模国储糖标售，最近一次是在2010/2011年制糖期，但只有2006年标售后，国内价格下跌。2016/2017年制糖期共投放国储糖9次，累计投放国储糖136万吨，前几次抛糖现货价格在均价6690元/吨左右，期货价格6573元/吨左右，竞拍底价6400～6500元/吨，按照国储糖收储成本在6500元/吨左右。

国家为调节国内糖市供大于求的局面，采用竞价方式数次收储国产白砂糖补充食糖储备。根据华商储备中心网站，该中心2010年全年入储80万吨进口原糖，同时将192万吨在库原糖加工成精炼糖，将183万吨白砂糖通过竞卖投放市场。2011年尽管2次收储因为参与投标的商家违约严重并未收齐，但加上政策性的古巴原糖，掌握在国家手中的食糖储备量已经高达240万吨；再加上广西地方储备食糖，国内食糖储备总量已经达到300万吨的水平，正是这部分储备糖成为市场担忧随时可能打压价格的“达摩克利斯之剑”［5］。2011/2012年制糖期第一批收储数量为50万吨白砂糖，收储库点共23个，收储基础价格为6550元/吨（南宁车板价，含税），最高到库结算价为内蒙136处6930元/吨，平均到库结算价为6783元/吨。

表1 国储糖历年放储量统计表

表2 国储糖历年收储量统计表

4 国储糖和食糖供需的关系

4.1 食糖供需结构是影响收放节奏的关键因素

通常食糖市场供应基本实现平衡或者供应过剩的情况下，国储糖出库的概率不大。国储糖的收放是调节食糖市场平衡供给。从放储规律判断，一般来说第一季度次数略少，第三季度放储次数最多，放储次数最多的3个月分别为7、9、10月，后期放储的竞拍底价会同比降低。由此可见，市场需求旺盛是导致国储糖在短期内决定再次进行放储的主要原因。还有如果国内外糖价的差距一直不能有效缩小的话，国储糖就面临一个比较尴尬的局面，就是只能往外放不能收，没办法来补充库存，而国储糖大量投放给库存带来压力，国储补库的需求也加入需求行列。如2008/2009年制糖期，由于连续2个制糖期食糖减产，产需缺口为147万吨，国储糖规模在250万吨左右，理论上能够弥补供需之间的缺口，但如果考虑到产品稀缺、价格看涨及中间商囤货导致需求被放大的大环境因素下，国内食糖供需的平衡会被打破。

4.2 食糖供需量是影响收放规模的重要因素

食糖供需量及其差值是国储糖投放引起价格涨跌不一的关键因素，糖价运行方向究其根源，国储糖只是影响供给的一个变量而已。国储糖投放后，供给端与需求端差距较大，就会引起价格下跌；若差距较小，行情上涨或小幅震荡概率就大。在国内产量下降的前提下，食糖供应减少，放储规模加大。 如2009/2010年制糖期食糖减产使供需缺口达300万吨，白糖价高，对下游的消费形成了抑制效应；又如2014/2015年制糖期的糖产量下降18%至870万吨，令供应缺口扩大至约700万吨。为了满足需求，国家继续采取放储的措施，最终放储的数量和价格以及成交的情况，也会影响未来糖价的走势。

4.3 国储糖投放对产销率的影响

从历史数据看，国储糖投放与产销率并没有明显的关系。在销糖率为97.05%的高值时会投放国储糖，而销糖率在40%～50%的时候也仍有国储糖投放。再从时间看，国储糖投放的时间几乎包括了全年的各个月份，但细察，投放频率较高的月份是新旧制糖期交替之时。国储糖价格走低时，终端接糖量会大些，如一个商家一天大概能卖300吨糖，如果现货价格降低100～200元/吨，每天能卖更多糖；河北、河南等地区，红枣加工需要大量白砂糖，糖价高使很多厂家改用淀粉糖等替代品。

国储糖不能从根本上改变整体供给形势，收放储措施在一定程度上改善了食糖市场供需紧张局面，短期内给市场带来利空影响，减缓了短期价格的上涨，却无法使食糖价格大幅回调。国储糖仅是部分满足了市场的供需缺口，但先天数量的不足难以达到平抑国内糖价的效果。夏季、中秋、国庆等节日是食糖的传统消费旺季，食糖需求量大幅提升，消费预期推动了市场的采购需求，这时国储糖投放量和食糖进口量都会进入活跃期，以保证食糖消费旺季市场供应，稳定糖价，减少对食品、饮料等行业的用糖影响。如2011年8月连续竞卖2批总计40万吨国储糖投放市场，对食糖销量的冲击较为明显，全国销量同比减少近12万吨，其中广西受影响最大，单月销量减少仅17万吨。然而，市场却呈现越抛越涨态势，因为多次的放储已导致国库日趋紧张，市场看涨心理预期强烈。