上海进一步加强医疗废弃物规范化处置研究

寇书萌

上海市发展改革研究院

0 引言

根据《医疗废物管理条例》，医疗废物是医疗卫生机构在医疗、预防以及保健等相关活动中产生的，具有较强传染性、毒性以及危害性的废物，属于《国家危险废物名录》中第一号危险废物（HW01）。在疫情防控常态化的当下，医废的分类收集、及时规范收运和安全处置，是上海生态环境污染防治工作的重中之重，是有效保障疫情防控成果的另一个重要战场。2019 年，上海市医疗废物产生量达5.57万t，居全国榜首，近年来更是成倍增长。目前在处置基础设施建设、转运体系建设、信息化平台搭建等方面步伐领先，但面对医废产生量的持续增长、精细化管理要求的不断提高、信息技术飞速发展等形势，上海规范化处置医废还存在进一步优化的空间。因此，进一步加强医疗废弃物规范处置，完善医疗废弃物处理跟踪监督机制，既是贯彻落实中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的重要举措，也是守牢人民群众生命安全、生态环境安全底线的重要保障。

1 上海医疗废弃物处置基本情况

1.1 发展历程

2003 年是上海市医废规范化处置重要起步年。在2003 年之前，上海市产生的医废由第三方民营企业处置，但由于收运体系不健全、处置设备运行不畅等各方面因素，上海市政府在2003 年SARS 来袭之时，大力度、全方面开展规范化医废处置工作，由位于嘉定的上海市固体废物处置有限公司（以下简称“固处公司”）集中收运及处置。

固处公司接盘后，将原有的1#、2#焚烧生产线推倒重建，同步建设3#线，3 条生产线于2010 年正式投产运行，上海市122 t处置能力自此形成，处置负荷率30%～40%，处置空间巨大。

2014 年起，随着本市医疗废物产生量不断增大，嘉定基地医疗废物集中处置设施无法满足医疗废物处置需求。上海城投集团编制《医疗废物应急处置保障预案》并组织开展专家评审会，提请环保、卫生、绿化市容等政府部门召开了专题协调会，会议明确医废还将转运至老港能源中心进行应急处置。

《上海市医疗废物处置设施发展规划》（2017-2040）明确构建医疗废物处置设施“一南、一北、一岛”布点原则，根据规划，老港三条焚烧生产线将于今年年底具备共240 t/d的处置能力，由此上海市将共形成360 t/d的处置能力，基本上能够满足上海市在全面建成小康社会的发展目标下，在建成卓越全球城市进程中，做到常态化和突发应急时期的收运处置需求。

1.2 处置现状

1.2.1 职责分工方面：政府部门各司其职，处置企业兜底保障

从上海市医废处置全流程来看，涉及多个、多级政府监管部门以及医疗场所、处置单位等机构，各方恪尽其责，共同推进本市医废规范化处置。

在源头管理上，由上海市卫生健康委牵头，负责审批监管各医疗机构的运行，以及产生医废的分类投放、收集、贮存、交接。

在转运和处置环节，上海市生态环境局负责本市范围内的医疗环境污染防治的监督管理；区环境保护管理部门负责本辖区范围内在医疗废物收集、运输、贮存、处置活动中环境污染防治的监督管理；固废处置公司配备车辆和人员，按照国家及上海市对收运时间、路线、人员等方面的相关要求，及对处置设施建设、环保排放等方面规定，收集、运输、贮存、处置医疗机构产生的医废。

在集中处置设施建设项目审批、医废处置价格制定与核准等方面，由上海市发改委负责。

上海市卫生健康委、生态环境局牵头，上海市发改委、商务委、市场监管局、公安、住建委、财政局等多部门合力，负责完善信息交流和工作协同机制，落实医疗机构废弃物处置政策。

1.2.2 医废处置全链条：已形成“6000+1+3”发展格局

1.2.2.1 源头：6000多家医疗机构医废产生量152 t/d

在产能上，2019 年上海市医废处置量为5.57万t[1]，自2014 年开始基本保持年增长率为15%。在来源结构上，包含三种类型共6000 余家大中小型机构，分别为以三甲医院为主的医疗机构（取得医疗执业许可证的单位）、采供血机构、疾控机构。在医废种类上，以感染性废物为主，占比约为70%，损伤性废物次之。在产能分布上，以上海市中心三甲医院为主。

1.2.2.2 中端：“公交车式”收运体系已由固处公司建立

医疗机构各科室收集医废后，存放在本单位的固定场所待固处公司人员上门收集。固处公司物流营运分中心首先将所有签约客户的收运要求进行初步分析及汇总，同时着手对收运过程中有问题的路线进行跟车调研工作。收运时间要求方面，对于一级以上医疗卫生机构设置的临时贮存点，处置单位至少每24 h收集一次；其他医疗废物产生单位设置的临时贮存点，处置单位至少每48 h 收集一次。经过逐条线路跟进以及调研摸底，掌握各医疗机构实地收运条件以及一线作业情况，逐步将人员、车辆、路线调整到位，利用物流管理信息系统实现医疗废物收运的“定人、定车、定线路、定时间”的四定工作，标志着收运模式完成了由“出租车式”管理到“公交车式”管理的成功转型，有效夯实了医疗废物收运的基础管理工作。

1.2.2.3 末端：处置设施超负荷运转，“一南一北一岛”格局即将形成

上海市医废处置存在30 t/d 的缺口，“一南一北一岛”的处置设施分布和360 t/d 的处置能力即将形成。

“南”是指在建中的浦东新区老港固废综合利用基地。在处置能力上，3条80 t 共240 t/d 的生产线即将点火投运；在处置工艺上，焚烧采用回转窑+二燃室工艺，烟气处理采用SNCR+急冷塔+半干式脱酸塔+干式脱酸塔+活性炭喷射装置+布袋除尘器+活性炭固定床+降温洗涤塔+中和洗涤塔+白雾去除装置。

“北”指的是位于嘉定区的上海市固体废物处置有限公司。在处置能力上，三条医废焚烧线处置能力为122 t/d；在处置工艺上，采用回转窑+二燃室焚烧工艺、烟气处理采用急冷+半干/干式脱酸塔+活性炭吸附+布袋除尘器+活性炭固定床+中和洗涤塔+烟气脱白装置。

“岛”是指调试中的崇明岛永程固废处置改造项目。在处置能力上，危废、医废共处置能力为30 t/d；在主要工艺上，为回转窑+二燃室工艺，处置工艺选用SNCR+急冷塔+半干式脱酸塔+干式脱酸塔+活性炭喷射+一级布袋除尘器+干式脱酸+二级布袋除尘器+活性炭固定床装置。

在残渣处置上，焚烧残渣按照危废进行处置，在危废填埋区填埋。在无害化处置率上，保持在100%。在应急情况下，运输至老港再生能源利用中心3#、4#焚烧生产线进行处置，按照《生活垃圾焚烧设施大气污染物排放标准》（DB31/768-2013）要求，确保3#、4#进料斗的重量小于5%的掺烧比例，应急量约22 t/d。

1.2.3 信息化建设方面

为落实《健康上海行动（2019-2030 年）》和上海市卫生健康委等十部门《上海市医疗卫生机构废弃物综合治理工作方案》要求，上海市已依托政府部门、生产和处置单位等共同推进信息化管理系统建设，全面提升医疗废物管理全程化、智能化、规范化水平。

政府部门方面，上海市卫健委、生环局联合建设的“上海市医疗卫生机构医疗废物监管信息平台”已上线运作，平台一方面将实现全市医疗废物可追溯信息化管理，跟踪管理医疗废物的全生命周期，确保医疗废物应分尽分和可追溯。平台另一方面为强化落实电子联单制度，医疗卫生机构将暂时贮存的医疗废物转移给集中处置单位时，集中处置单位通过信息化手段从平台中获取医疗废物类型、重量、交接人等信息，自动生成《危险废物转移联单（医疗废物专用）》，便于确认与签收，并且确保生成的转移联单信息在上海市固体废物管理信息系统医疗废物模块中及时更新。

生产单位方面，各医疗机构根据科室设定、信息化管理基础、资金支持力度等方面的不同，建立了差异化的信息平台，一方面方便自身统计与管理，另一方面便于与收运公司的系统对接。总体来看，一级以上医疗机构对平台建设的资金投入、运用和管理等方面更加规范和成熟。

处置单位方面，固处公司开发的“上海市医疗废物全流程管理信息系统”包含客户管理、物流管理、人员车辆管理等模块，基于每日收运进行客户管理-＞合同建立-＞收运点建立-＞派车管理-＞收运数据填报-＞后期结算-＞焚烧处理等全流程进行管控，预防医疗废物流失、泄漏、扩散和意外事故的发生，对医疗废物从“产生”到“焚烧”的整个生命周期做到有效监控跟踪管理。

1.3 进一步优化的空间

基于上海市医废处置全链条现状，部分医疗机构医废处置操作不规范、小型医疗机构收运瓶颈、末端处置存在缺口、信息化管理需加速推进等方面是需要重点关注的短板。

1.3.1 源头：部分医疗机构医废管理不符合相关法律法规要求

医疗机构对医废的规范化管理，是贯彻落实习近平总书记关于打好污染防治攻坚战的重要指示精神和深入实施健康中国战略的主要举措，是关系人民群众身体健康、公共卫生和环境安全的第一道防线，源头规范化管理必须万无一失，但少量医疗机构在医废分类收集、卫生管理等方面“掉队”。上海市卫健委在对本市门诊部以上社会办医疗机构共184 家进行随机抽查时发现，8 家医疗机构的医疗废物管理不符合相关法律法规等要求，存在包括暂存设施不符合卫生要求、分类不规范、相关从事人员未进行定期健康检查、暂存点未张贴警示标识的主要问题。

1.3.2 转运：小型医疗机构存在收运瓶颈，应抓紧打通“最后一公里”

上海市大型医疗机构已实现每24 h 收集一次的频次，但部分牙科诊所、医美机构、中医诊所等小型医疗机构还存在收运瓶颈：一是由于经营时间不规律、分布较散、收集车辆停车难等问题，全部实现48 h内应收尽收尚有难度；二是对于经营数量不断增加，但分布散、产量小、经营不规律的小型医疗机构，固处公司配备人员、车辆、制定路线并做到48 h收运全覆盖，无疑成本极高，但如果采用政府购买第三方服务的方式，不仅将增加200万元/年的运营成本，还不利于监管；三是新增小型医疗机构获得经营审批后，医废收运等相关信息还无法及时同步至固处公司，信息滞后将带来安全风险。

1.3.3 处置：末端处置缺口仍在，生活垃圾焚烧炉混烧非长久之计

焚烧是医废处置的主要方式，但从处理能力方面看，前端产生量152 t/d 与末端处置能力122 t/d不匹配，在老港三条医废焚烧线年底建成的窗口期和嘉定设备的检修应急期，缺口由老港生活垃圾焚烧炉按5%医废量的上限比例填补。在处置工艺方面，理论上技术可行，在医废激增情况下，垃圾发电厂参与应急处理是形势所需，且符合国家制定的危险废物焚烧污染控制标准(GB18484-2001)。但实际上，临时“补位”效果有待商榷，混烧会增加减排的投资费用且对运行经济和设备寿命管理不利。由于医废热值高于常规生活垃圾，生活垃圾焚烧炉中混烧医废后，不可避免地会使锅炉超负荷运行，容易造成炉内耐火砖的大面积脱落，炉排、炉管损坏等问题。因此，长期混烧医废并非长久之计，加快建设老港医废专用焚烧线，补齐处置缺口，是上海市进一步提高医废规范化处置的重点工作。

1.3.4 信息化建设：各链条信息尚未全面打通，在“规定动作”上可添加“自选动作”

上海市医疗废物信息管理平台建设起步早，完善的信息化管理将推动政府精细化管理和医疗卫生产业整体水平进入高级阶段，但在稳步推进过程中，各环节的信息尚未完全打通，应用还实行着“基本动作”，处在初级阶段。一方面，一级以上医疗机构信息化尚未实现全覆盖，已上线的医废管理信息与卫健委还未完全打通，由于信息系统建设并非强制要求，各主体步伐不一，至去年9月，上海市500余家一级以上医疗机构自行开发了医废管理系统，占总规模的8.3%，并且管理系统为便于内部管理皆按“个性需求”定制，但包含基础性指标，该部分尚未完全接入卫健委监管平台。另一方面，上海市卫健委、生环局联合推进建设的“上海市医疗卫生机构医疗废物监管信息平台”目前主要落实对国家危险废弃物转移联单的信息化管理、产生单位申报登记和管理计划在线备案，其他信息化管理指标尚未开发。

2 上海进一步加强医疗废弃物规范化处置的形势分析

2.1 疫情推动国家顶层设计不断完善，医废处置再掀热潮

新冠肺炎疫情发生以来，全球经济压力不断加剧，同时暴露各国、各省市医疗废物安全处置短板。医废处置需求快速放量，守住作为最后一条战线的医疗废物的规范化处理，是加强医疗废物管理，防止疾病传播，保护生态环境，保障人民群众生命健康的应时之举，党中央、国务院高度关注并作出有力决策部署，2020年或将成为医废规范化处置的重要节点。医废处置行业再次迎来重大政策催化，国家层面、各省市层面相继出台医疗废物管理处置能力建设实施方案，一方面加快推进医疗废物处置能力建设，针对当前医疗废物处置能力布局不均衡、处置设备老化和处置标准低等短板，两批中央预算内投资共计45 亿元已下达；另一方面国家、各省市加大对投资计划执行情况的监督检查力度，督促各地加快项目建设。上海市应抢抓契机，加快老港、崇明医废集中处置设施建设，切实可行地补齐处置缺口。

2.2 上海建设“卓越的全球城市”发展愿景对医废精细化管理和处置提出更高要求

《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》提出了至2035年上海要建设“卓越的全球城市”发展愿景，其中明确要创新城市治理方式，加强精细化管理，走出一条符合超大城市特点和规律的社会治理新路子。同时提出，完成城市固废终端分类利用和处置设施布局，发展固废循环经济，形成静脉产业链，固废无害化处理率和分类收集率达到100%。在卓越全球城市的发展愿景和精细化管理要求下，对上海作为超大城市按照“平战结合、收集豁免、定时定点、全程可控”的原则进一步规范化处置医废提出更严峻的挑战。

2.3 上海医废产生量连年增长、医废处置能力需超前配置

经过长期发展，上海已经建立由医院、基层医疗卫生机构、专业公共卫生机构等组成的覆盖城乡的医疗卫生服务体系，医疗资源配置处于较高水平。

1）卫生机构规模呈增长趋势，截至2019年底，上海市各级各类医疗卫生机构总数达6000 余所（含村卫生室）。

2）外地病人就医比例持续上升，外地病人占全市医疗机构出院患者的比例达到38.82%，自2016年以来增长趋势明显，上海已超越北京成为异地就医第一目的地，异地就医住院患者主要来自周边省份、华东及中部地区。

3）上海市医废产生量居全国大中城市首位，近年来更是呈15%逐年递增趋势，初步预测至2030 年末医疗废物产生量将达到约246 t/d（见表1），远超过现有焚烧处置设施的处理能力(122 t/d)。

全面优化提升医废规范化管理与处置，超前规划处置能力，是上海市应对今后产能不断增长并实现现代化、灵活性管理的必然选择。

表1 2018年医疗废物产生量排名前十的城市[3]

2.4 信息技术飞速发展为医废全流程监管带来有利条件

随着AI、区块链、5G、物联网等新一代信息技术的应用场景进一步开放以及政策支持方式进一步优化，医废全流程管理的智慧化水平将不断显现。

1）医疗卫生机构可充分利用电子标签、二维码等信息化技术手段，购买或使用具有追溯功能的医疗用品、具有计数功能的可复用容器，推进医疗废物可追溯信息化管理，跟踪管理医疗废物的全生命周期，确保医疗废物应分尽分和可追溯。

2）医疗机构、处置单位、政府部门各自搭建的信息平台充分互通，对医废产量、处置设施工作负荷及应急需求等信息实时共享。

3 对策建议：全链条齐发力，实现从有到优

3.1 源头：夯实医疗卫生机构管理主体责任

1）严格落实办医主体对医疗废弃物源头管理责任。明确医疗卫生机构法定代表人是医疗废弃物综合管理的第一责任人，产生废弃物的具体科室和操作人员是直接责任人，设立专门的医疗废弃物的管理科室并明确相应职责，加强对相关工作人员的培训、指导和管理，严格落实职业安全防护措施，定期进行健康检查。适时将废弃物源头管理情况纳入各医疗机构绩效考核。

2）加大执法力度，筑高防火墙。全面整治医废暂存设施不符合卫生要求、分类不规范、相关从事人员未进行定期健康检查、暂存点未张贴警示标识等问题。

3）分步推进各办医主体医废信息化管理平台建设。加强物联网、大数据、云计算、视频监控等技术的应用，现阶段先从一级以上医疗机构起步，根据政府部门要求及自身管理需要，全面推进来源、贮存、转移等全生命周期的动态管理，鼓励小型医疗机构自主搭建信息化管理平台。同步打通与“上海市医疗卫生机构医疗废物监管信息平台”的沟通渠道，研发产废分析、应急管理、智慧调度等模块。

4）率先在公立医疗机构实现医废信息公开。通过“上海企事业单位环境信息公开平台”和医疗机构对外公开渠道向社会发布企业年度环境报告，公开危险废物产生、贮存、处理处置等信息。

3.2 收运：不留死角，应收尽收，稳步打通各区最后一公里

1）稳步推进“黄浦模式”，借助第三方力量打通各区最后一公里。通过对上海区范围内医疗卫生机构数量、办医规模、区域分布、道路通行状况和医疗废物收运现状等开展排摸和分析，合理设立医疗废物临时交接点，开展小型医疗机构（床位总数在19张及以下的医疗机构）医疗废物集中收运工作。各区通过委托第三方机构或政府购买服务等多种方式，集中收集小型医疗机构的医疗废物，并在规定时间内交由医疗废物集中处置单位进行安全处置。

2）严控第三方收运机构准入标准。生态环境部门严把准入关口，坚决杜绝无证无照、无工商登记、无环保审批手续、无经营许可证的收运机构介入，推动市场良性发展。

3.3 处置：加快推动处置能力扩能提质

1）按照"南北加一岛"原则加快推进处置设施建设。全力保障老港、崇明医废处置设施建设，适时启动推进嘉定医疗废物处置设施升级改造。完善医疗废物协同应急处置机制，结合老港能源利用二期项目进一步落实医疗废物应急处置能力，确保突发疫情、处置设施检修等期间医疗废物的安全处置，保障医废焚烧残渣的规范化处置。

2）健全体制机制，形成工作合力。各有关部门建立工作协调机制，成立专班，按职责细化工作举措，并与处置企业、建设主体通力协作，形成合力加强基础设施建设的跟踪分析、督促检查、综合协调和经验总结推广，适时组织开展评估，协调解决实施中存在的问题，及时总结可复制可推广的政策措施。

3.4 社会面：营造良好社会氛围

1）增强公众对医废的认知。加强城市生活垃圾分类和无废城市宣传工作，充分发挥上海市主要媒体、各领域专业媒体和新媒体作用，大力宣传医疗机构废弃物科学分类、规范处理的意义和有关知识，引导行业、机构和公众增强对医疗机构废弃物处置的正确认知，重点引导其对输液瓶（袋）回收利用的价值、安全性、科学性的认识。

2）鼓励大众参与。积极鼓励和引导社会公众有效参与监督环境违法行为，通过拓展举报途径、发展环保志愿者队伍、组织属地网格督察员等方式，推进公众参与，对举报医废、危废非法转移、倾倒、处置等环境违法行为的实施重点奖励。加大对涉医疗机构废弃物典型案件的曝光力度，形成对不法分子和不法机构的强力震慑。

4 总结与展望

上海医疗废弃物产生量居全国首位，进一步强化规范处置工作的开展，不仅是贯彻落实中共上海市委、上海市人民政府关于加强本市城市管理精细化工作的重要举措，更是守牢人民群众生命安全、生态环境安全底线的重要保障。本文立足上海医废发展现状，从发展历程、全流程处置、信息化建设等角度摸清基本情况，剖析上海市进一步加强医废规范化处置应重点关注部分医疗机构医废管理、打通小型医疗机构医废收运“最后一公里”、尽快补齐末端处置缺口和各链条信息化建设的融会贯通等方面的问题，并提出对策和建议。从内外部形势看，新冠疫情推动国家顶层设计不断完善，上海建设“卓越的全球城市”发展愿景对医废的精细化管理和处置提出更高要求。上海市产能连年增长需超前配置处置能力，信息技术的飞速发展为全流程监管带来有利条件，由此，强化医废的规范化处置存在机遇也面临挑战。本文建议上海应以夯实医疗卫生机构管理主体责任，应收尽收、稳步打通各区“最后一公里”，加快推动处置能力扩能提质，营造良好社会氛围等方面为重点抓手，全链条齐发力，全面实现上海市医废处置规范化处置的从有到优。