产品缺陷调查及缺陷认定的法律性质

杨鹏 重庆缺陷产品召回管理中心

产品召回制度是现代经济法中的一项重要制度，其在现代社会经济生活中的地位和作用日益凸显。关于产品召回制度的系统规定，现行有效的立法主要是《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《消费品召回管理暂行规定》《药品召回管理办法》《医疗器械召回管理办法》《食品召回管理办法》《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》等法规、规章。在上述立法中，产品缺陷调查和产品缺陷认定是产品召回制度中的重要组成部分，但同时，也清晰地看到以上立法中关于产品缺陷调查以及产品缺陷认定的规定也不尽一致，由此给我们正确理解产品缺陷调查和产品缺陷认定带来了困惑。

一、我国产品缺陷调查及缺陷认定的制度现状

梳理现行立法规定，产品缺陷调查与缺陷认定是产品召回制度体系中的重要组成部分，也是产品召回实践，尤其启动强制召回程序的前提性条件之一。总体上，现行立法中关于产品缺陷调查与缺陷认定的相关规定呈现如下几个特点：

第一，立法条文本身并未对产品缺陷调查及缺陷认定进行界定。虽然相关立法条文中明确规定了产品缺陷调查和缺陷认定的启动条件、监管机构的权力、行政相对人的义务及法律后果等内容，但并未对产品缺陷调查及缺陷认定的内涵进行清晰的界定。

第二，现行相关立法中关于缺陷调查与缺陷认定的规定存在一定的差异。相关规定的不一致，与我国部门立法的现实国情紧密相关。就缺陷调查而言，在《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《消费品召回管理暂行规定》及《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》中，明确用了“缺陷调查”的表述，但在《药品召回管理办法》《医疗器械召回管理办法》中，用的是“调查评估”，《食品召回管理办法》中，用的表述是“调查分析”。但是，需要指出的是，《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》中规定“缺陷调查”的主体与其他立法规定有所区别，其主体有两类，一是“生产企业”；二是生产企业拒绝开展缺陷调查的，国家铁路局可直接组织开展调查或委托与生产企业无利害关系的专业技术机构进行调查。根据现行立法规定，不管其条文表述用的是“缺陷调查”“调查评估”还是“调查分析”，除铁路专用设备缺陷产品召回外，产品缺陷调查的法律性质应理解为一种行政行为。就产品缺陷认定而言，只有《消费品召回管理暂行规定》在条文中用了“缺陷认定”的表述，在《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》中，立法者用的“确认汽车产品存在缺陷”。事实上，“缺陷认定”与“确认汽车产品存在缺陷”的法律含义是一致的。另外，《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》中亦用的是“确认产品存在缺陷”的表达，但其法律含义与其他相关立法的规定是有差异的，原因是确认缺陷的主体不同。

第三，大体规定了行政主体开展缺陷调查时享有的权力以及经营者的协力义务。如《缺陷汽车产品召回管理条例》第十四条第一款规定了国务院产品质量监督部门开展缺陷调查，可以进入生产者、经营者的生产经营场所进行现场调查，查阅、复制相关资料和记录，向相关单位和个人了解汽车产品可能存在缺陷的情况；第十四条第二款则规定了生产者的协力义务。《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》第十八条、第十九条，《消费品召回管理暂行规定》第十一条也做了类似的规定。

第四，缺陷调查与缺陷认定是两个相互关联但又存在明显区别的行为。根据相关立法的规定，产品缺陷调查的启动主要有两类方式，一是生产者未按照监管机构的通知要求开展缺陷调查分析的，监管机构应当组织缺陷调查；二是监管机构认为产品可能存在造成严重后果或影响范围较大缺陷的，监管机构可以直接组织缺陷调查。而只有在生产者对监管机构经过缺陷调查认为产品存在缺陷，并要求实施召回的结论提出异议时，才由监管机构启动缺陷认定程序。所以，从现行立法的相关规定来看，缺陷调查与缺陷认定并非同一种行为，缺陷调查是缺陷认定的前提。

二、域外国家相关制度的考察

应当承认的是，域外发达国家在产品召回相关制度的建设方面比较成熟。通过对域外国家相关制度的考察，对认识我国产品缺陷调查及认定制度在产品召回制度体系中扮演的角色和地位有一定帮助。

众所周知，美国的产品召回制度较为发达。根据产品的类别，美国主管产品召回的政府机构有多个，分别负责不同领域的产品。其中，以消费者产品安全委员会(以下简称CPSC)的召回规则最为详细、全面。CPSC产品召回的一般程序如下：厂商报告→CPSC评估报告→制定召回计划→实施召回→保存记录。第一，厂商报告。按CPSC的规定，厂商应按《消费者产品安全法》《儿童安全保护法》》等法律的规定履行报告义务。第二，评估报告，确认产品缺陷。CPSC在收悉企业提交的报告后,就要确定产品是否存在缺陷。如果缺陷得到确认，CPSC会就公众面临的风险严重程度进行评估，评估参考的标准有进入市场的缺陷产品数量、缺陷的形式、伤害发生的可能性及其他。CPSC运用危害评级标准对产品可能引发的危害进行评级，并以此作为召回的依据。第三，制定召回计划。一旦监管机构最终认定产品存在引发严重危害的缺陷并应当召回，企业即应着手制定召回计划。第四，实施召回。第五，保存记录。企业与CPSC等政府监管部门均应妥善保存有关产品缺陷及召回过程的记录。从美国CPSC产品召回的一般程序来看，CPSC的评估确认缺陷是其中的关键环节，相当于我国产品召回程序中行政监管部门开展的缺陷调查及认定。

在亚洲国家，日本的产品召回制度也比较成熟，召回的范围非常广泛，几乎涵盖了关涉消费者人身财产安全的各类产品。日本产品召回的监管者分工明确，不同类别的缺陷产品分属于不同的政府监管部门。以缺陷汽车召回为例，日本国土交通省作为监管机构，国土交通省组织开展缺陷调查，收集来自汽车制造商、消费者、相关政府部门等渠道的信息，组织开展技术检测并出具技术分析报告，据此向制造商发出召回建议并可向社会进行公布，并对汽车厂商的召回开展内容有效性检测和监察监督。

通过以上的简要介绍，我们不难看出，就缺陷产品召回而言，不管是生产厂商的主动召回还是行政监管部门的责令召回，核心环节就是对产品是否存在缺陷进行判断。对于生产厂商的主动召回，对产品是否存在缺陷的判断主要由生产厂商决定，行政监管部门主要扮演监督的角色。但在责令召回中，通常是生产厂商不履行召回义务或生产厂商认为其产品不存在缺陷而不实施召回，此时行政监管部门对产品是否存在缺陷进行缺陷调查和认定就显得尤为关键。所以，在产品召回程序中，行政监管部门对于产品是否存在缺陷开展缺陷调查和认定就是一个重要的环节。

三、产品缺陷调查的性质

生产者承担召回义务的原因是其生产的产品存在缺陷，而缺陷调查就是行政主体围绕产品是否存在缺陷而发生的信息收集、分析、验证、核查及判断等一系列行为的总称。那么，产品缺陷调查究竟在法律上应如何定性？综观现行立法相关规定及实践，除铁路专用设备缺陷产品召回外，产品缺陷调查的法律性质应理解为一种行政调查行为。

在我国,学者们对行政调查性质的认识并非一致。多数学者认为行政调查是一种事实行为，即行政主体在行政管理过程中基于行政职权而作出的与行政相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。有学者认为行政调查是一种程序行政行为或中间行政行为。也有学者认为,行政调查是兼具程序法和实体法意义的一种行政行为。笔者认为，产品缺陷调查是一种兼具程序法和实体法意义的行政调查行为。把产品缺陷调查理解为兼具程序法和实体法意义的行政调查行为，主要体现在以下三个方面：

第一，将产品缺陷调查置于产品召回过程之中观察，产品缺陷调查既具有相对独立性，又与缺陷调查后的行政决定—“通知召回”具有不可分割的联系,是一个完整行政决定不可或缺的阶段或程序环节。虽然缺陷调查本身并不直接产生、变更、消灭生产者的权利、义务,但其对于评价具有法律后果的行政决定来说，则有着重要意义。

第二，产品缺陷调查从程序上保障了生产者及相关主体的参与权。如《缺陷汽车产品召回管理条例》第十四条规定“向相关单位和个人了解汽车产品可能存在缺陷的情况”；《消费品召回管理暂行规定》第十一条规定“向相关单位和个人了解消费品可能存在缺陷的情况，组织相关技术机构和专家进行技术分析和风险评估，必要时可以约谈生产者。”在某种意义上，产品缺陷调查实际上为生产者及其他相关主体提供了一个参与、表达意见的过程和机会，从而为生产者的合法权益提供保障,并增进行政主体与行政相对人相互间的信任。

第三，从行政决定必须具有理由的一般法理出发,产品缺陷调查就是作出行政决定—“通知召回”理由的必经程序。在现代行政中，行政调查作为行政机关获取信息、取得作出行政决定证据的基本手段,构成了几乎所有行政决定的必经程序和处置前提。就产品召回而言，如果行政机关未经过缺陷调查就作出生产者实施召回的行政决定，很可能因缺乏事实证据而导致整个行为的违法。

要更好地理解产品缺陷调查的法律性质，还应该从产品缺陷调查制度的构成方面展开：

第一，缺陷调查的主体。从现行主要立法规定来看，缺陷调查是一种行政行为，主体不能包括生产者，故《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》中的相关规定是存在一定问题的。另外，缺陷调查主体除法定的行政主体之外，应允许行政主体委托与生产者无利害关系的第三方专业机构来具体实施，从而更好地体现缺陷调查的专业性和科学性。

第二，缺陷调查的程序。从现行立法规定来看，启动缺陷调查程序，主要分两种：一是生产者未按照监管机构的通知要求开展缺陷自查分析，监管机构应当组织缺陷调查；二是监管机构认为产品可能存在造成严重后果或影响范围较大的缺陷，监管机构可以组织缺陷调查。从缺陷调查的程序保障角度来看，应保障生产者及相关主体的参与权，这是现代行政程序蕴含的参与原则、公开原则的集中体现。

第三，缺陷调查主体的权力及经营者的协力义务。从现行立法规定来看，缺陷调查主体享有现场调查权、查阅复制权、询问权等。所谓经营者的协力义务，是指生产者和其他经营者对于缺陷调查主体的调查行为，予以配合及协助的义务。如《缺陷汽车产品召回管理条例》第十四条第二款、《消费品召回管理暂行规定》第十一条第二款均规定了生产者或经营者的协力义务。经营者的协力义务是法定义务，其不履行协力义务将承担相应的行政责任。如《缺陷汽车产品召回管理条例》第二十三条、《消费品召回管理暂行规定》第二十五条均规定了相应的行政责任。

第四，缺陷调查的法律后果。根据现行相关立法的规定，经缺陷调查认为产品存在缺陷的，相关行政主体“应当通知生产者实施召回”，即生产者的召回义务可能由此产生。

第五，缺陷调查的救济。主要包括三个层面的救济：一是对缺陷调查结果的救济，即生产者认为产品不存在缺陷的，可依法向缺陷调查主体提出异议；二是对缺陷调查主体滥用行政权力的救济；三是对违反缺陷调查程序的救济。

总体上，产品缺陷调查应当遵守职责法定主义原则，包括主体适格、职权有据、手段合法、程序正当等，以保证行政行为的合法性。

四、产品缺陷认定的法律性质

从现有立法来看，产品缺陷认定主要体现在《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《消费品召回管理暂行规定》等相关规定中，其中，只有在《消费品召回管理暂行规定》的条文中明确用了“缺陷认定”的表述，在《缺陷汽车产品召回管理条例》和《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》中，立法者用的“确认汽车产品存在缺陷”，但从相关程序的设定来看，“缺陷认定”和“确认汽车产品存在缺陷”的法律含义是一致的，都是为生产者对行政主体缺陷调查结论提出异议后而设计的救济程序。

关于产品缺陷认定，可分别从广义和狭义的角度去理解。狭义上的产品缺陷认定，是指行政主体针对生产者就产品缺陷调查结论所提出的异议，采取检验、检测、鉴定、论证等多种方式，对产品是否存在缺陷进行确认的行为。广义上的产品缺陷认定是指相关主体采取检验、检测、鉴定、论证等多种方式，对产品是否存在缺陷进行判断的行为。它包括生产者对产品缺陷的认定；行政主体对产品缺陷的认定；诉讼或仲裁程序中，裁判主体对产品缺陷的认定。本文讨论的产品缺陷认定，特指狭义上的产品缺陷认定，即行政主体对产品是否存在缺陷进行确认的行为。

综合现行相关立法的规定，产品缺陷认定的法律性质应理解为行政确认行为。一般认为，行政确认是指行政主体根据法律、法规的规定或授权，依职权或依当事人的申请，对一定的法律事实、法律关系、权利、资格或法律地位等进行确认、甄别、证明等的行政行为。产品缺陷认定就是行政主体根据法律法规的规定，依职权对生产者的产品是否存在缺陷这一法律事实进行确认的行政行为。将产品缺陷认定的法律性质理解为行政确认行为，可以从以下几个方面展开：

第一，产品缺陷认定的主体是行政主体。只有行政主体依据行政法律规范的要求，按照法定程序和条件作出的确认才能称之为行政确认。民事主体之间因为解决纠纷的需要，而委托第三方机构或人员所作出的鉴定、论证、证明等行为不属于行政确认；如果是人民法院在诉讼过程中对事实的确认、对行为是否合法、有效的确认，则属于司法确认的范畴。在现行产品召回的立法规定中，如《缺陷汽车产品召回管理条例》《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》《消费品召回管理暂行规定》等主要立法中，关于产品缺陷认定的主体均为行政主体。而在《铁路专用设备缺陷产品召回管理办法》中规定了两类“确认产品存在缺陷”的主体，其中一类是“生产企业”，即铁路专用设备的生产者，此时的缺陷确认行为就不能被理解为行政确认。

第二，产品缺陷认定是行政主体对生产者的产品是否存在缺陷这一法律事实进行确认的行为。事实上，从产品缺陷认定程序的启动来看，恰恰是因为生产者认为其产品不存在缺陷，行政主体组织的缺陷调查结论认为产品存在缺陷，而产品缺陷认定就是围绕产品究竟是否存在缺陷所进行检验、检测、鉴定、论证等方式的确认行为。

第三，产品缺陷认定是一种具体行政行为，符合具体行政行为所具有的处分性、特定性、单方性等特性。经过缺陷认定程序，一旦确认产品存在缺陷，就直接确认了生产者的召回义务。如《缺陷汽车产品召回条例》第十五条第三款就明确规定“经国务院产品质量监督部门依照本条第二款规定组织论证、技术检测、鉴定确认汽车产品存在缺陷的，国务院产品质量监督部门应当责令生产者实施召回”；《消费品召回管理暂行规定》第十四条也作了类似的规定。

五、结语

总体来看，产品缺陷调查与产品缺陷认定是紧密联系又有所区别的概念。就联系而言，两者都是产品召回制度体系中的重要组成部分，缺陷调查是缺陷认定的前提，缺陷认定是对缺陷调查结果的确认。就区别而言，两者有不同的启动条件、程序要求、权义配置、法律后果；前者的法律性质是一种行政调查行为，后者则是一种行政确认行为。