优化营商环境的路径——基于知识图谱分析的视角

万 超, 孔 锴

(沈阳大学 师范学院, 辽宁 沈阳 110041)

营商环境是指企业在开设、经营、贸易活动、纳税、执行合约及退出等方面遵循政策法规所需的时间和成本等条件,可以细分为政务环境、法治环境、市场环境、国际化环境、企业发展环境和社会化服务环境等[1]。优化营商环境,进一步推进“放管服”改革,激发市场活力,促进中小企业开办与创新,对于我国未来经济发展有着巨大的意义。

目前,对于优化营商环境策略的总结多基于调查结果分析与实际现象分析,如杨继瑞等从国内外经验对比的角度提出可以从减轻企业税费负担、提升政务办事效率、理清各项商事制度、提升政府服务质量、实现开放共赢、营造创新创业氛围等方面进一步优化中国营商环境[1]。张威在综合对比了世界经济论坛《全球竞争力报告(2016—2017)》后认为,优化我国营商环境必须合理放宽束缚企业经营发展的制度性限制,全面改进政府职能中的短板、障碍与不作为,努力降低企业要素成本与税费负担,牢牢守住关乎国家经济安全与稳定的底线。众多研究者都对优化营商环境的策略提出了有见地的建议,但大多文章没有选择宏观的量化的分析视角[2]。基于此,本文采用知识图谱分析方法,利用CiteSpace软件进行知识图谱绘制,根据知识图谱中的数据与信息,分析营商环境优化的策略,以期为我国进一步优化营商环境提供一个量化分析的参考。

一、 研究设计

1. 研究工具

本研究采用文献计量法和知识图谱分析法,利用该领域较为成熟的分析软件CiteSpace进行文献可视化分析。该工具可以进行研究前沿、趋势、热点等内容的分析。利用CiteSpace分析营商环境优化策略文献的步骤包括:下载文献资料并对文献数据进行处理;选择时间参数(2000—2020年)、时区分隔(1年);设置阈值(c、cc、ccv为2、2、20);选择节点类型(关键词、作者、机构等);得到可视化图谱后再进一步利用软件进行词频分析、突现词分析与聚类分析。

2. 数据来源

本研究的文献数据主要来自中国知网,首先在中国知网中进行高级检索,以“营商环境”并含“优化”为关键词进行检索,时间跨度为2000—2020年,共得到文献2 029篇,删去会议通知、新闻稿等无关文献,最终得到1 568篇文献,该1 568篇文献为本研究最终分析样本数据。

二、 营商环境优化研究时空知识图谱及其分析

1. 营商环境优化策略研究的时间分布

为了解优化营商环境研究的历年发展情况,对1 568篇文献进行发表年度整理(见图1),发现有关营商环境优化的研究在2011年首次出现,直到2017年相关研究发文量才开始迅速增加,这与李克强总理在2016年政府工作报告中提出的“推动简政放权、放管结合、优化服务改革向纵深发展。以敬民之心,行简政之道,切实转变政府职能、提高效能”有关[3]。文献从2017年开始呈大幅增长态势,在2019年达到峰值(952篇),说明关于优化营商环境的研究仍不断深入,热度不减。《2020年全球营商环境报告》显示,全球营商便利度排名中,我国从2017年的第78位跃升至2019年的第31位[4],可以看到我国在优化营商环境上的显著成效。从文献数据来看,2020年虽仅统计到4月份,但研究文献已达158篇,可以看出该领域研究会持续保持较高的发文态势。这与我国从2020年1月1日起实施的《优化营商环境条例》有较大关系。这也说明文献研究热度与相关政策、营商环境实际情况有着不可分割的关系,学者们紧紧围绕着我国营商环境发展的政策背景与社会实际展开研究。

图1 优化营商环境研究论文各年刊发量注: 2020年数据仅统计到4月份。

2. 营商环境优化策略研究成果发表机构分布

在CiteSpace软件中进行研究合作机构分析,将节点类型选择为机构(Institution),得到优化营商环境研究的机构共现知识图谱(略),将数据整理得到表1,从中可以了解有关研究领域是否形成系统化、高影响力的核心学术团体。从表1看到,营商环境优化研究机构主要分为两大类:一类以高校、科研机构为主要研究团体,如复旦大学国际关系与公共事务学院、华中师范大学法学院、江西理工大学文法学院、国脉智慧城市研究中心等;另一类以各类媒体为主要研究团体,如中国小康网、贵州日报当代融媒体、《当代贵州》等。从知识图谱还可以看到,我国已基本形成以高校各学院、各地中共党校、国家发改委、各地政府发展研究中心及各类媒体为研究团体的研究机构分布。另外,图谱还显示,我国有关优化营商环境的研究机构较为分散,作者直接合作还处在较为初级的阶段。

表1 优化营商环境研究的机构共现数据

3. 发表营商环境优化策略研究成果的作者分布

研究成果的发表数量及高产作者的合作情况在一定程度上能够表明该领域是否形成核心研究团队,是否形成研究热点。将节点类型选择为作者(Author),利用CiteSpace软件进行作者共现分析,得到优化营商环境研究的作者共现知识图谱(略),将作者与文献发表篇数整理如表2所示。将高产作者进行排序,可以看到发文量高于10篇的作者有:廖福崇、樊艳丽、陈业宏、王秋艳、陈华平、律星光、王海蕴、吉喆。此外,高产作者初步形成了小的研究团队,如由吉喆、律星光、王海蕴组成的研究团队。还有由比较高产的王芹、郑鑫宁、贾会杰、俞富俊等组成的研究团队等。可见,营商环境优化是一个较为成熟的研究专题,多年来得到了众多研究人员的关注。进一步对文献进行热点与领域分析,可以很好地了解有关优化营商环境的具体举措。

表2 优化营商环境研究作者发文数量

三、 营商环境优化研究内容分析

1. 关键词共现分析

关键词是文章内容的精炼与核心,利用关键词词频统计分析可以了解有关领域的热点与动向。CiteSpace软件提供了一种节点类型,即关键词(keywords)。利用关键词进行共现分析,得到有关营商环境优化研究的关键词共现知识图谱(略)。根据图谱,按照关键词出现频次及中介中心度进行排序,得到表3。

表3 营商环境优化研究关键词词频统计

频次代表关键词在整个文献数据中出现的次数,次数越高表明该关键词越为该研究领域文献所关注。如表3所示:文献中出现频次最高的关键词是“营商环境”,807次;“优化”出现的频次也较相对高,43次。这两个关键词可以说明文献主要是有关优化营商环境的研究,这表明了检索范围的准确性,但这并不能准确表明研究方向。进一步分析关键词词频,合并同类关键词,可以看到优化营商环境的研究热点集中在6个维度:①政务服务优化、“放管服”改革。关键词包括政务服务、“放管服”改革、行政审批、简政放权、不动产登记。②民营企业。关键词包括企业家、民营经济。③税收政策优化。关键词包括纳税人、纳税服务。④供电服务优化。关键词包括供电公司、供电服务。⑤法治化管理。关键词包括法治化。⑥高质量发展。关键词包括高质量发展、便利化、优化提升。

这里的中介中心度是指一个关键词作为其他两个关键词间最短连线的中间点的次数,该值越高代表该关键词的连接作用越大。表3中,中介中心度排名前10位的关键词是:营商环境(0.51)、政务服务(0.14)、小微企业(0.11)、便利化(0.09)、商事制度(0.09)、“放管服”改革(0.08)、法制化(0.06)、简政放权(0.06)、企业家(0.06)、行政审批(0.06)。可以看出,进一步改革政府服务,推进“放管服”改革、关注小微企业发展、改革商事制度等是整个营商环境优化的主要措施。但仅根据关键词频次与中介中心度分析还不足以明确文献研究热点的类属,因此,接下来采用CiteSpace软件的聚类功能进一步分析研究热点聚类。

2. 聚类分析

利用CiteSpace软件可以将关键词共现图谱进行聚类分析,本研究利用关键词进行聚类,并采用CiteSpace软件中的时序视图(Timeline View)与时区视图(Timezone View)对研究样本进行聚类分析,这样能够了解到研究主题的发展脉络与趋势。生成的聚类视图(略)节点数目为420,连线数为1 327,网络密度为0.015 1,模块值为0.575 9,聚类效果显著。有关优化营商环境的研究主要集中在11个聚类,依次为:审批事项、纳税人、环境条例、企业家、民间投资、企业管理、山东省、不动产登记、业扩报装、对策建议、中西部地区。

(1) 优化审批事项,推进“放管服”改革。第1聚类为“审批事项”,时间跨度为2011—2020年,表明在优化营商环境研究中,审批事项一直是较为重要的研究主题。从聚类时序视图可知,该聚类的关键词从“政务服务”(2011年)到“商务信用、‘放管服’改革”(2016年),再到“市场主体、简政放权”(2018年),再到“审批服务、信用监管、环境优化”(2019年),再到“经营许可、社会信用体系建设、承诺制度”(2020年)。可以看到该聚类是在不断优化政务服务中促进营商环境优化的,表明了服务改革的方向转向为具体的治理措施,体现了政府服务的简化与便利化的发展趋势。

(2) 优化纳税服务,减税降费。第2聚类为“纳税人”,时间跨度为2010—2020年。从聚类时序视图可知,“纳税”一直是优化营商环境研究的重要关注点。早期该聚类关注了“营商成本、城市竞争力”(2012年),2016年研究热点为“一站式服务、供给侧结构性改革、纳税服务”,2019年集中在“地方政府、电子税务、减税降费”方面,2020年的研究热点为“政府监管、政府治理、政府职能”。在现实中,各级政府部门也一直尝试在纳税服务方面出台各种措施以优化营商环境,其中常用的措施包括优化服务、减税降费、智慧税务、提高监管等。

(3) 优化法制改革,实施环境条例。第3聚类为“环境条例”,时间跨度为2017—2020年。从聚类时序视图可知,“环境条例”是2017—2020年的研究热点。这一聚类的关键词,2017年比较集中的是“上海市、国务院、法治化”,2019年为“外商投资法、《优化营商环境条例》”。2019年10月23日国务院颁布《优化营商环境条例》,可见,国家制定相关条例与政策推动了优化营商环境研究。

(4) 优化企业管理,支持企业发展。第4、5、6聚类分别为“企业家”“民间投资”和“企业管理”,时间跨度均为2011—2019年。由于这3个聚类的关键词意义类似,故整合在一起,以便进行梳理。从聚类时序视图可知,其研究热点从2011年的“行政审批”,到2014年的“优势产业、产业集群、企业管理”,再到2016年的“新体制、开放型经济、一带一路、便利化、交易成本、东北地区”,再到2017年的“知识产权、人大代表、负面清单、施工许可证、民间投资”,再到2019年的“投资结构、市场监管部门、法制环境、服务型政府”。可以看到政府在调整投资结构、构建法制环境、鼓励民间投资、构建服务型政府等方面对企业的支持与服务。

(5) 区域化重点管理,促进营商环境均衡发展。第7和11聚类为“山东省”和“中西部地区”,时间跨度为2010—2019年与2015—2017年。由于这两个聚类都是地域,故归为一个研究类型进行梳理。从聚类时序视图可知:“山东省”聚类的关键词包括“创新”(2017年)、“软环境建设”(2017年)、“新旧动能转化”(2018年)、“民营企业发展”(2019年);“中西部地区”聚类的关键词包括“和谐征纳关系”(2016年)、“合法权益”(2016年)、“结构性改革”(2017年)、“利用外资”(2017年)。从聚类时序视图还可以看出,我国营商环境优化的省份从沿海地区到内陆地区逐渐转变,也可以看出国家对因地域不同而经济发展不同的地区采用了不同的营商环境优化策略,以促进不同地区营商环境的优化,促进经济发展。

(6) 改进不动产登记与供电服务,促进营商环境优化。第8聚类为“不动产登记”,时间跨度为2014—2020年。从聚类时序视图可知,主要关键词是“沈阳市、东北振兴、施工许可、经济高质量发展、不动产抵押”等。由聚类视图可以看到,对于不动产经济的优化是促进东北地区营商环境优化的重要策略。聚类9为“业扩报装”,时间跨度为2018—2019年,主要关键词是“北京市、供电服务、供电方案”等。聚类10为“对策建议”,时间跨度为2014—2020年,主要关键词是“创新驱动、指标体系、一带一路”等。很多研究在最后都会对策略部分进行详细分析,提出较多的优化策略,包括创新发展、评价驱动、借助“一带一路”建设进行发展,等等。

3. 研究进展分析

利用CiteSpace软件生成时区视图(略)。整理分析时区视图,可以得到优化营商环境的整个研究进程:2000年主要关注“营商环境”,2012年主要关注“行政审批制度”,2015年主要关注“企业管理”,2017年主要关注“商事制度”,2018年主要关注“小微企业”,2019年主要关注“审批制度改革”,2020年主要关注“环境条例”。整个营商环境研究的近期热点集中在小微企业发展,进一步推进“放管服”改革中的审批制度改革,法制化发展中的《优化营商环境条例》推广等方面。

4. 研究前沿突现词分析

为了解研究前沿,使用CiteSpace软件进行突现词(Burst Rate)分析,选取优化营商环境研究前10位突现词,如表4。从表4可以了解到,内外因协同治理是优化营商环境的重要举措。企业内部环境包括“公司自治、利润分配权、企业家时间配置、内在治理逻辑”等,外部环境包括“公司法、司法介入、审批许可、城市营商环境”等,另外还有体现内外联通的“协同治理”等。

表4 营商环境优化研究前10位突现词

四、 优化营商环境的具体措施

基于以上分析,本文认为优化营商环境可以从6个方面入手。

1. 优化政务服务,建设公共服务型政府

从关键词词频表(表3)中可以看到,“政务服务”排在第2位,达到了68次,中介中心度达到0.14,成为重要的研究主题。从第1聚类“审批事项”的研究热点转变来看,近几年的研究热点集中于“简政放权、审批服务、社会信用体系建设”等内容。所以,优化营商环境首先需要优化政务服务,为市场提供更为优质的服务。①适当简政放权,提高工作效率。这里需要处理好“减与留”的关系和“简与放”的关系。“减与留”强调的是政府可以将一些不必要的行政审批事项适当减少,仅留下必要的行政审批事务,对于保留的行政审批事项需要进一步规范审批程序、时限等。“简与放”强调的是简化适当的审批手续,为企业办理相关手续提供便利,下放更多的权力。②优化政府职能,提升服务意识。这里需要处理好“跨部门机制”与“用户体验”的关系。“跨部门机制”强调的是企业在办理相关手续时,能够尽量减少各部门的冲突,尽量减少企业在各部门中进行行政审批的事项与时间。提升“用户体验”强调的是提高基层人员的工作热情,给企业带来更好的办理服务体验。③激发企业创新,提供激励措施。提供具体的激励措施是优化政务服务的重要举措。这里强调的是“资助与支持”,政府对研发活动予以资助,对新产品开发给予产业(产品)补贴和税收优惠,在信贷上予以优先扶持等,都是重要的保障措施[5]。

2. 构建数字政府,实现智慧政务

“信息化”“智能化”“互联网+”已经成为当代的主旋律,智慧政务也成为政务改革的重要措施与方向。如果说在如火如荼的智慧城市建设中,智慧民生、智慧产业、智慧化基础设施及绿色生态的智慧化空间布局是智慧城市建设的要素,那么智慧政务无疑是诸多要素中起引领作用的顶端板块[6]。数字政府强调的是在“互联网+”的网络模式影响下,在“5G”通信手段影响下,更多利用信息化手段简化审批流程,减少审批时间,减少当面办理,加快办理时间,便利办理流程。这种形式将给企业带来更大的自由与方便,也为政府搜集与整理数据打下了基础,为未来智慧政务的发展奠定了大数据基础。利用大数据技术可以进行数据挖掘与分析,也为优化营商环境提供了数据基础。

3. 进一步推进“放管服”改革,转变政府职能

在前文的关键词频次分析中有关“放管服”的关键词有排在第4位的“‘放管服’改革”,排在第12位的“简政放权”,排在第15位的“行政审批”等。可以看出优化营商环境,进一步推进“放管服”改革是众多文献共同关注的问题。李克强在《在全国深化“放管服”改革,优化营商环境电视电话会议上的讲话》中提到,“我们要提高国际竞争力,要保持和增强引资吸引力,就必须在深化“放管服”改革上有更大突破,在优化营商环境上有更大进展。”[7]“放管服”改革能够有效促进我国营商环境的优化,因此应该进一步推进“放管服”改革,转变政府职能。

《在全国深化“放管服”改革,优化营商环境电视电话会议上的讲话》中还提到,为了推进“放管服”改革,要“坚持市场化、法治化、国际化原则”[7],“坚持行‘简约’之道”[7]。这里需要进一步深入解读“放管服”3个字。①“放”强调的是放宽市场准入机制,减少审批手续,公布审批流程。此外需要拓宽行业发展空间,清理行业隐形壁垒,放宽外资企业及外籍人才进入我国市场的制度性要求。②“管”强调加强监管职能,规范行政执法。“放”与“管”是相辅相成的,“放”在“管”的基础上才有促进意义,“管”要在“放”的前提下才有价值。这里面强调的是法制化管理,需要完善相关制度与机制,需要实行全主体、全品种、全链条的严格监管,尤其需要对包括疫苗、危险化学品、药品、特种设备等在内的重点领域进行特殊监管。③“服”强调建立服务型政府,转变政府职能。这里强调政府职能的转型,即从过去的市场管理转变为市场服务,通过简政放权、提高服务态度与意识、减少过度监管等措施,提高市场活力与创造力。

4. 合理化税负,降低企业经营成本

税负合理化是营商环境优化的重要组成部分,从关键词词频中可以看到有关“税”的关键词有排在第7位的“纳税人”,排在第13位的“纳税服务”。而在聚类视图中也可以看到第2聚类为“纳税人”,近年的研究热点为“地方政府、电子税务局、减税降费”(2019年)与“政府监管、政府治理、政府职能”(2020年)。由此可知,在优化营商环境中纳税管理是十分重要的措施。

在“放管服”改革中,税务部门已经根据实际情况有效降低了企业的税负,降低了经营成本,减少了经营阻碍,但进行合理化税负还需要在多个维度采取措施。①合理化税负需要进一步推进税制改革,有效降低企业税负。“积极的财政政策注重加力增效,扩大结构性减税范围,实行普遍性降费,盘活财政存量资金。”[3]②进一步推进清费立税进程,将一些收费项目与基金项目合理地改为税收,将一些无法改为税收的项目纳入税改系统进行统筹规划。③切实提高企业,尤其是中小企业的税收补贴,如在新开企业、引进企业或企业面临危机时,政府可以适当降低税收或者采用投资按比例抵税的政策。④酌情降低企业融资成本,如行业基金、降低贷款利率等方式。

5. 营造创业氛围,促进中小企业开办及发展

优化营商环境需要营造轻松的创业氛围,以鼓励中小型企业的开办,中小型企业健康稳定发展对我国经济提质增效具有重大意义[8]。在关键词中,有关中小企业的关键词有“民营企业”“企业家”。突现词中也包括“公司自治”“民营企业”“企业管理”“企业”等,第3、4、5聚类分别为“企业家”“民间投资”“企业管理”。整理分析发现,文献中总会提到“企业管理”,可见企业管理的重要性。政府可以在投资结构、营造创新创业氛围、构建法制环境、鼓励民间投资、构建服务型政府等角度上对企业给予支持和服务。①营造创业氛围需要有效解决中小企业的资金短缺问题,具体的策略可以是减税降费、降低贷款利率、创新关税担保方式等。②对中小企业发展提供支持,如提供融资便利、开放市场准入、建立公共服务体系等。③建立良好的政商氛围,以保护企业家的合法权益,弘扬企业家精神,尊重企业文化及企业的价值观,营造公平的竞争环境。

6. 完善法治化管理,规范市场环境

优化营商环境要重视将已有的改革成果通过法律法规的形式固定下来[9]。有关法制化管理的词汇,关键词中有“法制化”,突现词中有“公司法”和“司法介入”,聚类视图中的第2聚类为“环境条例”。可见,应完善法制化管理,规范市场环境,将优化营商环境的政策条文法律化,使营商活动可执行、可量化、可追责。具体举措可以从以下4个方面展开:①进一步完善产权保障体系,包含产权、债权、股权等。还要建立相关侵权损害司法认定机制,进一步确定赔偿标准。②建立公正严明的执法体系,完善执法流程。建立公正执法体系的目的在于规范整个市场,严肃处理各种扰乱优质营商环境建设的违法行为。③提高商事纠纷的处理效率,规范案件的审理与处理环节,高效解决各种商事合同纠纷问题。④积极推进跨部门的综合执法,充实和加强执法力量。综合执法主要针对食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、资源环境、农林水利、交通运输等重点行业和重点部门。