论交通行政处罚中电子眼取证的可采性——以12件实际案例为基础

岳 希 凝

(中央财经大学 法学院, 北京 100081)

“大数据给人们的生活、工作与思维带来了深 刻变革”[1],随着人工智能技术的发展,智慧城市建设的步伐加快,“人工智能可以帮助人们完成一些单调乏味的任务”[2],在道路交通秩序和交通安全的维护上,电子眼不可或缺。近年来,电子眼在我国各地的交通管理中都扮演起了越来越重要的角色[3]。秩序的维护往往离不开法律和公权力的参与,电子眼就是当前交通行政管理部门进行有效管理的必要辅助工具,很多交通罚单的开出需要以电子眼所收录的证据作为处罚依据。随着新技术的运用,证据的形态与证明方式也在发生改变[4],“行政机关早已借助电子媒介开展行政活动”[5],但是,电子眼作为一种产生证据的新的现代技术手段,“电子警察记录、固定违法行为证据是否具有合法性,尚没有形成广泛的共识。”[6]电子眼证据可采性的认定与一般意义上的证据认定也会存在不同,需要法院在裁判实践中进行一定的裁量和价值取舍。本文以有关交通行政处罚的既成判例为基础,总结和分析在交通行政处罚案件中,电子眼所收集到的证据材料在何种情况下可以被认定为可采,并给出相关的理论和依据。

一、 电子眼在交通行政处罚中取证可采性的争议点

司法判决中,“‘同判’是指在案件性质的认定上,以及裁决结果上的最相接近”[7],在对类案进行评判时应当协调不同类型案件背后的价值选择和利益衡量方法[8]。下面通过案例梳理的方式来分类型分析电子眼取证在交通行政处罚中现实存在的一些争议点。

表1 12件判例的诉求和判决状况

根据表1可以发现当前现实案例中有关电子眼在交通行政处罚中的取证可采性争议点大体可以分为4种类型。

1. 电子眼拍摄的照片不够清晰

电子眼拍摄不清晰,就意味着交通行政管理部门作出处罚决定的事实认定存在问题。受处罚方据此理由对抗行政处罚决定,属于直接对事实认定提出了质疑。虽然在此次抽取的案例中,受处罚方据此提出的主张并未得到法院的支持。但在此种情况下,受处罚方的确存在着得到支持的可能性。若受处罚方对于电子眼拍摄证据不得采用的主张得到法院的支持,则其在行政诉讼中最后胜诉的几率就会大幅提升。

2. 电子眼的拍摄方式不合理

此处将受处罚方提出的电子眼未拍摄视频而仅拍摄了照片、电子眼的拍照规律不明、电子眼拍照不能反映具体通行信息,电子眼抓拍取证的方式不合法、电子眼误拍等理由统一归纳为电子眼的拍摄方式不合理。此类电子眼在交通行政处罚中取证可采性争点比第一类争点的主观性更强,受处罚方更多是基于个人的猜测和推断,且难以为自己的猜测推断作出有效的举证。依据《中华人民共和国道路交通安全法》(下文简称《道路安全法》)第114条(1)公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料,可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。,交通行政管理部门有权根据交通技术监控记录资料进行交通处罚。因此,交通行政管理部门根据电子眼记录的照片资料对违法主体进行交通处罚的权利具有法律上的依据。只要照片的内容足以证明违法违章行为的存在,此种主张不会得到法院的支持。对于电子眼抓拍取证的方式不合法及电子眼误拍两种主张,即便受处罚方证明了自己的主张符合事实情况,但其主张的成立实际上并不影响受处罚方违法违章行为的成立,应当认定电子眼设备拍照拍摄记录事实的合理性,符合证据可采性的前提要件。

3. 电子眼设备的安装存在问题

此处将受处罚方提出的电子眼设备未经技术监督部门检测合格、电子眼安装未依法向社会公布等理由归纳为电子眼设备的安装存在问题。 此种主张若经证实,则电子眼采集的照片一般不得作为交通行政管理部门进行处罚的依据。 在电子眼设备未经技术监督部门检测合格的情况下, 电子眼设备运作的有效性和记录的真实性存疑, 受处罚方有理由认为未经检验和安装未经公布的电子眼设备采集的照片属于瑕疵证据。 若有技术手段能在事后证实电子眼设备质量合格及其在拍摄涉案照片时处于有效运行状态, 则该照片可以作为交通行政管理部门的处罚依据; 在电子眼安装未依法向社会公布的情况下, 受处罚方对电子眼的存在并不知情, 电子眼拍摄的照片作为交通行政管理部门的处罚依据使用显然不合理, 有悖于《中华人民共和国行政处罚法》中有关告知的程序性规定(2)《中华人民共和国行政处罚法》第31条:行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。,在本文研究选取的案例中,受处罚方的主张都未得到证据支撑。可见,在实践中,关于电子眼设备的安装存在问题这一主张,一方面可能存在举证困难,另一方面存在着被处罚方误用为诉讼理由的可能。

4. 其他影响因素

此处将受处罚方提出的停止线不清晰、在安装了电子眼的情况下使用其他设备或其他拍照方式获得的照片不得作为证据等理由都归纳为受到其他因素影响。在表1中所列的道路停止线不清晰的情况下,受处罚方已经提出了自己行为的依据,但其行为所依据的法律规定所指向的道路停止线不清晰的情况会存在着程度区分,可以分情况讨论这一影响因素。若在同一场景中的其他行为人没有因停止线不清晰而做出相同或类似的交通违法行为,说明停止线不清晰这一因素对规范行车的影响力是很小的,受处罚方提出这一理由的支撑将减弱。若是在安装了电子眼设备,但却使用了协警现场拍摄的照片等非电子眼拍摄的照片作为处罚依据的情况下,如果拍摄照片的方式、照片的内容和形式符合规定,能客观反映现场的实际情况、帮助还原案件事实,应当认定证据的可采性。

二、 对法院裁判与回应的分析

对于受处罚方提出的不同理由,法院分别作出了回应,现将法院的裁判与回应进行分析。

1. 注重对客观事实的还原

法官审查认定证据的内容包括两个方面,一是审查证据能力,二是审查证据效力[9]。在电子眼取证可采性争议中,法院对客观事实的还原可以划分为两个层面:一方面是电子眼设备本身不存在问题的事实还原程度,主要是应对受处罚方提出的“电子眼设备的安装存在问题”这一诉讼理由;另一方面是电子眼拍摄的照片对违法违章事实的还原程度。

关于第一个层面。首先,论证电子眼设备的安装问题是否属于行政诉讼的范围之内。借鉴(2020)苏06行终139号判决中关于设置交通信号灯的诉讼裁判要旨,“交通信号灯一旦设立,与所在道路一并投入使用,在特定的时间和空间内就可以对在道路上通行者的通行行为产生法律效果,影响到道路通行者的权利义务,符合可诉行政行为的特征”[10],因此电子眼设备的安装问题属于人民法院行政诉讼的范围。其次,需要论证电子眼设备安装存在问题是否属于客观事实。在案例6和案例12的法院判决中,都表明受处罚方提出的理由并无证据支撑,同时根据“举证责任倒置”(3)《中华人民共和国行政诉讼法》第32条:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”,交通行政管理部门负举证责任,且其出示的证据证明了电子眼设备质量合格及安装已经得到公示。由此,法院对受处罚方的主张不予支持。由此可以推定,虽然交通行政管理部门据以作出行政处罚的证据需要在处罚前获得,但其所出示的用于证明电子眼的安装不存在问题的证据,并不要求必须在作出行政处罚前就取得。

关于第二个层面,涉及到多种情形下的争议点解决,包括:受处罚方提出“电子眼拍摄的照片不够清晰”“电子眼的拍摄方式不合理”等情形。在这两种类型的争议点中,法院的回应都紧紧围绕着客观事实进行展开。首先,在“电子眼拍摄的照片不够清晰”的情形下,照片是否清晰这一客观事实的判断,在一定程度上是具有主观色彩的。但是,这一判断又是必须结合客观事实的,若理性人都能认可照片的清晰程度足以证明受处罚方的违法事实,法院也会由此认定电子眼拍摄的照片作为合法证据的可采性。其次,在“电子眼的拍摄方式不合理”的情形下,无论认为电子眼误拍,还是认为电子眼未录制视频等理由,受处罚方实际上都是在回避自己的违法违章事实,而采用了避实就虚的方式向法院主张权利。法院应当肯定电子眼拍照记录的客观事实,并肯定交通行政主管部门以此照片证据为基础进行的处罚行为。

2. 穷尽当前可用的技术手段

电子眼拍照取证活动属于自动化行政行为,是以自动化行政设备取代或替代部分或全部行政活动[11],电子眼自动化设备在此过程中取代了原本交警的拍照取证行为。因此,对自动化行政活动的判断与当前的技术发展水平紧密相关。法院作出的回应是依照现今的技术发展的水平展开的:一方面是对当前的技术水平限度作评估,另一方面是对当前技术水平在诉讼中可产生的证明力度进行论证。在此次选取的案例4(见表1)中,受处罚方的主张非当前技术水平可以达到,因此其主张在客观上难以实现,更难以得到法院的支持。必须承认的是,当前电子眼拍照和电子眼信息留存记录的技术确实还存在着不尽完备之处,但也必须明确技术是帮助法律得以顺利执行的辅助工具,不能因为技术的轻微瑕疵而否认交通行政管理部门执法行为的合法性。法院在交通行政管理部门穷尽当前技术水平的情况下,可以对其保持理性和宽容的态度。法院会结合当前技术水平下电子眼拍摄的照片来判断其对案件事实的证明和还原是否足够充分。判决书在说理中并不是简单地以对当前技术水平的说明作为唯一的说理依据,而是在当前的技术水平下电子眼拍摄的照片已经足以证明违法行为的发生,可以作为证据使用。

3. 排除其他因素的干扰

法院对于受处罚方提出的“其他因素影响”类的理由,作出回应的依据一方面在于辨别其他因素是否属于法律承认的影响因素,另一方面在于对影响因素的综合分析,定位其他因素在电子眼取证中的影响作用的程度。

在受处罚方提出电子眼拍照的现场停车线存在不清晰的情况下,法院的回应包含以下两方面依据。首先,根据辽宁省地方性交通行政管理规定中的内容(4)《辽宁省公安机关交通管理部门交通技术监控设备设置使用管理工作规范》第16条:“道路交通标志、标线、信号灯有下列情形之一的,相关记录资料不得采用:(一)设置不规范、不清晰;(二)被物体遮挡”。,可知停车线不清晰的确是影响取证可采性的因素之一;其次,因为对于“不清晰”这一程度性词语没有法律上可供参考的标准规定,因而在实践中,根据一般人的评价标准来看待停车线不清晰是可行的途径,交通行政管理部门在认定受处罚方的违法事实时比照了现场在同一时段的其他行为人的行车行为,发现停车线的不清晰程度尚未影响到正常的行车秩序。可见,同一场景下的受处罚方以停车线不清晰为理由来主张电子眼取证不可采,说理的依据难以得到法院的支持。此外,在安装了电子眼的道路中,使用其他方式或其他设备进行违法行为拍照的做法是符合相关规定的。根据《道路交通安全法》第93条(5)《中华人民共和国道路安全法》第93条第一款的规定,对违反道路交通安全法律、法规关于机动车停放、临时停车规定的,可以指出违法行为,并予以口头警告、令其立即驶离。可知,对违反道路交通安全法律、法规机动车停放、临时停车行为,交警可以指出违法行为,并予以口头警告、令其立即驶离。可见,指出违法行为的合法途径包括采取拍照取证的方式。电子眼拍照仅是交通行政处罚取证的方式之一,而非一种必然选择。在这种情况下,受处罚方的理由完全不具有法律和事实上的依据。

三、 电子眼交通行政处罚取证可采性经验

通过对12个案例的整理和分析,可以得出一些电子眼交通行政处罚取证的可采性经验,帮助法院在审理类似诉讼时形成一套具有规律性的处理方式,也利于帮助交通行政管理实现从秩序到善治的现代行政目标[12]。

1. 法律依据的选取

(1) 法条的交叉适用。关于电子眼交通行政处罚取证可采性的争议点和法院回应,普遍存在且无法回避的问题是法律依据的选择适用。受处罚方讼诉至法院是因为不认可交通行政管理部门将电子眼的取证作为处罚依据,裁判事实的可接受性是诉讼的核心[13]。 受处罚方提出的法律依据无疑会偏向于对自己主张的支持,而法院必须做到兼听双方主张,梳理出相关的、完整的可以依据的法律。 例如《道路交通安全法》中规定了交通行政管理部门可以依据电子眼拍摄收集的照片作为行政的依据, 但同样规定了除电子眼之外其他的处罚依据材料的收集方式。综合来看,受处罚方以前者为依据要求在安装电子眼的道路取证必须通过电子眼,否认电子眼取证以外的其他证据的可采性是片面的。有学者提出,“探寻法律规则自洽的必要条件,不仅是立法者的任务,也是解释者的工作。”[14]法院需要避免孤立地适用法条作出判决,以更加完整的视角看待电子眼取证的可采性。

(2) 贴合现实。 电子眼取证的可采性争议点体现的问题,还包括法规与技术在实际运用中不平衡的调和问题。 电子眼拍摄的清晰程度、对违法现场的还原程度、对车辆通行状况和通行时间的反映程度、拍摄照片的存储方式等,都与电子眼技术发展水平密不可分。受处罚方很容易以技术问题为由, 主张电子眼取证对案件事实的还原力不足而需要被排除适用。“当代行政管理模式的发展趋势是从消极行政转向积极行政,从管理行政转向服务行政, 从集权行政转向民主行政”[15], 这要求相关部门善用法治思维和法治方式进行治理[16]。 电子眼技术水平的限制导致对案件事实的反映会存在不完整的地方, 法院判决提及的“穷尽目前技术手段所能达到的方式”[17]也反映出司法部门的态度。 电子眼取证技术反映了交通行政规则在实际应用中尚未完善的情况, 但绝不能因现有技术不够理想而否定规则存在的意义和效用。 法院在判决中客观评估当前电子眼技术水平, 是判断电子眼取证可采性的有效手段。

2. 分类处置争议

(1) 主观“自认为”类。以诉讼主张可以进行主客观划分的视角,来看待电子眼取证在交通行政处罚中的可采性争议中的主张。在交通行政管理部门的主观方面的主张中,“目的正当是公权力行为正当的前提”[18]。受处罚方的主观方面主张中,可以发现其很多主张的提出都是具有较强的自主性和随意性的,例如“电子眼拍照规律不明”“电子眼误拍”等理由,受处罚方最后在判决中能得到法院支持的几率也微乎其微。但是,目前此类主张的提出无疑还是要求交通行政管理部门作出回应,要求法院作出审理,而为受处罚方具有主观色彩的主张耗费大量的应诉成本和司法资源是不合理的。因此,法院在应对受处罚方依据明显不具有实施依据的理由,要求排除电子眼的取证时,可以通过判决经验梳理出一些主观性过强的主张,并对此类主张提出更严格的举证要求,防止受处罚方以主观“自认为”的理由为自己违法违章的行为辩解。

(2) 客观“理性化”类。争议双方均具有其客观方面的主张,交通行政部门的主张大致是行政执法机关对违反法律的行为可以自行收集和认定证据[19]。而受处罚方在诉讼中提出的此类主张较为多样,“程序合法是实现实体正义的前提和根本保证”[20],电子眼取证的行为必须遵循检验标准和公开程序,“电子眼设备未经过质量检验”“电子眼安装未向社会公布”等,都属于客观方面的主张。此类理由陈述的现象的确有存在的可能性,而且一旦成立的确会导致电子眼采集证据的无法采用。但此类理由同样需要证据支撑,本次选取的判例中,提出上述理由的受处罚方就因举证失败,导致主张未被法院支持。可以说,主观类证据是无法举证的,因为在大多情况下无法以实物或是标准衡量,而客观类的事实证据是可以举证的,但在举证过程中,受处罚方进行举证的难度很高。当然,主客观标准的划分也并非泾渭分明,需要法院在判决中不断提炼和总结经验。

3. 借鉴既成判例

(1) 依据裁判要旨分类。本次研究选取的12件判例中,对电子眼取证的可采性争议最终都是以受处罚方的主张不被法院支持而收尾,这在一定程度上反映了电子眼取证得到法院肯定的概率相对较高,但并不意味着电子眼取证的可采性就是百分之百。通过对法院裁判要旨的总结和分类,可以将电子眼取证可采性争议点进行类化分析。例如前文所述的争点分类方式,对应不同的分类总结电子眼拍摄问题、电子眼安装问题、电子眼取证中其他因素影响等问题时的处理技巧,有利于受处罚方在进行主张时能有衡量依据。

(2) 细化判决裁量标准。电子眼取证可采性争议中涉及到具有裁量性的规定如何合理适用的问题,前文所述的“停车线和照片的清晰度”就是典型代表。相关法规在表述中承认了停车线不清晰问题会造成电子眼拍照取证被排除,但现实适用中不存在清晰的程度标准,需要交通行政管理部门的裁量,在进入诉讼后,还需得到法官的裁量和衡平。加强信息公开和提高相对方参与度等手段有助于提高裁量的可接受性,也是解决裁量性规则适用问题的可行方法,而裁量标准细化是行使前述手段的前提。应当注意的是,将法律规定以细则的方式表现有时会造成过分限制裁量权的不利后果,所以在细化程度标准时既需要交通行政部门根据执法经验对程度性词语作出解释,也需要法院根据裁判经验对其进行解释,形成系统内行之有效的裁量办法,并通过部门间的相互借鉴加以完善。

四、 结 语

对既定的判决书进行类案研究的意义在于减少法官作出裁判时的随意性和主观性,做到同案同断、同案同判,对类似案情的判决进行借鉴。通过对面临类似案情境况的法官判决的分析,拓展思维空间,完善认知局限,可以使案件的说理和证成更加公正和有力。以既定的判决为基础,对电子眼在交通行政处罚中的取证可采性进行研究,分析当事人对电子眼取证提出的质疑的合理性与不合理性及法院作出的说理和回应的逻辑性和自洽性,不仅对于电子眼在交通行政处罚中的取证可采性研究的实务工作有帮助,有助于提高审理效率和审理质量,并且对今后类似电子眼的自动化设备取证可采性的辨别和判断将起到参照作用。