突发公共卫生事件中的公民参与

2021-05-07周楠

党政干部学刊 2021年1期

[摘要]公民能否有序参与突发公共卫生事件防控，直接影响事件本身的发展方向与最终结果，政府、社会组织、媒体等参与主体多以公民为中心采取相应的防控措施。以新冠肺炎疫情中的公民作为研究对象，根据公民參与新冠肺炎疫情防控产生的行为效应，将其参与分为四种模式，并对其主要行为进行具体梳理与分析。针对公民参与新冠肺炎疫情防控中存在的问题，从依法治理、社区为本、政府公关、媒体舆论引导等方面提出有效应对的基本思路。

[关键词]突发公共卫生事件;公民参与;新冠肺炎疫情;行为效应

[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2021）01-0060-06

突如其来的新冠肺炎疫情给我国治理体系与治理能力现代化带来了新的挑战。面对来势汹汹的新冠肺炎疫情，党中央、国务院高度重视，迅速成立中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组，加强对全国疫情防控的集中统一领导与指挥。习近平总书记强调，“各级党委和政府必须按照党中央决策部署，全面动员、全面部署、全面加强工作，把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，把疫情防控作为当前最重要的工作来抓”[1]。这种从中央到地方自上而下的领导部署与组织动员模式，在很大程度上实现了政令畅通、步调一致，构筑起高效率和强有力的联防联控机制，充分彰显了中国特色社会主义制度“集中力量办大事”的优越性和党中央、国务院统领全局与周密部署的治理能力。在新冠肺炎疫情防控中，各级党委、政府充分扮演了元治理角色，而规模庞大、个体差异明显的社会公众在新冠肺炎疫情防控中表现出的参与行为同样值得关注。公民有序参与不仅是国家治理正当性的有力认证，而且也是强化国家治理效果的必要条件。[2]

一、文献回顾

通过梳理相关研究文献可知，公民参与主要涉及政治选举、法律政策制定和公共管理三个领域。公民参与问题最早被纳入政治学研究范畴，探讨的是以选举为核心的公民政治参与行为。在新技术发展的推动下，信息传播的速度和广度呈现出惊人态势，越来越多的公民意识到可以参与公共决策过程和公共事务管理，政府决策者也开始认识到公民参与的重要性与必要性，公民参与的作用日益凸显。[3]2

属于公共管理研究范畴的公共危机管理在风险社会与全球公民参与的双重影响下，也开始注重引入公民参与。[4]11所谓危机是指它的出现和爆发严重影响社会的正常运行，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。[5]302公共危机管理则是指政府及社会对危及环境、社会稳定、人民生命财产安全等的危机事件所采取的预防和应对措施。[6]公共危机事件具有突发性、时间的紧迫性、过程的不可预测性和后果的不确定性等特征，因此单靠政府应急管理不足以有效应对危机事件或突发事件，而公民有序参与能使危机管理变得更加可行、更为高效。

与研究常态公民参与相比，有关公民参与公共危机管理或突发事件应急管理的文献并不多见，已有研究主要涉及公民参与危机管理的困境与出路[7][8]、危机管理过程中政府与公民的关系构建[9][10]、突发事件中公民参与的发展进程[11]、公众参与突发事件的重要作用与内在机理[12]，却未发现关于危机管理中公民参与模式或类型方面的研究，也很少有基于特定案例对公民参与突发事件的行为模式进行分析。在现有公民参与的理论体系中，有关公民参与的研究亟待开拓大量实证研究和案例材料。[13]鉴于此，本文以新冠肺炎疫情为例，从公民参与新冠肺炎疫情防控产生的行为效应入手，探究突发公共卫生事件中公民参与的基本模式，进而提出确保公民有序参与新冠肺炎疫情防控的基本思路，以期为构建公民与其他参与主体和谐的互动关系提供丰富的素材支撑。

二、公民参与新冠肺炎疫情防控的基本模式

面对新冠肺炎疫情，社会公众既是病毒易感群体，且在感染之后可能会成为病毒传播者，同时也是防止病毒扩散、阻断病毒传播的直接防控者。因此，公民参与新冠肺炎疫情防控产生的行为效应可从内部性与外部性两方面进行分析。内部性是指公民的参与行为对自己产生的影响，外部性则指给他人带来的影响。由于公民参与行为产生的影响有正负之分，因此，正内部性/正外部性表示公民参与行为对自己/他人有利，反之则为不利。根据公民参与新冠肺炎疫情防控表现出的行为效应，可对其参与模式进行分类。

（一）正内部性+正外部性

“正内部性+正外部性”模式是指公民面对新冠肺炎疫情的行为表现给自己和他人的身心健康都带来了有利影响。通过梳理与总结公民参与新冠肺炎疫情防控的主要行为表现，结合公民自身身心健康状况，可将该模式分为以下三种情形：

1.公民自身身心无恙，且参与新冠肺炎疫情防控的行为表现具有“正内部性+正外部性”效应。比如，公民外出时会做好个人防护，自觉做到不聚集、不扎堆;面对新冠肺炎疫情谣言，公民能够始终保持理智，做到不造谣、不传谣，防止谣言进一步扩散。

2.公民自身有感染症状或有流行病学史，但其参与新冠肺炎疫情防控的行为表现具有“正内部性+正外部性”效应。比如，已发觉有感染症状的公民，会及时主动就医，同时配合医生做好流调、隔离、诊治工作;有流行病学史的公民，会主动向当地疾控中心或所在社区报告，并配合工作人员做好隔离观察。

3.公民自身存在情绪，但其参与新冠肺炎疫情防控的行为表现具有“正内部性+正外部性”效应。面对新冠肺炎疫情产生恐慌、焦虑、烦躁、甚至抑郁等情绪的公民，或是通过自我疏解与调适，或是寻求专业心理医生的帮助，解决心理病症，努力做到不让自己的负面情绪影响到他人。

综合分析上述情形，公民参与新冠肺炎疫情防控的行为均符合利己利人特征，故将该模式归入公民有序参与范畴。

（二）负内部性+负外部性

“负内部性+负外部性”模式是指公民参与新冠肺炎疫情防控的行为表现不仅给自己的健康状况造成损害，也不利于他人身心健康。与“正内部性+正外部性”模式相对应，该模式包括两种情形：

1.公民自身身心无恙，但参与新冠肺炎疫情防控的行为表现具有“负内部性+负外部性”效应。比如，有些公民认为自己感染病毒是小概率事件，在新冠肺炎疫情尚未得到有效控制期间，外出不采取任何防护措施，甚至还有公民仍然参加聚集性活动;個别内心空虚、无所事事的公民，在疫情期间造谣、传谣，引发公众恐慌、扰乱社会秩序。

2.公民自身有感染症状或有流行病学史，其参与新冠肺炎疫情防控的行为表现具有损人不利己的特点。比如，有些公民虽然表现出感染症状，但没有立即前往医院就医，而是当病情加重时才决定接受治疗;少数公民在就医过程中未戴口罩、故意隐瞒行踪，个别人甚至还会谩骂、殴打医务人员;有流行病学史的公民明知自己是高危人群，却不向当地疾控中心或所在社区报告，也未采取居家隔离措施;一部分受新冠肺炎疫情影响而产生不良情绪的公民，非但拒绝接受健康咨询与治疗，甚至还做出严重干扰周围人正常生活的行为。

因上述公民在新冠肺炎疫情防控中损人不利己的行为，所以应将该模式归入公民无序参与范畴。

（三）正内部性+负外部性

如果公民参与新冠肺炎疫情防控是以损害他人身体健康为代价来增加自己的健康红利或经济收益，这便是正内部性与负外部性相结合的参与模式。根据公民个体获得正向利益的类型，可将该模式分为以下两种情形：

1.公民为保障自己身体健康而给他人带来“负效应”。比如，在新冠肺炎疫情暴发期，一些公民为加强自身与家人防护，在购买防护用品和药品时，本着“多多益善”的原则大量抢购，使得本就供不应求的物品更加紧缺，也将他人排除在购买范围之外;个别公民为更好地保护自己，将使用过的防护用品在未经任何处理的情况下随意丢弃;个别家里养宠物的公民因担心自家宠物携带或沾染了新冠病毒进而传给自己，而将它们遗弃在外。

2.公民为给自己牟取经济利益而对他人利益造成侵害。在新冠肺炎疫情初期，个别公民发现防护口罩供应非常紧张，或是从国外代购并以高价出售，或是倒卖低成本的“三无”口罩，严重扰乱了新冠肺炎疫情防控大局。

上述情形中的公民参与行为都具有利己损人特点，尽管只是少部分公民，但已损害到大多数公民的经济利益与身体健康，因此该模式同样属于公民无序参与范畴。

（四）负内部性+正外部性

该模式与第三种模式相对应，即公民的参与行为会给自身利益带来不同程度的减损，但产生了对他人有利的结果。以公民个体付出代价的类型为细分标准，此模式可以分为两种情形：

1.公民不顾自身健康有可能受到损害的风险，为他人生命健康提供保障。一部分公民主动要求加入新冠肺炎疫情防控志愿者队伍，不畏可能感染病毒的风险，以实际行动支援抗疫前线。比如，他们为社区老幼病残孕等特殊群体配送生活用品，承担社区防疫宣传工作，为隔离点居民提供送餐服务，助力用工短缺企业的疫情防控物资生产。

2.公民通过捐赠自身财物而给他人带来“正效应”。为助力一线抗疫，部分公民自发地捐款捐物，特别是一些低收入者也为疫情防控贡献自己的绵薄之力。

上述公民在新冠肺炎疫情防控中的行为表现具有损己利人的特点，牺牲小我无偿付出，为他人健康提供了有力保障，故该模式属于公民有序参与范畴。

三、公民有序参与新冠肺炎疫情防控的基本思路

（一）运用法律手段保障公民有序参与

严格执法、依法防疫，是公共卫生法治建设的重中之重。“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”[14]为保障公民有序参与新冠肺炎疫情防控，各地执法部门应严格执行国家有关法律法规，严厉打击抗拒新冠肺炎疫情防控、故意传播病毒、刻意隐瞒行踪、哄抬物价、暴力伤医、造谣传谣等违法犯罪行为，保障社会安定有序。在严格执法过程中，执法人员还要把握好执法尺度，根据当地新冠肺炎疫情发展状况因情施策、分类指导，避免暴力执法、过激执法等恶性事件发生，努力提高执法的精细化、人性化与科学化水平。

此外，在运用法律手段规范公民无序参与行为的同时，还要挖掘现有法律法规中存在的问题与不足，进一步健全突发公共卫生事件应急管理法律体系。比如，扩大《中华人民共和国野生动物保护法》的适用范围，将公共健康、卫生安全、检验检疫等理念、标准与要求纳入其中，对该法中有关野生动物交易与食用的问题进行全面修订;认真梳理并重新修订《中华人民共和国传染病防治法》和《中华人民共和国突发事件应对法》，对两部法律条款进行增补，同时配套制定行政法规的实施细则，以增强可操作性。

（二）加强社区新冠肺炎疫情防控能力与治理力度

打赢新冠肺炎疫情防控阻击战离不开广大人民群众的通力配合与有序参与，而社区作为我国社会的基本构成单元和社会治理的基础单位，与公众联系最直接、最密切，是防控疫情的坚强堡垒，也是外防输入、内防扩散的第一道防线。习近平总书记在湖北武汉考察新冠肺炎疫情防控工作时指出：“抗击疫情有两个阵地，一个是医院救死扶伤阵地，一个是社区防控阵地。”[15]坚持不懈地做好新冠肺炎疫情防控工作关键靠社区。因此，加强城乡社区新冠肺炎疫情防控能力与治理力度，织密、织牢社区防控网，对保障城乡社区居民免受新冠病毒传染具有极为重要的意义。

各地应认真贯彻落实习近平总书记关于新冠肺炎疫情防控工作的重要讲话精神与指示，不断推动防控力量向社区下沉。为夯实社区排查与防控基础，地方政府可从职能机构、企事业单位抽调一批干部支援基层，同时出台相关政策支持他们积极投身社区防控工作。在新冠肺炎疫情防控过程中，地方政府还要明确各自职责权限，杜绝一切形式主义、官僚主义，充分发挥基层一线工作人员的作用，使基层工作者把更多精力投入到疫情防控第一线。各地社区要在当地党委、政府的统一领导下，做好新冠肺炎疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治、心理疏导等工作，在积极引导社区居民有序参与新冠肺炎疫情防控的同时，加大对无序参与人员的监管力度。社区工作者还可积极创新方式方法，探索封闭式与网格化并举的防控模式。其中，封闭式管理要求社区工作人员通过严守进出口，对社区居民进行出入检查、体温检测、宣传普及防控知识，以便最大限度减少人员流动，最大力度控制新冠病毒传播。在此基础上，配合网格化治理，即将居委会或村委会、楼门栋长或村民小组长、社区保安、业委会、志愿者等多方力量纳入社区网格治理之中，以实现全面排查与追踪、精准防控与帮扶。

（三）构建政府与公民之间的信息传播机制

新冠肺炎疫情暴发后，少数网民利用互联网故意散播涉疫情谣言，扰乱正常的社会秩序，引发公众的焦虑与恐慌。因此，各级各地政府要善于运用公共关系手段，构建与公民之间的信息传播机制。

首先，政府应加强涉新冠肺炎疫情谣言的治理力度。面对网络上出现的涉新冠肺炎疫情谣言，地方政府应在准确有效识别的基础上，在官方媒体上第一时间向社会公众发布权威信息，以防止谣言的继续传播，对造谣、传谣的个体、群体、平台进行惩处与整治，同时引导公众鉴别谣言、应对谣言、学会从官方权威媒体获取信息。其次，政府应拓宽公民表达渠道。从新冠肺炎疫情全面暴发，到新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，再到近期一些地区出现局部暴发、零星散发的情况，公民心理或多或少会受到影响，一旦公民心理产生异样，很可能会做出非理性行为甚至过激行为。因此，地方政府官员不仅需要科学把握新冠肺炎疫情防控大局，还应为公民有序参与新冠肺炎疫情防控搭建沟通平台、拓宽表达渠道，使平台与渠道充分发挥社会“安全阀”的作用，确保政府与公民之间的信息沟通获得良好效果。比如，政府相关部门可以在官方媒体上单独设立新冠肺炎疫情留言专区，以便解答与回应公民提出的各类问题与诉求。最后，政府还应掌握与公民之间的沟通艺术以及信息传播策略。建立危机新闻中心，使其全面履行新冠肺炎疫情信息的搜集、甄别、整理与传播职能。此外，选择综合素质突出的新闻发言人，并根据新冠肺炎疫情防控形势和舆情整体进展，确定新闻发言人的类型和级别。新闻发言人在新闻发布会上要注意使用通俗易懂的语句，发布新冠肺炎疫情相关信息时要谨慎、准确，注意传递信息的前后一致性。

（四）发挥媒体监督教育与舆论引导作用

为了更好地发挥政府公共关系职能，进一步拓宽与强化政府权威信息传播的广度与深度，传统媒体与新媒体需要互补合作，共同担负起外部监督、宣传教育和舆论引导的责任。

一是媒体要扮演好监督者角色。一方面，媒体应深入社区、公共场所等地及时准确报道有关情况。另一方面，媒体要持续加强与政府之间的合作，联合行政执法部门，全面追踪报道执法经过，曝光个别无序参与行为及其产生的不良影响。二是媒体要做好宣传教育工作。为增强公民的社会责任感、传递社会正能量、坚定全民抗疫的必胜信心，媒体应广泛宣传党中央、国务院的重大决策部署，积极报道新冠肺炎疫情防控取得的显著成效，生动讲述防疫抗疫一线的感人事迹。为提高公民的公共危机意识，促使公民有序参与疫情防控，媒体还应向公民普及科学防护知识，普及如何有效防范病毒感染，提高自我防护能力，同时还应注重调动公民自我管理与自我服务的积极性。三是媒体要正确引导公众舆论。舆论是影响社会发展的重要力量，坚持正确的舆论导向、营造良好的公众舆论环境对于新冠肺炎疫情防控至关重要。为此，媒体可建立新冠肺炎疫情专题平台和心理健康平台，邀请专业人士做客直播间，为公民传播权威的知识和信息，帮助公民科学调整心态。也可开设防疫问答专栏或传言求真版块，在线解答公民疑问与困惑，及时公布事实真相。通过创新与公民互动交流的方式，正确引导公民理性看待与应对新冠肺炎疫情，履行好强信心、暖人心、聚民心与筑同心的使命与担当。

四、结论

从全国打响新冠肺炎疫情防控阻击战，到新冠肺炎疫情形势出现向好变化，再到新冠肺炎疫情防控逐步进入常态化时期，成果的取得与党中央、国务院的坚强领导与正确决策，与各地全面贯彻与积极落实，与举国人民齐心协力共抗疫情是分不开的。正如世界卫生组织总干事谭德塞在接受新华社记者采访时表示：“中国新冠肺炎疫情得到有效控制，中国经验令人印象深刻，这一成果归功于中国政府的英明领导以及人民强有力的配合。”[16]

公民作为参与新冠肺炎疫情防控人数最多、个体异质性最强、接受其他主体援助或监管最直接、集被动承受与主动防御于一体的重要群体，其态度与行为会在很大程度上影响新冠肺炎疫情整体发展态势。通过分析可知，能够直接或间接推动事态朝利好方向发展的最佳模式是“正内部性+正外部性”参与模式，如果不能保证内部性为正，也应尽量将内部负效应降至最低，同时确保外部效应的正向性。公民参与行为产生的“正内部性+正外部性”效应是有效应对突发公共卫生事件的必要条件。为此，需要采取激励措施强化这一参与模式，对于为产生正外部性而使自己遭受损失的公民而言，政府或所在单位应考虑给予其物质或精神上的奖励。针对“负外部性”问题，由于它的持续累积会加剧事态本身的危险性与严峻性，甚至可能引发难以预测的后果，因此需要外部力量强制干预、协调沟通和教育引导公民的无序参与行为。此外，在决定使用何种防控方式之前，政府决策者不仅需要科学认识与合理评估突发公共卫生事件本身的特性、发展态势以及防控难易程度，还要及时准确地获取与掌握公民的认知水平、防控能力、心理状况与行为表现等信息，进而针对公民表现出的无序行为有的放矢地精准施策。

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