新《档案法》实施背景下社会力量参与档案事务的路径选择与制度保障

2021-05-07常大伟马怡琳

档案与建设 2021年3期

常大伟马怡琳

摘要：鼓励社会力量参与档案事務，既契合新《档案法》的立法导向，也是档案事业走向依法治理、走向开放、走向现代化的内在要求。为了更好地引导和支持社会力量参与档案事务，促进档案事业的社会化发展，建议从参与档案资源建设、档案资源开发、档案外包服务、档案志愿服务、档案宣传教育和档案工作监督六个方面探索社会力量参与档案事务的路径，并从细化档案法律内容、落实信息公开制度、完善运行管理制度、强化责任监督制度、创新奖励激励制度五个方面加强社会力量参与档案事务的制度保障。

关键词：档案事务；档案法；社会参与；制度保障

The Choice of Path and Institutional Guarantee of Social ForcesParticipating in Archives Affairs under the Background of the Implementation of the New Archives Law

Chang Dawei， Ma Yilin

（School of Information Management of Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan，450001）

Abstract： To encourage social forces to participate in archival affairs is not only in line with the legislative orientation of the new Archives Law， but also the internal requirement for the archival cause to move towards legal governance， opening up and modernization. In order to better guide and support social forces to participate in archival affairs and promote the social development of archival cause， it is suggested to explore the path of social forces to participate in archival affairs from the six dimensions of participating in archival resource construction， archival resource development， archival outsourcing service， archival voluntary service， archival publicity and education， and archival work supervision， and strengthen the institutional guarantee of social forces participating in archives affairs from the five aspects of perfecting the legal content of archives， information disclosure system， operation and management system， responsibility supervision system and incentive system .

Keywords： Archives Affairs； Archives Law；Social Participation；Institutional Guarantee

档案全面记录人类生活的各个领域，与个人和组织具有密切关系。无论是普通公民还是决策者、管理者，无论是国家机构还是社会组织，都是档案的形成者、利用者和档案保护的参与者，这使得档案工作需要全社会的共同参与[1]。社会力量参与档案事务是“社会组织和个人在一定的制度框架内，通过诉求表达、政策建议、档案利用、档案工作支持等方式，参与档案事业发展、行使档案权力、实现档案权利和提供档案管理服务的过程”[2]。吸纳社会力量参与档案事务，符合“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局”的时代要求，也契合新修订《中华人民共和国档案法》（下文简称“新《档案法》”）鼓励社会力量参与和支持档案事业发展的立法导向。围绕社会力量参与档案事务问题，国内外在实践和理论层面进行了积极探索：从实践层面来看，美国、新加坡开展的“公民档案员项目”以及英国、澳大利亚实施的“档案志愿者项目”，为吸纳公众参与档案资源建设、档案著录、档案文本校对和档案宣传讲解提供了案例参考；从理论层面来看，陈建、周文泓、连志英、锅艳玲、张江珊等探讨了社会力量参与公共档案管理、档案资源开发、非遗档案保护、档案利用服务等的模式、路径和策略，为社会力量参与档案事务提供了理论依据。可以看到，现阶段我国在社会力量参与档案事务的理论研究方面已展开了多维度探讨，但在实践进展和制度保障方面还存在推进缓慢等问题。因此，有必要在明确社会力量参与档案事务角色定位的基础上，厘清社会力量参与档案事务的主要形式，强化社会力量参与档案事务的制度保障，从而助力档案事业的社会化发展。

1社会力量在档案事务参与中的角色定位

传统档案事务管理过程强调档案部门自上而下的管控，管理的过程单向且封闭。在治理理论视野下，更为注重治理过程的双向互动，要求引入市场机制、社会机制和公益机制来加强档案部门与社会力量的合作[3]。考虑到各参与主体角色定位、功能作用和权责配置形式的不同，明确相关主体在档案事务中的地位和作用，更有助于提升档案事务社会参与的成效。

从社会力量构成来看，档案事务参与主体既包括档案学会、档案事务性管理服务企业、民间档案文献收藏研究会、科研教育机构等社会组织，也包括科研人员、民间收藏者和普通民众。从参与主体的角色定位来看，市场是适度可控的参与者，民间组织是积极互动的参与者，事业单位是合作共赢的参与者，公众是独立自主的参与者[4]。从社会力量发挥作用的方式来看，首先，社会力量参与档案事务有利于转变公众作为被动接受者的观念，使社会公众不只是档案事务的服务对象，更是档案事务的积极行动者，从而扩大档案事务的社会基础；其次，社会力量参与档案事务有利于参与者加深对档案事务的了解，在潜移默化中学习档案知识，从而提升社会档案意识，扩大档案工作的社会影响力；最后，社会力量在档案事务参与的过程中实现自我水平提升，有助于更好地发现和反馈档案事务中的问题，从而推动档案工作机制的创新和发展。

由此可见，虽然不同参与主体在档案事务中发挥作用的程度和方式不尽相同，但是社会力量确实通过各种途径在共同推进档案事业的发展。这使得作为档案事务重要参与者的社会力量，正在日益成为档案主管部门和档案管理机构的有力协助和有益补充，并在档案资源建设、档案开发利用、档案外包服务和档案文化传播等方面发挥积极作用。

2社会力量参与档案事务的路径选择

结合国内外相关实践案例和理论成果来看，社会力量参与档案事务的内容和形式已经得到进一步拓展。但是由于档案资源的特殊性，档案机构引入社会力量参与的领域仍然较为狭窄，与社会力量的互动程度相对不足，社会力量参与档案事务的深度和广度尚需提升[5]。从尊重档案工作特性和引导社会力量参与的双重角度来看，鼓励社会力量参与档案资源建设既有助于丰富档案馆藏，也能够提升档案资源与社会需求的契合度。吸纳社会力量参与档案资源开发，可以增加档案机构在档案资源开发中的智力投入，提升档案资源开发的成效。允许社会力量提供档案业务外包，可以发挥业务外包机构的专业特长和资金技术等优势，降低档案管理的成本。鼓励社会力量参与档案志愿服务，可以拓展档案机构的人力资源，提升档案工作效率。吸纳社会力量参与档案宣传教育和档案工作监督，则有助于强化社会对档案和档案工作的认同感和责任感，从而提升社会档案意识。这就使得鼓励社会力量参与档案资源建设、档案资源开发、档案外包服务、档案志愿服务、档案宣传教育和档案工作监督，成为国内外档案机构吸纳社会力量参与的重要领域，也是目前社会力量参与档案事务的主要路径。

2.1参与档案资源建设

社会力量参与档案资源建设有利于丰富档案馆馆藏结构，使档案更“亲民”，是档案服务工作更好地满足社会大众需求的重要基础。随着社会档案意识的不断提升，如何通过参与国家档案馆主导下的公共档案资源建设实现被历史记忆的权利，日益引起社会公众的关注。在此背景下，吸纳公众参与档案资源建设，维护社会记忆和群体记忆的完整性，成为各国档案馆和社会公众的共同诉求。例如，新加坡国家档案馆的“公民档案员项目”为公众在线上传和著录关于自然、人文、日常工作生活等的声像档案资源提供平台与技术支持[6]，在丰富馆藏档案资源的同时保障了社会公众的历史表达和社会记忆权利，拉近了国家档案馆与社会公众的距离。因此，通过吸纳社会力量参与档案资源建设，对丰富国家档案馆馆藏资源、优化国家档案馆资源结构以及保障社会档案权利有着重要意义。

2.2参与档案资源开发

档案作为社会活动的真实记录，蕴含着丰富的信息。对档案资源进行多维度的信息开发和深层次的知识发掘，一直是档案工作的重要目标，也是档案部门需要克服的短板。吸纳社会力量参与档案资源开发，有助于弥补档案部门人力资源、资金、技术等方面的缺陷，提升档案资源开发的深度，扩大档案资源应用的范围。例如，英国国家档案馆基于公众对家庭历史研究的浓厚兴趣，积极与家谱旅游业合作共同开发馆藏家谱档案，并将家谱档案以数字化形式提供给旅游开发商作为旅游资源的舉措，拓宽了档案信息资源的开发思路，充分发挥了社会力量在档案资源开发中的作用[7]。因此，档案部门要改变以往主要依靠档案工作人员进行档案资源开发的模式，通过搭建档案资源开发协同参与平台，引入社会力量参与档案资源开发和档案知识服务，丰富档案资源开发的形式和内涵。

2.3提供档案外包服务

档案业务外包能够有效节约成本、提高质量、加快服务速度，使组织机构更多关注于核心业务，更有效地分配和使用资源[8]。这确已成为档案部门吸纳社会力量参与档案业务的重要形式。社会力量参与档案外包服务有利于将社会力量中的人力、物力、资金、技术、平台、管理和服务方面的专业性资源整合起来，更好地投入到档案网站建设、档案数字化、档案整理与保管等工作中，使档案管理活动更具专业化和灵活性。例如，档案外包业务服务商“紫光档案”按照保障电子文件真实性、完整性与有效性原则，建成的省级电子文件利用与存储管理利用中心，已完成300多万条目录数据的录入工作[9]。因此，在档案外包服务机构建立档案服务管理制度、遵守档案安全保密规定、确保档案信息安全的前提下，档案部门与其约定外包服务的范围、服务质量和服务技术标准，推进档案外包服务的规范化实施，有助于提升档案管理效率和档案服务水平。

2.4参与档案志愿服务

档案志愿服务参与主体范围相对较广，普通民众和拥有专业知识人员都能参与到档案志愿服务中。一方面，普通民众可参与一些较为简单的或者自身感兴趣的档案收集、整理、著录以及“家庭档案”的建设工作，扩大档案资源建设和开发的群众基础；另一方面，吸纳具有专业知识的人员参与档案志愿服务，实现专业知识与档案服务的结合，提升档案收集、整理、著录、鉴定、修复和宣传等的专业化水平，为档案事务的发展注入活力。例如，2010年北京市档案馆聘请了北京联合大学应用文理学院档案专业的学生作为志愿者并担任新疆图片展的讲解员，受到诸多好评[10]。因此，吸纳社会力量参与档案志愿服务活动，既有利于提升公众档案意识、丰富公众档案知识，又能够缓解档案机构人力、物力不足的状况，提升档案机构的工作效能。

2.5参与档案宣传教育

经过几十年积淀，我国档案事业发展取得了很大进展，但是仍然存在社会档案意识相对薄弱的问题，制约了档案工作的社会发展进程。考虑到档案机构在宣传教育方面的不足，吸纳社会力量参与档案宣传教育，从而更好地使档案宣传深入群众、增强社会档案意识。例如，借助新闻机构、公共媒体等舆论宣传机构的影响，将档案内容与重大时事和热点议题相结合，能够显著提升档案宣传教育的工作站位和档案信息传播的效果；推进学校爱国主义教育课堂和档案馆爱国主义教育基地的功能衔接，积极宣传和发挥档案在记录革命历史、传承红色文化、增进国家认同中的价值，在档案宣传中培养学生的家国情怀；鼓励社会力量创建并运营档案微博、公众号、APP等新媒体平台，通过制作和传播档案节目、档案纪录片等方式传播档案信息，提升社会档案意识。

2.6参与档案工作监督

利用法制手段强化档案工作监督，有助于规范档案管理，增强全社会的档案法律意识，促进全社会对于档案的自觉管理与有效利用[11]。社会力量参与档案工作监督，充分行使自身的知情权、表达权、监督权，有助于档案工作更加公开化、透明化运行，既是档案服务工作开展的重要保障，也是档案工作法治化和档案事业社会化发展的内在要求。例如，2020年广西壮族自治区来宾市象州县档案局通过聘任档案行政执法社会监督员，强化了公众对档案管理工作的监督意识，这对规范档案行政执法工作具有积极意义[12]。因此，有必要在国家有关部门及档案机构行使行政监督和法律监督的基础上，鼓励社会力量在法律允许的范围内，对档案开放与利用服务质量和效果进行监督评价，从而强化档案工作监督力度。

3社会力量参与档案事务的制度保障

完善社会力量参与档案事务的制度框架，有助于優化社会力量参与档案事务的制度环境，为社会力量在档案事业发展中的利益分配、协调及整合提供法律保障和制度约束。从目前关于社会力量参与档案事务的专门性政策法规来看，仅有新《档案法》和《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》提出了社会力量参与档案事务的整体目标和要求，但尚未形成具有可操作性的能够切实保障社会力量参与档案事务的制度规范。为此，需要从制度完善的角度细化社会力量参与档案事务的法律内容，从制度运行的角度落实和完善信息公开制度和运行管理制度，从制度监管的角度强化档案责任监督制度，从制度参与的角度创新奖励激励制度，从而强化社会力量参与档案事务的制度保障。

3.1细化档案法律内容

扩大社会力量参与档案事务的范围和程度，是社会经济发展背景下社会组织不断涌现、公民权利意识觉醒和社会参与能力提升的客观要求。为了顺应该发展要求，新《档案法》明确提出“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”，奠定了社会力量参与档案事务的法律保障。但也应该看到，社会力量的主体构成、功能性质以及社会力量参与档案事务的范围、程序、内容、方法和机制，尚未明确不利于档案事务社会参与的规范化、有序化和常态化开展。这就需要在《中华人民共和国档案法实施办法》等配套法规或制度中，对社会力量参与档案事务的条款予以细化，以进一步提升其可操作性和社会力量参与档案事务的可行性。

3.2落实信息公开制度

落实信息公开制度有利于强化社会力量在档案事务参与中的知情权，降低社会力量与档案主管部门、档案业务部门、档案服务部门的信息隔阂，为社会力量参与权、表达权和监督权的行使提供前提条件。因此，档案主管部门和国家档案馆要围绕档案政策制定、涉档投诉的受理和处理、档案工作意见征集、档案社会监督方式、档案责任追究程序以及档案服务内容、服务途径和服务要求公示等档案事项推进信息公开制度建设，为公众提供完整、透明、高质量的信息，让公众了解、深入档案事务，从而激发社会参与热情，增强公众参与档案工作的针对性和有效性，凸显社会力量对档案事务发展的推动价值[13]。

3.3完善运行管理制度

科学高效的运行管理制度不仅是对社会力量参与档案事务的方式引导和机制支持，更是档案主管部门和国家档案馆确保社会力量能够系统化、规范化参与档案事务的重要支撑。在社会力量参与档案事务的过程中，面临着档案事务参与主体、参与内容、参与形式、参与程度等多方面的要求，为了确保社会力量参与档案事务的规范化、常态化和专业化，需要从提高社会力量的档案意识、加强档案主管部门的政治领导、明确社会力量参与档案事务的形式和任务、注重档案社会参与宣传教育、筹措落实社会参与的配套资金和运行经费等方面入手，建立健全社会力量参与档案事务的运行管理制度。

3.4强化责任监督制度

落实制度责任、推进责任治理、实施责任监督，是依法治档背景下保障社会力量参与档案事务的重要举措。在国家和社会的二元分析框架内，以国家权力为代表的公共权力居于主导地位，社会公共权力则处于从属地位，致使国家的档案权力过于彰显，而社会的档案权力却未能得到充分保障和有效行使，从而削弱了社会力量参与档案事务的权力基础[14]。因此，构建和强化社会力量参与档案事务的责任监督制度，是社会力量参与档案事务的重要保证。这就要求通过完善社会力量参与档案事务监督的责任主体、归责要求、责任落实方式和责任减免情形等方面内容，形成责任明晰、措施得当、运行有效的责任监督制度，加大档案事务的行政监督和社会监督力度，促进档案事务的高效、集约和民主化发展。

3.5创新奖励激励制度

在社会治理格局重塑背景下，有能力参与档案事务的社会力量主体很多，但实际参与到档案事务中的主体却少之又少。因此，建立合理的奖励激励制度对吸引和鼓励更多的社会力量参与档案事务具有一定的积极作用。根据新《档案法》第六条“国家鼓励和支持档案科学研究和技术创新，促进科技成果在档案收集、整理、保护、利用等方面的转化和应用”以及第七条“对在档案收集、整理、保护、利用等方面做出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励”的规定，可构建具有引导激励作用的物质奖励和荣誉表彰制度，通过物质奖励、宣传报道、荣誉表彰等方式对促进档案科技创新和档案业务发展的市场主体、社会组织或个人进行肯定和鼓励，以激励更多社会主体参与档案事务。

4结语

社会化被视作档案工作发展的必由之路，它体现为随着人类社会活动领域的扩大、社会分工的细化和社会文明程度的提高，档案管理越来越具有广泛的社会意义。这样的趋势指导着档案工作从国家走向社会，促进档案同社会的双向建构[15]。社会力量通过参与档案资源建设、档案资源开发、档案外包服务、档案志愿服务、档案宣传教育、档案工作监督等工作融入档案事务，正成为国家治理现代化背景下档案工作社会化发展、档案治理格局重塑和社会档案权利强化的重要表征。因此，在档案治理法治化进程中，以制度建设和实施提升社会力量参与档案事务的深度和广度，既是对新《档案法》立法理念的落实，也是对社会参与权利的保障。

*本文系2020年河南省哲学社会科学规划项目“治理现代化语境下档案制度效能提升研究”（项目编号：2020CZH008）和2020年河南省档案科技项目“河南省疫情防控档案资源建设与开发利用研究”（项目编号：2020-X-26）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]陆国强.为新时代档案事业高质量发展提供坚强法治保障[EB/ OL].[2021-02-24].http：//legal. people.com.cn/n1/2020/0624/c42510-31757537.html.

[2][14]常大伟.合作治理视域下档案社会参与能力建设研究——以新修订档案法第七条为中心的思考[J].浙江档案，2020（8）：10-12.

[3]晏秦，刘海兰.治理理论视角下社会參与档案事务的路径探析[J].山西档案，2020（5）：85-91.

[4]陈建.适度可控与合作互动——社会力量参与公共档案管理的多元主体分析[J].档案管理，2020（5）：16-19.

[5]陈建.借力与共赢——社会力量参与公共档案管理的内容、问题及对策分析[J].山西档案，2020（5）：120-128.

[6]新加坡国家档案馆[EB/OL].[2021-03-25].https：//www.nas.gov. sg/archivesonline/.

[7]檀竹茂.档案信息资源开发的有效途径——协同合作[J].档案学通讯，2014（2）：55-58.

[8]岳彩萍.档案管理业务外包的利与弊[J].中国档案，2014（12）：36-37.

[9]紫光档案建设国内符合OAIS模型数字档案馆[EB/OL].[2021-03-26]. http：//www.unisra.com/ucms/zfdag/ index.jsp.

[10]王海燕.关于志愿服务进档案馆的探讨[J].北京档案，2012（12）：16-18.