整体性治理视域下防治外来物种入侵法治研究

苏芸芳

（武汉大学环境法研究所，湖北武汉 430072）

引言

2020 年10 月，第十三届全国人大常委会第二十二次会议通过了《生物安全法》，明确立法的总体要求即是维护国家生物安全和保障人民生命健康之根本目的，并规定了“国家加强对外来物种入侵的防范和应对，保护生物多样性。”。2020 年3 月2 日，习近平总书记在同有关部门负责同志和专家学者就疫情防控科研攻关工作座谈时指出，重大传染病和生物安全风险是事关国家安全和发展、事关社会大局稳定的重大风险挑战；2020 年9 月30 日，国家主席习近平在联合国生物多样性峰会上进一步提出，“扭转生物多样性丧失”“加强生物多样性保护”。因此，从国家整体安全治理来研究外来物种入侵防范问题，对我国保护生物多样性、维持生态系统平衡、维护生态安全的实现具有直接意义，对保护公众健康乃至国家安全的目标亦有积极影响。《国家安全法》第9 条规定：“维护国家安全，应当坚持预防为主、标本兼治，专门工作与群众路线相结合，充分发挥专责机关和其他有关机关维护国家安全的职能作用，广泛动员公民和组织。”我国关于外来物种入侵法律制度建设在完成行政规制体系内权力配置之外，还应考虑国家安全实现过程中其他主体权利和利益的保障及参与治理的需求。外来物种入侵治理作为国家安全治理的子系统不应固守以往的政府单边管理模式，而应引入社会参与和多元共治的新理念，打破政府主导单边模式，鼓励司法机关、企事业单位、社会组织和公众等政府以外其他主体参与治理过程。

1 防治外来物种入侵的整体性治理之意蕴

1.1 外来物种及外来物种入侵之界定

世界自然保护联盟在《防止外来入侵物种导致生物多样性丧失的指南》中最早对“外来物种”进行了界定，认为它是“那些出现在其过去或现在的自然分布范围及扩散潜力（直接或间接引入或人类照顾下）以外的物种、亚种或以下的分类单元，包括所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体”。相应地，外来物种入侵则是物种、亚种等所有可能存活、继而繁殖的部分、配子或繁殖体由原生地经过自然或人为途径侵入或有意或无意被引入另一非本源地区，在入侵地的自然或人造生态系统中实现自我再生，从而给入侵地的生物多样性、地理结构及人体健康造成明显损害，造成生态系统紊乱的现象。生物是具有动能的生命体，其最基本的特质就是新陈代谢和繁殖，因此，外来物种入侵又被称为生物入侵。

外来物种入侵的途径主要有为生产、食用、观赏等目的有意引入①如为生产引种的大米草、水葫芦等，为食用引入的果子狸，为观赏引入的巴西龟等。，贸易交往中交通工具或货物带入等无意引入②如豚草、褐家鼠和黄胸鼠、美国白蛾、松林线虫等。，也有通过物种自身移动、风力、水流或鸟类飞行传播等自然引入，还有自发扩散或未经审批释放等不当放生。随着国际经济贸易和区域合作交流的频繁，有意和无意引入的外来物种数量逐渐增多，可以说，外来物种入侵是全球性同质化在生态世界的表现[1]。由于引入国或区域风险评估技术或相关管理不足，原本被视为优良品种的物种被引入后可能会因被引入区域缺少或没有天敌逐渐演化为有害生物。一般地，入侵的外来物种由于失去控制其种群数量发展的能力，成为引入地的自然种群，就会占据本地生态位，直接或间接通过竞争食物或分泌释放化学物质排挤、抑制或扼杀当地物种，迫使或加速当地物种种类和数量减少甚或濒危灭绝，破坏入侵地的生物多样性，导致生态系统的物种组成和结构改变，威胁和破坏整个生态系统平衡，给侵入地在控制入侵生物扩散方面带来损失，甚至引发一些传染性疾病危害当地人群身体健康③参见《进出境动植物检疫行政处罚实施办法》第33 条。，危害生物安全、诱发生态失衡、威胁国家安全[2]。《2019 中国生态环境状况公报》显示，中国已发现外来入侵物种660 多种，215 种已入侵国家级自然保护区，71 种对自然生态系统已造成或具有潜在威胁，给本地生物多样性、经济发展和人畜健康均带来负面效应。因此，防治外来物种入侵不能“只看树木，不见森林”，亦不能“只防不治或只治不防”，而要将其置于生物安全保护的整体性视域下考量。

1.2 防治外来物种入侵的整体性治理之内涵

斯科特曾讲，“治理”起初是一个与公司治理密切关联的概念，可追溯至1979 年经济学家威廉姆森撰写的《交易成本经济学：契约关系的治理》一书。斯科特继而指出，治理的主体涉及政府主体，但不限于政府主体，还包括政府主体之外的非政府主体，并且强调政府主体与非政府主体间的相互作用，最终呈现出一种治理网络的新模式实现具体的行政任务。外来物种入侵本身就是一个涉及主体多元、环节多重、领域宽广的复杂问题，因此，治理外来物种入侵是非常复杂的系统工程，需要整体性治理对其予以系统性规制。

整体性治理就其语词构成而言由“整体”和“治理”组成。其中，整体和部分相对应，一般是由各个部分通过相互作用建立起来的统一体[3]；治理则是政府、非政府个人和企事业单位等机构沟通和管理相同事务的诸多方式和过程。整体性治理改革最初发生在1997 年的英国，是针对新公共管理运动所引发的碎片化问题而生发的理论。当时的工党执政之后，在政府管理模式上积极创新，开始主张加强公共部门与私人部门的合作，逐渐确立了以“协同性”为特点的政府模式，并取代了传统的“竞争性政府”模式。在整体性治理的改革中，具体采取的措施有三个方面：一是政策制定，即制定并实施了促进跨部门协作的政策；二是公共服务，即推进不同服务提供主体之间的合作，倡导和支持公共服务的整合；三是信息技术，即利用信息技术促进部门合作，改善政府及其各部门之间的分裂状况[4]。

整体性治理为防治外来物种入侵提供了坚实的理论基础。整体性治理的对立面是碎片化、非专业化[5]。具体到控制外来物种入侵领域，整体性表现为防治外来物种入侵的管理对象的整体性、治理主体和治理模式的整体性。外来物种对本地生物多样性的影响包括遗传、物种和生态系统等多个方面；外来物种入侵威胁的安全问题不仅包括生物安全和生态安全，还有人体健康安全和国家安全问题。防治外来物种入侵管理的对象不局限于外来物种本身，也不限于出入境动植物检疫环节，而应是立足于生态整体性的可能“牵一发而动全身”的链锁。同时，作为治理主体的控制外来物种入侵的各级各类国家行政机关，虽然种类繁多、层级复杂，但是面对控制外来物种入侵不能各自为政，而应协调配合，树立整体主义理念，着眼于各区域、各层级政府内部机构和部门的整体性运作，通过法律法规政策服务和监督的功能整合，让防治外来物种入侵管理从分散走向集中、从破碎走向整合。此外，治理具体运用在外来物种入侵管理领域，是要让承担控制外来物种入侵管理职责的国家机关和负有一定控制外来物种入侵的各类非政府组织和企事业单位与个人等多元主体相互之间彼此联系、相互配合、互相支持、协调合作，来共同预防、控制、应对和处理外来物种入侵事件。

总之，防治外来物种入侵中的整体性治理意指，承担防治外来物种入侵管理职责或履行相关管理义务的各类或公或私主体相互支持配合，协同预防、控制、应对和处理外来物种入侵事件的活动。在这个防治外来物种入侵管理的整体性治理体系中，一方面是相关国家行政机关组成的行政内部治理体系，包含上中下级外来物种管理行政机关和同级行政机关（或部门）之间形成的情形；另一方面是国家行政机关与非国家行政机关（即司法机关以及企事业单位、社会组织、社会公众和个人）主体组成的行政外部治理体系[6]。前者强调行政部门的协调配合，后者则突出充分发挥多元主体的整体优势，内外两个体系彼此联系、交互作用，共同形成整体性治理体系来发挥预防外来物种入侵、防治外来物种入侵的风险及危害的作用。这样，既能打通防治外来物种入侵行政区划和专业部门的边界，促使引入物种范围内各级政府及其职能部门的协作与共享，又能促使各级政府及其职能部门、企事业单位和社会组织与公众共同参与治理，形成预防和控制外来物种入侵决策、执行与监督等方面多元共治的体系。通过内部协同、外部合作的整体性治理方式，将生物多样性整体化、一体化保护，提升生物安全治理能力和实效，进而推动生物多样性保护和生态安全治理的可持续发展。

2 我国防治外来物种入侵传统模式之法治障碍

2.1 我国防治外来物种入侵法治现状之检视

法治从实质（价值）和形式（程序）意义上具有不同的要求，最基本的就是要在立法、守法、执法和司法方面坚持“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，实现安全、秩序、平等、自由、公平、正义等。基于相关管理制度即守法、执法和司法的依据均在立法文件中规定，为将外来物种入侵法治现状整体性展现，仅从规范意义上分析。

首先，从中央立法来看，最早涉及外来物种入侵管理规定的法律是《进出境动植物检疫法》，由于该法主要为防止疫病和有害生物传入国内，内容上详细规定了动物产品、动植物、邮寄物、运输工具进出境需要经过的检疫程序，从进出口管理的视角间接地发挥了防止外来物种入侵的作用。其后，《动物防疫法》（1997 年版）第6 条授权国务院畜牧兽医行政管理部门主管我国领域内的动物防疫及其监督管理活动；该条在该法经历2007 年修订、2013 年修正、2015 年修正和2021 年修订后，确定由农业农村部门主管我国领域内的动物防疫工作，从法律上进一步为防止外来动物入侵提供了检验检疫的规范支持。为与之配套实施，我国《刑法》第337 条专门设立了妨害动植物防疫、检疫罪，可以说是对违反外来物种入侵的检验检疫的犯罪行为给予最严厉的惩罚。而《国境卫生检疫法》为保护本国公民人体健康，规定了对可能传播检疫传染病的物品要求依法检疫，间接地发挥了防止可能带有疫病的外来物种入境的功能。作为环境保护基本法的《环境保护法》仅在规范开发利用自然资源时，对引入外来物种采取措施进行防范，为防治外来物种入侵提供了原则性的规定。《森林法》《草原法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《海洋环境保护法》等环境保护单行法间接涉及外来物种入侵防治相关内容。2016 年修订后的《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》从维护国土生态安全，明确了防止引进陆生野生动物外来物种入侵，并要求采取安全可靠的防范措施。《生物安全法》有4 个法条直接规范外来物种入侵问题：一是第2 条，在适用范围里明确了防范外来物种入侵与保护生物多样性；二是第18 条，建立生物安全名录和清单制度，规定了国务院及其有关部门制定防范入侵外来物种名录或清单，并动态调整；三是第60 条，专门对防范和应对外来物种入侵的管理制度、措施和行为方式予以明确，并在“不得擅自引进”的基础上，扩充了不得“释放或丢弃”的规定；四是第81 条，对“擅自引进”和“擅自释放或丢弃”明确了相应的法律责任，在一定意义上有益于对外来物种入侵风险的防范。

其次，从地方立法来看，陕西、福建、湖南等地方先后专门针对外来物种在地方环境保护立法中予以明确，有的还进行了专门立法。其中，福建省《厦门市环境保护条例》第10 条对引进物种环境影响评价及其相应的法律责任进行了规定；陕西省《秦岭生态环境保护条例》第五章专章规定生物多样性保护，其中第41 条第五款明确规定“禁止非法引进外来物种”。福建省龙岩市2011 年专门制定了《防止外来物种入侵管理办法》以保障市内生态环境和人体健康，主要坚持了防控结合的原则和目录制度进行管理。湖南省《外来物种管理条例》明确保护生态安全和生物多样性，并对非本省内的外来物种予以监控防治管理。

最后，从部门规章、政策性文件等规范性文件来看，我国2000 年《全国生态环境保护纲要》就明确“加强进口检疫管理”，要求“引进外来物种必须进行风险评估”。之后，2002 年的《进境植物和植物产品风险分析管理规定》《进境动物和动物产品风险分析管理规定》针对进出境检疫工作中的进境动植物及其产品和其他检疫物传带检疫性有害生物风险系统进行了风险分析的启动、评估和管理等详细规定。次年，原国家环保总局《关于加强外来入侵物种防治工作的通知》提出“逐步建立引进外来物种的环境影响评价制度”，考察引进的外来物种可能对生物多样性和生态环境产生的影响并进行科学的风险评估。2004 年，则形成了外来生物入侵预防与管理的国家发展策略行动框架报告。2015 年《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“实施生物多样性保护重大工程，建立监测评估与预警体系，健全国门生物安全查验机制，有效防范物种资源丧失”。

综上所述，我国基于风险的不确定性，在外来物种入侵治理领域实施了风险评估管理，制定的相关法律法规及规范性文件均在一定规范意义上对预防和控制外来物种入侵危害国家生态安全具有积极的意义。

2.2 我国防治外来物种入侵治理的法治困境

我国防治外来物种入侵治理相关的立法规范与管理实践脱节，管理职能和机构的碎片化不能整体系统发挥治理功能，相关司法制度实践推进困难，客观上阻滞了整体治理外来物种入侵的效果。其中，碎片化是最早在后现代主义有关管理学领域的研究文献中出现的概念，一般指管理机构或组织之间呈现破碎和分裂的状态。其本意是完整的东西分裂成诸多零块。在政府管理实践中，随着社会的发展，政府及其组织机关的职责、管辖权限和功能的多元化导致相应的管辖区域、范围和职能的分割。在20 世纪80 年代初，为治理公共行政和公共服务的碎片化问题，西方发达国家掀起了以“市场化”及“分权化”为特征的新公共管理运动，旨在提升公共管理的专业化，重视绩效和资源使用效率，克服传统公共行政官僚体制结构僵化和公共服务供给效率低下的问题，并注重公共部门竞争和私人部门管理[7]。新公共管理模式运行了十多年，到20 世纪90 年代末期渐显弊端：政府公共产品和服务供给系统由于管理部门分散化和部门属性的多样化，形成破碎化治理，致使执行部门之间无法有效沟通与协调，政府采取综合性行动应对社会复杂问题的能力降低，严重影响了政府的行政效率和公共管理功能的实现[8]。我国外来物种入侵法治碎片化的表现与困境如下：

一是，立法上的碎片化与障碍。①立法形式的碎片化，表现为未有一部专门的防治外来物种入侵的法律法规。尽管《生物安全法》对防范外来物种入侵进行了规定，但是，外来物种入侵的行政内部治理所必要的执法主体、法律制度和职责内容只是原则性规定，无法为外来物种入侵监管实践提供明确的执法依据和程序指导。②立法内容的碎片化，表现为立法指导思想碎片化和保护对象碎片化两个方面。在指导思想方面，《进出境动植物检疫法》《动物防疫法》《国境卫生检疫法》的第一条都开明宗义，但这些立法目的最终都落脚到了农、林、牧、渔等生产、对外贸易发展等方面；关注已知危险物种，缺乏对引进过程中可能携带的危险性生物的考量；关注物种生物体影响，缺乏对生态安全性和人体健康安全的考察。因此，尽管有禁止入境物种名录的规定，但非常有限，实际上在预防和控制外来物种入侵对生物多样性、生态安全和公众健康的功能方面的效果并不明显或者未有充分体现。在保护对象方面，既有相关法律规定多针对无意引入，有意引入方面没有充分规范；《环境保护法》《野生动物保护法》等保护生物多样性综合性立法没有涉及防控外来物种入侵的规定；《进出境动植物检疫法》规定了禁止入境的外来物种名录，但只限于对外贸易进出口目录，范围有限。换言之，我国现行立法未充分考虑所有可能被引入的生物，亦未考虑其可能造成的生态安全威胁；只对有意引入并逃避检验检疫的行为规定了行政处罚，未涉及其他有悖于入侵物种和无意引入的行为予以处罚的规范。那么，据此立法必有漏洞，适用中亦难免会捉襟见肘。

二是，执法上的碎片化与障碍。执法上的碎片化表现为外来物种执法主体和协同效应的碎片化，主要原因在于管理职能和机构的碎片化与管理手段的碎片化两方面。①从管理职能和机构的视角分析，我国相关法律法规授权的外来物种入侵监管主体分散，涉及农村农业、卫生健康、海关、生态环境、自然资源等相关部门，职能设置重叠嵌套、职责界分不清。《进出境动植物检疫法》《国境卫生检疫法》等规定，海关总署、市场监管总局和卫健委均有对引进外来动植物进行检疫的职能（表1）。不同管理机关管理目标利益不同，因此，外来物种入侵管理职能和机构的碎片化势必存在管理对象重复、空白或交叉、管理主体多头的问题，浪费执法资源并影响问责加之立法上外来物种检验检疫制度未对入境后的外来物种安排全程监测的配套制度；引种许可、风险评估、预警应急等制度规定①参见《引进陆生野生动物外来物种种类及数量审批管理办法》。缺乏对应的法律责任条款；民事、刑事和没收违法所得、吊销证照、责令停产停业等行政处罚责任方式缺失②参见《进出境动植物检疫行政处罚实施办法》第33 条。；使得发生外来物种入侵案件后的司法程序没有充分的法律依据。②管理手段的碎片化对外来物种入侵领域主要是指多采取行政规制手段，鲜用激励手段，未能对社会组织和个人行为予以调控；同时，在行政规制中，各部门协作之间缺乏整体性、连贯性和部门协作性。一方面，过于关注行政内部治理，强调政府的行政规制手段，社会力量和市场作用能够发挥的空间就十分有限，难以建立公私合作的关系；另一方面，相关管理部门和执法机构协作不足，外来物种入侵的监管体系就面临挑战，无法预防新入侵物种的危险，也无对已扎根的外来物种跟踪治理，无法实现全面规制。

表1 主要外来物种管理相关的监管机关与职责（中央层面）

三是，司法的碎片化与障碍。环境法治发展的深化，环境公益诉讼实践积累的丰富，在治理外来物种入侵领域缺乏有力的支持亦未发挥显性实效。不容否认，环境公益诉讼长期存在取证、赔偿等难处，社会环保组织的能力建设和资金来源在一定程度上也影响着环境公益诉讼的进展。而外来物种入侵的途径方式和种类范围等均十分复杂，危害的隐蔽性、危害范围的风险性、危害性鉴定评估的专业性等在司法程序中都将成为不小的负担，从而增加外来物种环境公益诉讼的难度。此外，现行相关法律对外来物种入侵危害造成社会纠纷处理机制的缺失[9]，无法满足司法的需求。

3 域外防治外来物种入侵之法治经验

3.1 立法体系和规范内容的综合性

美国是最早对外来生物进行法律规制的国家，在1900 年就制定了《莱西法》，主要针对外来动物对美国环境、农渔业等造成的损害进行管制[10]。英国1981 年实施的《野生生物和乡村法》规定传播非本土动植物为违法行为，之后制定的《鱼种进口法》《危险野生动物法》均有涉及限制外来动物引入的规则。美国1990 年通过的《外来有害水生生物防治与控制法》（NSNPCA）适用于通过压舱水外来物种侵入的防治；1996 年通过的《国家入侵物种法》（NISA）对NSNPCA 做了一定补充，适用范围扩至所有水域。除此之外，美国还制定了《国家环境政策法》《植物害虫法》《植物检疫法》《动物损害控制法》《濒危物种保护法》《杂草防治法》等与控制外来物种入侵相关的联邦法[11]。各州一般在联邦立法的基础上根据自身情况有针对性地细化相关立法，加利福尼亚州就在植物检疫、病虫害治理、啮齿动物和外来杂草控制等方面进行了相关立法。新西兰1993 年制定和实施了《生物安全法》应对有害生物体及偶然释放，1996 年实施《有害物质和新生物体法案》应对新生物体的有意进口的批准。日本2004 年制定并于次年实施专门的《外来生物入侵法》。

3.2 管理机构和职能设置上的协同性

各国防治外来物种入侵管理体制特征上大致可以分为协调式主管模式和分散式主管模式。其中，各部门分散式主管是外来物种入侵管理体制的初级阶段，影响行政效率的实现；而协调式主管则能够适应外来物种入侵治理的综合性和系统性[12]。协调式主管模式具体表现为多部门协调主管和单一部门牵头主管两种方式，前者是相关主管部门共同参与的高层次协调机构对相关部门协调，后者是设定专门的管理机构，在牵头部门指导下成立包含各相关部门代表在内的协调机构。无论哪种形式，皆重视跨部门管理的协调机制。如日本的《外来生物入侵法》规定外来物种引入须经内阁会议决定，主管大臣必须服从中央环境审议会的领导，确认了环境省在外来物种入侵防治监管中牵头部门的法律职责。美国应对和治理外来物种入侵的机构有20 多个，为此专门在联邦层面设立了跨部门机构的国家物种入侵委员会和非联邦入侵物种咨询委员会（JSAC）来协调相关机构的关系。各州物种入侵委员会主要负责州领域内外来物种管理的跨部门协调[13]。此外，联邦政府各机构之间和联邦政府各机构与州政府各机构之间也建立了系统的管理体制，以全面阻止非寻常入侵物种的引入和传播。

3.3 管理手段和监管内容的多元性

其一，技术监管。通过法律或政策规范明确和落实外来物种风险评估技术监管。如美国先后开展了杂草风险评价系统（Weeds Risk Assessment System）和水生外来生物风险评估，英国设计了外来物种风险评估系统（UK Non-Native Risk Assessment Scheme），新西兰开发了淡水鱼风险评估模型（Freshwater Fish Risk Assessment Model，FRAM）。这些系统主要通过问卷调查法设置问题针对特定引入方式的不同植物或水生等外来物种的风险明确了评价指标，并根据评价结果确定风险等级，最终直接影响该物种是否允许进口。换言之，这些风险评估系统的运用不只是机械地评估入侵物种的风险等级及对本土生态环境的影响，而且是外来物种引入、释放许可证发放的依据。

其二，行政监管。通过法律强制性规定外来物种入侵申报标准和跟踪监测。新西兰《生物安全法》规定“进口植物或植物产品须符合相应的健康标准，携带外来物种或其产品入境须申报”，体现了入境物种生态安全评估兼需考量健康标准。日本《外来生物入侵法》规定引入仅限于学术研究的特定物种，且主管机关应依法公示其确需引入和防除内容；对尚未确定损害性的外来物种，须通过主管大臣的审批认定不构成入侵的方可引进。涉及外来生物进口、运输、饲养、种植、储存等各环节具体的程序、条件、名录管理制度；同时，针对未列入名录中的特定外来物种进口作了程序性规定，要求个人就其进口物种类型和其他具体内容向主管机关通报，由主管机关来判定其是否具有威胁生态系统的潜在可能性。澳大利亚《环境保护和生物多样性法》则明确规定了损害生物多样性物种的入境种类。科学评估入侵物种引进和扩散风险，在入侵物种相关有益性和有害性分析的基础上制定具体的名录。

其三，其他。通过法律或政策性规范引入社会组织、公众等多元主体参与。外来物种入侵与国际国内经济贸易联系紧密，因此与经济、社会等因素结合形成复杂的复合系统，需要政府、企业事业单位和社会公众的广泛参与，形成相关决策、执行与监督等方面的共同协作共治体系。如美国《外来有害水生生物防治与控制法》（NSNPCA）明确规定了外来物种入侵个人责任制度；《国家入侵物种法》明确为社会民众提供关于有害水生生物入侵的方法，进行外来物种入侵相关知识和防范计划实施的教育，并为此提供防止外来物种入侵的相关活动专门拨款，使防治活动顺利展开。日本《外来生物入侵法》也有提高国民对外来生物入侵相关知识问题的规定。可以说，这些规定为提高公众参与外来物种入侵知识和技能提供了明确的法律支持。

4 我国防治外来物种入侵整体性治理建议

4.1 以整体安全观为指导，制定防治外来物种入侵综合性行政法规

防治外来物种入侵之生物安全问题是国家安全的重大问题，应在国家安全的整体性指导原则下进行立法。2014 年，习近平总书记提出了集政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核等安全于一体的总体国家安全观。生态安全、资源安全等问题都被提升到国家安全治理体系的高度。因此，防治外来物种入侵，保护生物多样性，维护生态安全是国家安全治理的基本要求。其中，《国家安全法》第7 条～第10 条全面规定了维护国家安全应当坚持法治原则，尊重人权，保护公民权利和自由；统筹内部和外部安全、国土和国民安全、传统和非传统安全、自身和共同安全；坚持预防为主、标本兼治，专门工作与群众路线相结合，广泛动员公民和组织，防范、制止和依法惩治危害国家安全的行为；坚持安全交流合作，履行国际安全义务。

鉴于专门立法对立法者立法水平要求较高，且须遵守严格的立法程序；外来物种入侵立法在《生物安全法》第60 条已有专条规范，为节约立法资源，外来物种入侵防范专门立法非必要之策。综观《生物安全法》对防范外来物种入侵的规定，可以发现既涉及指导原则，又涉及管理主体和基本制度，既包括监管的内容，又包括违法责任。为增强法律的可执行性，为外来物种入侵监管实践提供明确的执法依据和程序指导，由国务院制定专门的《防范外来物种入侵管理条例》，对《生物安全法》关于外来物种入侵防范的调查、监测、预警、控制、评估、清除以及生态修复等工作予以精细化，全面、系统地考量和规制外来物种入侵风险预防的行为，不仅为防治外来物种入侵提供系统统一的规范体系，而且能够尊重生态系统规律进行整体性考虑，避免各类（或要素）立法和修法“头痛医头脚痛医脚”的弊端，保障防治外来物种入侵立法的实效。

4.2 坚持整体性治理理念，落实防治外来物种入侵风险预防原则

《生物安全法》确定了风险预防原则，外来物种入侵作为该法的适用对象应当落实风险预防原则。风险预防原则最核心的特点是面对不可逆转的风险，不能因为缺乏确定的科学依据而不采取合理措施。外来物种来源与入侵路径多样、复杂，涉及主体多元、环节多重、领域宽广，人类认知的局限或者科学技术、风险评估能力等问题都可能在引入外来物种的过程中需要国家或地方相关部门“面向未然决策”。为防治外来物种入侵，不能因为风险的不确定性做出不利于生态安全、公众健康和国家安全的决定，风险预防原则的适用应当根据具体情况予以类型化和具体化。一方面，无论是有意引入，还是无意引入的外来物种，都应当按照谨慎原则进行风险评估，并由决定引入的部门和相关主体进行举证，不能因为科学上不能证明有害就认定为安全，而应坚持“不确定性即有威胁”。另一方面，风险的范围应当是科学上尚未获得确凿证据的生态环境风险和环境健康风险，而非单纯的生物多样性或者生态环境安全的考量。由于风险预防原则强调预防危害发生的首要性和科技发展减少生态环境负担的必要性[14]，以弥补实践中获得相关科学证据时间上的滞后性，避免风险发生难以估量的损失或不可逆转的危害可能性。那么，引入外来物种过程中，确定安全和有利于引入国或地区生态环境和人体健康的物种可以引入，可能存在威胁的物种即不得引入。为防止风险预防原则的滥用，在外来物种入侵风险预防过程中，应当坚持风险预防目标和手段的比例原则，条件允许的，应当进行必要的成本效益分析。此外，应当公开外来物种入侵风险评估体系，充分公开对人类健康和生态环境存在潜在威胁的相关信息，以维护风险预防原则的程序正义。综上，坚持生态安全的整体性治理理念，落实外来入侵物种管理风险预防原则，应当细化风险预防原则的适用条件，使外来物种引入者、评估决策者、各环节管理者均不得以尚未获得确凿的科学证据为由推迟采取预防生态环境风险和环境健康风险发生的措施，既要强化风险预防原则法律调控功能，又要从国家安全的整体性保护视角，兼顾生态安全和健康安全[15]指导外来物种风险法律制度设计，最终实现保障国家安全之目标。

4.3 完善整体性治理制度，健全防治外来物种入侵法律规范

在风险预防的原则指导下，在防治外来物种入侵相关立法中确立生物安全整体治理和综合风险评价制度，对外来物种入侵风险事件发生的潜在主体、环节和条件予以全面规制，通过风险作用链条评估全过程的风险因素设计相应的法律制度抑制风险事件的发生，规定配套制度规范降低损失分担和规避相关的风险的配套制度。

一方面，细化入侵生物安全风险评估制度。针对入侵外来物种风险作用链条上的各环节涉及的主体、类型、条件明确予以识别的标准和程序，开展有害生物生态环境风险和健康风险分析，建立入侵生物信息系统，并进行风险定量评估。生态环境风险和健康风险评估既是科学问题，也是政府权力规制。建议通过制定相应的评估程序规则明确各主体在各环节应注意的防控风险的要求，同时能够明晰各主体的权利义务和相应的法律责任[16]。可以借鉴国外入侵生物安全风险评估系统建设的经验，健全外来物种入侵评估程序和名录，细化外来物种入侵评估标准，充实既有生态环境评价指南体系，设计符合我国国情的能够发挥实效的入侵生物安全风险评估系统，为外来物种入侵风险科学评价提供切实可行的参考依据和方法。

另一方面，建立引种许可整体性和综合性监测制度。许可是行政管理机关对引种者或者单位引种行为的监管手段，一般须由相关单位或个人提交拟引进外来物种的详细资料，由管理部门会同技术咨询机构进行综合评审后做出是否引入的决定。为了实现对外来物种入侵从源头到末端的整体性规制，应当同时设计引种备案制度，要求引种单位或个人将外来物种引入情况在生态环境部门备案，以便全面和及时采取措施。除了引种许可，还应当对引种后的全过程进行监测、预警、应急，并设置完整的法律责任配套实施。引种综合性监测则是指对外来物种入侵的监测不仅限于物种本身，还应对整个生态协调结构、程序、功能和相互作用予以关注[17]，保持生物群系和生态区的协调和动态平衡发展。

4.4 协同部门监管，建立防治外来物种入侵防治一体化执法机制

防治外来物种入侵风险、防治外来物种入侵问题涉及诸多环节和多个不同管理部门。各国在防治外来物种入侵的管理体制上，很大程度上取决于该国的立法模式，同时受该国环境管理体制等因素影响。为加强我国相关职能部门对外来物种入侵管理权的整体协调，提高行政效率和治理效果，可结合我国国情，借鉴国外协调式主管模式由统一的执法机构实施综合治理与协调职能，实行政府监督和部门管理、中央与地方监管的决策统一、执法联动的防治外来物种入侵协调机制。我国曾在2004 年成立由原农业部牵头的全国外来物种防治协作组，质检、海关、环境、海洋、林业、商务等相关部门共同参与。实践中，农业部门实质的部门协调职能未有充分发挥。鉴于生态环境部门对生物多样性保护、生态安全的维护职能，依法享有发布《中国外来入侵物种名单》的权利，能够从生物安全和生态系统保护的整体性目标发挥整体协调和风险预防职能。建议建立以生态环境部门牵头[18]，农业、海关、自然资源、海洋、科技等多部门参与的外来物种风险管理协调机制。通过执法机构的协调，实现防治外来物种入侵上下联动、横向协同、运转有序的监管一体化平台，为预防和控制外来物种入侵，从外来物种入侵风险预防、检测、监控和事件应对全过程，科研、贸易、养殖等全领域紧密跟踪和综合防治。通过联防联控机制、信息共享机制和联合查处机制等保障各部门在外来物种入侵监管方面实施有效的措施与手段，实现执法方面的分工与合作。

4.5 完善公众参与，建立防治外来物种入侵多元共治机制

《国家安全法》第11 条规定“中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。”维护生态安全、保护生物多样性、防治外来物种入侵就要在发挥政府主导的同时，积极调动公民、企事业单位和其他社会组织的主动性，发挥其发现问题和权力监督的优势。首先，外来物种入侵涉及引进、适应、演变、扩散、丢弃等不同环节，任一环节都可能涉及不同的多元主体和不同主体之间复杂的利益关系。政府及相关部门（含跨行政区域内或外来物种入侵地范围）将引入的外来物种及情况及时向公众披露，便于公众及时知晓并采取应对措施，在防治外来物种入侵风险决策、监管执行与执法监督等方面应充分照顾各相关方的利益。其次，保障公众参与外来物种入侵等相关法律和政策制定过程，强调相关方的参与和社会公众参与，努力形成多元主体协作共治结构，为保护我国本土生物安全、生物多样性创造稳定平衡的环境和条件。最后，鼓励社会组织积极参与，发挥教育、培训等行业对社会公众的生物安全教育，通过媒体宣传和普及防治外来物种入侵方面的知识，增强社会保护生物多样性、防治外来物种入侵的意识，提升社会公众参与的能力，构筑各利益相关方共同监管和防治外来物种入侵的参与方式。

4.6 鼓励公益诉讼，完善保护生物多样性和生物安全公益救济制度

生物多样性是典型的环境公益，为加强防治外来物种入侵保护生物安全的司法保障，仅靠检验检疫、生态环境等行政执法部门“单轨制”模式和机制显然不够，应在行政执法手段和效果有限的情形下，鼓励并出台规则支持符合法定原告资格的社会组织通过提起环境公益诉讼的方式推动和保护生物安全，形成行政和司法“双轨制”的保护机制。制定相关公益诉讼行为机制的配套规定，如在能力建设和资金方面支持对生物多样性保护和生物安全保护的社会组织发展，制定外来物种风险鉴定评估、生物多样性修复及环境公益诉讼赔偿金的使用管理等办法。

5 结语

新冠肺炎疫情暴发后，党中央始终把人民放在中心位置，将保障人民群众的生命安全权、信息知情权和防控参与权作为头等大事。习近平总书记特别指出“增强忧患意识，防范化解风险挑战”①参见《习近平谈治国理政》第三卷第八部分《增强忧患意识，防范化解风险挑战》。，增强人民群众安全感[19]。《生物安全法》的出台，不仅确立了维护生物安全的基础性制度，更加突出了风险防范的基本原则。外来物种入侵已然成为威胁生物多样性、公众健康的重大生态安全问题，“不能证明对环境有害即为安全”的事后治理已然不能应对外来物种入侵“防范化解风险挑战”的需要。坚持整体性治理，在

“生命至上、安全第一”的理念指导下，贯彻风险预防、防治结合，优化外来物种风险执法和管理机制，鼓励公众参与和公益诉讼制度，健全和促进生物安全治理体系的完善。由于生态系统和自然资源可以跨越国家边界，如何在国际贸易中建立公正和安全的外来生物合作关系，实现贸易国之间生态效益和社会经济效益的统一[20]，尚需进一步深入研究。