垃圾分类何以强制？——多源流理论视角下的城市生活垃圾分类政策变迁分析

皮婷婷，郑逸芳，许佳贤

（福建农林大学公共管理学院，福建福州 350002）

引言

2017 年3 月，国家发展改革委和住建部联合发布《生活垃圾分类制度实施方案》，标志着我国城市生活垃圾分类进入“强制”时代。强制分类对于垃圾围城和城市环境问题的解决具有重要意义，习近平总书记也曾多次就推行垃圾分类做出指示。垃圾分类本来被视为公民的道德素养，何以在政策上由激励性转为强制性？其背后的政策变迁过程和历史根源为何？对这两个问题的回应，将有助于推动强制分类政策的完善和施行。

已有研究中，一方面，不少学者针对强制分类政策进行研究。冉德超等认为强制分类对环境改善和社会建设具有重要意义，并结合国内外经验提出推进强制分类的政策建议[1]；张劲松就我国施行强制分类难度大的原因展开分析，提出强制分类需具备必要条件[2]；田华文基于政策工具视角对江西和我国台湾地区两地的垃圾分类进行案例研究，回答了强制分类是否可行及其制约条件[3]。另一方面，不少学者综合回顾了我国垃圾分类的发展历程。张农科从1957 年算起，依据垃圾分类的目标导向将该历程分为三大阶段[4]；范文宇和薛立强认为中国垃圾分类可以追溯到新中国成立之初，同样依据垃圾分类目标导向进行阶段划分[5]；彭韵等则认为中国垃圾分类始于20 世纪90 年代，依据发展程度可分为三阶段[6]。可见，学界分别从横纵向展现了我国垃圾分类的概貌，为推进垃圾分类政策的实施和完善提供了助益。但已有研究尚存两大缺憾：一是横向研究的着眼点始终在于政策本身，未回应垃圾分类政策何以转向“强制”这一历史性和时代性重大问题；二是纵向研究的着眼点在于垃圾分类，并非垃圾分类政策，而依据分类特征进行阶段划分并不能揭示政策变迁的内在动因和政策失效的根源。政策的重大转向及实施困境有其历史根源，将二者割裂——偏离历史根源谈政策或偏离政策谈垃圾分类发展过程无异于扬汤止沸。因而需要透过表象看内因，更加深入地探究垃圾分类政策的变迁历程、变迁动因和失效根源。

鉴于此，本文聚焦纵向维度的垃圾分类政策变迁，回答“垃圾分类何以强制”这一问题。在探讨多源流理论对分析我国城市生活垃圾分类政策变迁的适用性的基础上，系统梳理并回顾既有的垃圾分类相关政策及其变迁过程，明晰垃圾分类有何政策，并结合多源流理论，于政策“黑箱”中探究我国垃圾分类政策为何变迁、缘何失效，最后基于以上分析结果探讨垃圾分类政策的进一步修正和优化。

1 多源流理论及其对我国城市生活垃圾分类政策变迁适用性的分析

美国政策科学家金登（John Kingdon）在垃圾桶模型的基础上建立发展起多源流分析框架，认为一个社会问题之所以能够进入公共政策议程，主要取决于问题源流、政策源流和政治源流的汇集作用。具体地，问题源流的产生主要取决于官员了解现实情况的途径，包括相关情况的统计指标指数及研究结果、突发的重大事件或危机事件和已实施项目中获得的反馈三种途径；政策源流即政策共同体提出的意见主张，通常政策共同体由官僚、国会委员会成员、学者和智库中的研究人员等组成；政治源流包含国民情绪、压力集团的争夺行动和行政或立法上的换届三个要素[7]。三股源流通常情况下各自独立运行，而它们汇集的关键时间点被称为“政策之窗”。“政策之窗”开启的机会稍纵即逝，具有极大的偶然性，多由紧迫的问题（“问题之窗”）或政治源流中的重大事件（“政治之窗”）打开。从而，实现政策变迁需满足两个条件：一是“政策之窗”开启，二是政策活动家能够迅速抓住“窗口”开启的机会及时采取行动。可见，相比其他政策过程理论，多源流理论将聚焦点前置于政策制定的决策过程，认为系统处于非平衡之中并不断发生演变，关注将“输入”转为“输出”的“黑箱”运作过程，是在模糊性①模糊性是尼古拉斯·扎哈里尔迪斯（Nikolaos Zahariadis）在运用发展金登多源流理论时提出的概念，不同于不确定性。模糊性是指“对于同样的环境或现象有着多种思考方式的状态”，而不确定性是指对于将来要发生的事情无法做出准确的预测。信息也许会减少不确定性，却不能降低模糊性。条件下制定政策。这与现实情境中政策制定过程的逻辑相符，因而能够合理阐释政策形成过程。

在国外，多源流理论作为一个较为成熟的理论已被广泛运用于政策舞台，如德国的排放交易政策[8]、巴拉圭的能源政策[9]和加拿大的公共免疫政策[10]等。在我国，自多源流理论被引入以来，它已被用于分析网络教育[11]、扶贫[12]和住房限购[13]等政策，是国内学界分析政策制定过程和政策变迁的重要理论工具，从而多源流理论对于我国政策变迁研究亦具有适用性。但是，我国国情特别是政治运行模式与西方差异较大，决定了我国政策制定过程会有些许不同，因而在运用多源流理论时还需依据我国情境进行适当修正：一是三股源流并非完全独立。我国的政策企业家具有多重身份，在不同场域扮演不同角色，穿梭于三源流，从而削弱了三源流的独立性，如专家可能是人大代表，也有可能是问题亲身经历者[14]。而已有研究也认为三源流相互依赖更有意义，因为这将大大降低三源流汇集的偶然性，进而增强决策过程的战略性和目的性[7]。二是三源流存在出场顺序[15]。一般是问题先行，而后或是引起政治当局的关注产生政治源流继而出现政策源流，或是获得政策共同体的关注进而通过“两会”②全国人民代表大会制度下每年召开的“两会”使政策共同体有机会直接面向政治高层反馈问题，为我国“政策之窗”的开启提供了独特时机。等契机引出政治源流。三是政治源流的差异性[16]。我国实行中国共产党领导下的多党合作制，政党系统在国家事务中具有引领性和决定性作用，因而具有统一的政党意识形态而不具有压力集团的争夺行动，政治源流中应增加政党意识形态，将压力集团的争夺行动转换为利益相关者的诉求。

从而，结合本土实际调整的多源流理论框架如图1所示。本文依据三源流的具体内容及来源于中央政府网站、住建部官网、地方政府官网、新闻网站和中国知网等平台的政策文件、数据资料及时事新闻报道等材料，辨析不同阶段的三源流并分析“政策之窗”的开启，以问题的演进、政治环境的改变、政策共同体的应对和分类政策的强化为脉络，依据三源流理论构建理论阐释的框架结构，分析城市生活垃圾分类政策的变迁及其根源。

图1 多源流理论框架

2 我国城市生活垃圾分类政策变迁历程

1992 年，国务院发布《城市市容与环境卫生管理条例》，首次以政策文件形式要求进行垃圾分类，从此开始了垃圾分类政策的探索和变迁。变迁历程中涉及的政策文件如表1 所示，表中政策内容是对相关政策规定的概括。

2.1 1992 年6 月—2010 年4 月：概念性政策提出，以鼓励性措施为主，要求部分城市开展试点，探索垃圾分类

这一时期城市生活垃圾分类尚无专项文件，主要是在生活垃圾处理和环境治理政策文件中提出要进行垃圾分类，原则性较强，为概念性政策，并无具体措施。一是提出总体性要求，但分类标准、责任部门和配套基础设施建设等方面的规定缺失，实际落实垃圾分类政策的城市寥寥无几[17]，政策并未落地。二是要求部分城市开展试点，2000 年北京等8 个城市成为垃圾分类试点城市。但对于试点城市依旧没有明确分类标准，且时间紧任务重，缺乏制度设计和后期的监管考核，试点效果不理想。

表1 垃圾分类相关政策文件

2.2 2010 年4 月—2015 年9 月：体系化政策初建阶段，措施有所强化，试点范围扩大，要求更具体，但仍以激励性措施为主

在前期政策效果不理想的情况下，国家于2010年4 月制定出台《生活垃圾处理技术指南》，并相继于2011 年和2012 年出台《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》和《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，以继续推进垃圾分类，探索建立体系化的城市生活垃圾分类政策。这三个文件均以独立章节细化阐述垃圾分类政策，政策内容包括政策目标、分类标准标识、政府职责和宣传引导等。相比前一阶段，这一阶段的措施更为具体。同时，在垃圾分类试点上，不直接由中央指定试点城市，而是通过自下而上、自主申报的模式选定，试点范围扩大至26 个城市。经过此轮政策调整，垃圾分类政策在部分城市得以落地。

2.3 2015 年9 月至今：制度化政策完善阶段，转变为强制性举措，垃圾分类成为政府专项工作，开始全国推进

这一阶段，国家进一步建立完善城市生活垃圾分类制度体系。2015 年9 月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，从战略层面较为系统地对我国生态建设进行顶层设计。其中特别提到要“完善资源循环利用制度”，并“加快建立垃圾强制分类制度”。“强制”一词首次出现在垃圾分类相关政策规定中。2017 年3 月，《生活垃圾分类制度实施方案》出台。该方案从目标设定、实施范围、配套设施建设和配套制度建立等方面对垃圾分类做出了系统性规定，要求“部分范围内先行实施生活垃圾强制分类”，并公布了46 个重点城市名单。这是我国第一次就垃圾分类制定出台单独的政策方案。2019 年，决定全国地级及以上城市全面启动垃圾分类。2020 年，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二次修订完成，垃圾分类上升为独立章节，是该法的重要内容。相比以往，垃圾分类政策力度空前，实施规定也更具体，“全民分类”和“强制分类”时代由此开启。

3 我国城市生活垃圾分类政策变迁的多源流阐释

在分阶段阐释垃圾分类政策变迁的内在动力机制前，本文利用《城乡建设统计年鉴》中城市生活垃圾清运量这一连续性年度指标来反映城市生活垃圾问题的演化。由图2 可知，我国城市生活垃圾清运量自1992 年以来基本呈逐年上升趋势。可见，垃圾分类政策的三次变迁都伴随着我国垃圾围城和生态环境问题的不断演化升级，垃圾分类问题越来越紧迫。

而基于理论阐释所得的政策变迁逻辑如图3 所示，图中虚线即表征问题源流的演化升级。

3.1 对概念性垃圾分类政策的理论阐释

3.1.1 问题源流：城市市容和环境卫生问题突出

改革开放以来，我国加速了城市化和工业化进程，城市得以快速建设和发展。但这也意味着城市载体上人口数量增多且人类经济活动增强，使得城市发展面临两个相互矛盾的问题。一方面，城市快速发展产生了大量的生活垃圾，并且垃圾数量增速较快。20 世纪90 年代初我国每年城市生活垃圾的增速就达8%～10%[18]。另一方面，由于城市发展还处于初期且以经济建设为中心，城市环卫系统和相应的基础设施建设不齐全，导致城市生活垃圾多为露天堆积，处理不善，加剧了生活垃圾对土壤、空气和水体等的污染。例如，1990 年的无害化处理率仅为2.3%，表明大量生活垃圾（97.7%）未经处理被随意堆弃[18]。因此，城市生活垃圾量多、增速快且处理不善导致城市市容和环境卫生问题尤为突出，阻碍了城市的持续稳定发展，从而形成了第一次变迁的问题源流。

3.1.2 政治源流：国家对环境问题的重视

1983 年，李鹏同志宣布“环境保护是我国的一项基本国策”，确立了环境保护在我国的根本地位。1989 年《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布，强调要“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。1990 年，国务院出台《关于进一步加强环境保护工作的决定》，提出环境保护“八项制度”。江泽民同志也秉持可持续发展的思想治国理政，1994 年《中国21 世纪议程》将可持续发展上升为战略性价值理念。由此可见改革开放之初国家对环境保护的重视，从而形成了第一次变迁的政治源流。

图2 垃圾清运量与垃圾处理率折线图

图3 多源流理论视角下城市生活垃圾分类政策变迁逻辑

3.1.3 “政策之窗”开启：对彼时城市持续稳定发展需求的现实回应

第一次政策变迁开启“问题之窗”，三源流的出现顺序为问题源流—政治源流—政策源流。由以上分析可知，20 世纪八九十年代我国城市市容和环境卫生问题突出，以致影响到城市的持续稳定发展。该问题源流先是引起了政府的注意。出于对环境保护的重视，也为了促进城市持续稳定发展，政府开始关注城市生活垃圾问题。同时，政策共同体也为政策制定建言献策，进而实现三源流汇集，共同推动城市生活垃圾问题进入政策议程。

3.2 对体系化初建政策的理论阐释

3.2.1 问题源流：城市生活垃圾治理问题严重化与消极的政策反馈

随着经济日益发展，人民消费水平不断提升，城市生活垃圾总量进一步增加，而前期垃圾分类政策成效并不显著，垃圾治理问题逐渐积蓄演化变得更加严峻。一是消极的政策反馈。在中央于2000 年指定试点城市后，上海市出台《上海市市容环境卫生管理条例》和《上海市生活垃圾计划管理办法》，但执行效果不佳，居民垃圾分类积极性低[18,19]。北京在试点过程中则陷于被动的末端管理，垃圾回收利用体系未能有效建立[20]。部分城市甚至终止试点[21]。对此，不少学者指出应强化地方政府对垃圾减量化和资源化的重视程度，从法律、管理、技术和教育等方面持续推进垃圾分类政策[22]。二是全国城市不顾环境效益片面追求无害化处理率，热衷于末端处理设施建设。数十年的无害化处理美其名曰“无害”，实际上治标不治本[23]。图2 中，无害化处理率自2006 年以来逐年上升①由于自2006 年起生活垃圾填埋场统计采用新的认定标准，图2 中垃圾处理数据仅覆盖2006—2017 年。图2 中无害化处理率、卫生填埋率和焚烧率对应无害化处理的垃圾量、卫生填埋的垃圾量和焚烧处理的垃圾量分别占当年城市生活垃圾清运量总量的比重。，然而以填埋和焚烧为主的无害化处理方式并未区分生活垃圾属性，反而加剧了环境污染和社会矛盾。填埋占用大量土地加剧了人地矛盾，产生渗滤液污染环境，以及产生温室气体加剧气候变暖[24,25]。焚烧虽然更有利于实现无害化，产生经济效益和社会效益，但因燃烧分类不完全的含水分垃圾，导致热能不充分无法完全焚烧进而产生了二噁英等致癌物质[26]，而焚烧厂选址也面临“邻避”效应，如2007—2010 年发生的北京六里屯、北京昌平阿苏卫和广州番禺等事件[27]。

3.2.2 政策源流：政策共同体对城市生活垃圾分类问题的关注

日益严重的城市生态环境和生活垃圾问题引起了政策共同体的集中关注，政策企业家在调研和民意征询的基础上形成政策建议，为推动垃圾分类政策的第二次变迁熬制“政策原汤”。一方面，政策共同体将垃圾分类视为突破垃圾围城的首要手段，认为焚烧填埋等垃圾处理方式所能达到的无害化水平主要取决于“源头”垃圾分类能否做到位。另一方面，政策共同体开始从制度政策、机构设置和管理方式等管理性因素中探析垃圾分类收效甚微的成因，不再仅归咎于居民的意识行为[17]，强调垃圾分类要立法并建立系统的制度体系。2010 年“两会”期间，政策共同体提交的提案有《关于“垃圾处理”重在源头解决问题的提案》《实行垃圾干湿分类调整垃圾处理结构》和《关于在全国推广垃圾分类的提案》等。紧接着2011 年的“两会”中，政协委员孙太利提交了《促进生活垃圾处理零排放和资源化的提案》和《加速发展我国环保装备制造业的提案》两份提案，强调要强化垃圾分类，实行垃圾分类收集和回收利用，所提政策建议基本被采纳[28]。

3.2.3 “政策之窗”开启：对强化城市垃圾治理需求的回应

第二次变迁开启“问题之窗”，但三源流出现顺序同第一次有所差异，为问题源流—政策源流—政治源流。自第一阶段政策出台以来，垃圾分类并没有得到落实，城市生态环境和垃圾治理问题愈加严重，问题源流逐渐积蓄扩大，引起了政策共同体的关注，他们开始针对该问题熬制“政策原汤”，然后借由“两会”契机向政府反馈问题。而时任国家主席胡锦涛以科学发展观为指导思想，垃圾分类也首次被写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，政治环境较为宽松，因此政策共同体的反馈成功获得了政府回应，继而实现三源流汇集，城市生活垃圾分类治理问题得以再次进入公共政策议程。

3.3 对制度化完善政策的理论阐释

3.3.1 问题源流：旧问题积蓄，新问题累加，垃圾分类的警钟再次敲响

人类经济活动范围和强度在不断扩大增强，垃圾分类政策成效仍不够显著，而新问题累加，垃圾分类的警钟再次敲响。一是垃圾分类试点成效不够显著。2011—2014 年，上海市颁布《关于开展生活垃圾分类减量试点工作的指导意见》和《上海市促进生活垃圾分类减量办法》等政策文件。2013 年，上海推广绿色账户模式。通过政策执行和模式推广，上海市垃圾分类相比前期已初见成效，通过物质激励提升了居民的分类积极性[29]。但上海依然面临居民主动性不高及模式推广资金有限等障碍。2010 年，北京选取600 个社区开展试点，垃圾分类成效虽显著，但主要归功于保洁员和分类指导员的二次分拣，社区居民的分类和投放正确率均不高[30]。分类政策强化后的试点取得初步成效，探索出定时定点投放及积分激励等有效机制，但我国垃圾分类依然捉襟见肘。二是厨余垃圾占比较高造成后续处理困难。厨余垃圾含水量高、盐分高且有机质高[31]，不仅自身数量多难以处置，与其他垃圾混合收集，还会造成填埋时产生渗滤液、焚烧时产生致癌物质，不利于生活垃圾的减量化和资源化，需要通过垃圾分类强化对厨余垃圾的合理有效处置。三是我国可以资源化利用的固体废物原材料紧缺。一方面，垃圾填埋焚烧造成部分可回收利用资源的浪费；另一方面，2017 年国家全面禁止“洋垃圾”入境，使得原材料来源之一被切断，促使推进垃圾分类提升国内资源回收利用水平迫在眉睫。四是网络消费型经济快速兴起，造成垃圾量更加庞大。2014 年我国网购用户占整体网民比例首次超过50%[32]。2019 年6 月达63 882 万人，较之前增长了76.75%[33]。而同期网上订外卖用户达42 118 万人[33]，较2015 年首次统计网上订外卖用户规模以来增长了近4 倍[34]。庞大的网络消费群体折射的是惊人的快递外卖包装垃圾量。

3.3.2 政治源流：以习近平同志为核心的新一届中央领导集体积极推进生活垃圾源头分类

党的十八大首次将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业总体布局，形成“五位一体”战略格局，奠定了新一届政府的工作基调。以习近平同志为核心的新一届中央领导集体坚持“绿水青山就是金山银山”的生态理念，格外重视生态文明建设。因而，颁布了《生态文明体制改革总体方案》，就我国生态文明体制建设做出全方位规划，首次提出生活垃圾要“强制”分类。2016 年，习近平总书记在中央财经领导小组第14 次会议中强调要“普遍推行垃圾分类制度”。2018 年，习近平总书记在上海调研时指出“垃圾分类工作就是新时尚”。2019 年，习近平总书记进一步强调“培养垃圾分类的好习惯，为改善生活环境作努力，为绿色发展可持续发展作贡献”。从而，国家领导人习近平关于生态文明建设和生活垃圾分类的系列讲话精神推动着政治源流的形成。

3.3.3 “政策之窗”开启：政府主导下主动推进生活垃圾“强制”分类

第三次政策变迁开启政治窗口，源流出现顺序为问题源流—政治源流—政策源流。试点成效不显著、厨余垃圾量多且难处置、可以资源化利用的固体废物原材料减少和快递外包装的垃圾数量激增等一系列问题凸显，问题源流持续演进。而此时正值政府换届，新一届中央领导集体以生态文明建设为工作重心，高度重视生活垃圾源头分类，为垃圾分类政策的再次变迁营造了良好的政治环境。政党意识形态的强大影响力也使政策共同体在垃圾分类问题上更加活跃，从而实现三源流汇集，开启政策窗口，垃圾分类成为重要的政策议题。此次政策窗口开启主要得益于政府力量的强力推动，特别是国家领导人习近平关于垃圾分类的多次巡查讲话在其中起到了决定性作用。

4 结论和启示

由以上分析可知，三次政策变迁均源于三源流汇集。但三源流并非完全独立，会相互作用、相互影响。三源流的出场顺序分别有问题源流—政治源流—政策源流和问题源流—政策源流—政治源流，其中问题源流具有先导性，三源流每次汇集都是问题源流最先出现，而后引发政治源流和政策源流的相互作用。“政策之窗”开启，前两次为“问题之窗”，第三次为“政治之窗”，原因在于前两次变迁由问题源流主导推动，第三次变迁中政治源流占主导。第一次政策变迁于社会主义市场经济体制建立时期，政府虽然清楚环境保护的重要作用，但重视程度不够，工作重心为经济建设，推行垃圾分类实际是为经济建设服务。而在第二次变迁中政府的重视程度虽然有所增加，但首要目标仍为经济建设，不足以推行强制分类。第三次变迁是新常态下的经济结构转型期，国家已积累一定的经济基础，为满足人民对美好生活环境的需要，同时实现第一个百年目标，政党意识形态发生转变，工作重心转为生态文明建设，十分重视城市生活垃圾治理，因而政府以空前的力度完善垃圾分类政策，“强制”推行生活垃圾分类。

据此，本文的政策启示主要有以下四点：一是继续保持并加强政府重视程度，在已有相关法律法规的基础上强化生活垃圾分类专项立法，建立城市生活垃圾分类管理法律体系。二是政府和政策共同体需提高对问题源流的敏感性。问题源流在政策变迁中具有先导性，后续政策共同体和政府需集中关注问题源流，提高敏感性，以及时出台应对措施。三是重视公众参与，发挥公众主体作用。城市生活垃圾分类政策的三次变迁中政治源流均源于政府力量，少有公众情绪的作用，因而在后续政策完善中需重视公众的主体作用。四是政策变迁是在实践检验中不断修正优化的过程，具有渐进性，推行强制分类政策需遵循渐进原则，不可操之过急。