企业治理的实践与转型——从专项治理到制度治理

胡文锋

中铁大桥局集团有限公司

党的十九届四中全会提出，要“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”，强调要在治理体系和治理能力上下更大功夫。近年来我国企业的管理基础不断夯实，企业治理取得显著成效，但与世界一流企业相比，仍存在管理制度不完备、体系不健全、机制不完善、执行不到位等问题，一定程度上影响了企业发展的质量和效益，还需要进一步推动企业治理体系和治理能力的现代化建设。

一、企业治理的内涵及模式

“治理”，该词本意为管理、控制、操纵，主要用于政府公共管理行为中，常与“统治”一词交叉使用，即政府如何运用权力（治权）来管理国家和人民，是个政治学范畴的术语。但自20世纪80年代以来，“治理”一词在西方的政治学、社会科、经济学领域得到频繁使用，越来越脱离其本意，与“统治”一词的意义也越来越相偏离，被赋予了许多新的内涵和外延。比如在商业领域，就延伸到“企业治理”、“公司治理”，是指企业等经济组织的管理方式或管理机制。本文认为，所谓治理，是指运用一定的手段和方式，对特定的事物加以管理、调整、改造，使其达到有序状态、符合一定要求的活动和过程。

企业治理，在不同的国家其概念内涵有所不同，通常有狭义与广义之分。狭义的企业治理，是指所有者(主要是股东)对经营者的一种监督与制衡机制，即通过一种制度安排，来合理地界定和配置所有者与经营者之间的权利与责任关系。此时，公司治理的目标是保证股东利益的最大化，防止经营者与所有者利益的背离。其主要特点是通过股东会、董事会、监事会及经理层所构成的公司治理结构的内部治理。广义的企业治理，是指通过一整套包括正式或非正式的、内部的或外部的制度来协调公司与利益相关者之间(股东、债权人、职工、顾客、潜在的投资者等)的利益关系，以保证公司决策的科学性、有效性，从而最终维护公司各方面的利益。本文采用广义一说。

企业治理有哪些模式？有人认为可以分为“科层制治理”和“行动性治理”，前者来源于“韦伯式官僚体制”，后者来源于“干部制”，又称之为“制度主义”和“行动主义”。为便于研究，本文结合我国的企业治理实践和汉语习惯，在前人的基础上，称作为“制度治理”和“专项治理”。专项治理活动，一般是自上而下、突发式地针对某一特定问题进行治理整顿，以期在短时间里能快速实现治理目标。但如何从根源上消除问题的发生原因、如何巩固专项治理的成果、如何举一反三地产生溢出效应，则需要进一步思考如何建立企业治理的长效机制。

二、专项治理的特点及不足

企业的专项治理活动极为普遍，以近年为例，从外部监管层面而言，有农民工工资专项清欠、民营企业债务专项清理等多种专项治理活动；从企业内部层面而言，有“精细化”管理活动、“处亏治困”专项活动、“百日安全行动”等专项治理活动。

（一）专项治理的特点

第一，背景及事项的特定性。专项治理是在特定的环境背景之下，聚焦于某一特定的事项或问题所开展的针对性治理活动。例如，2016年6月国务院办公厅印发《关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号），对工程建设领域的各类保证金进行清理和规范。当时的特定环境背景就是建设单位收取施工企业的保证金过多过滥且极不规范，占用了施工企业的大量资金，给施工企业带来沉重负担。建筑市场本来就资金紧张，建筑业企业长期被拖欠工程款金额巨大，又有大量保证金被占压，资金问题成为了建筑业企业生死攸关的大问题，清理和规范保证金的专项治理活动，就具有明显的针对性和特定性。

第二，时间的高度集中性。专项治理的开展周期短，一般会要求在短时间内或特定的时间节点完成任务。例如，近年来“农民工工资专项清理”，根治欠薪冬季攻坚行动，实现农民工工资“零拖欠”的目标。从时间来看，都集中在较短的周期内或者特定的节假日之前。

第三，临时性和不确定性。许多专项治理活动都具有临时、突发的特点，事先没有先兆，无法预测，并不是计划内的一项常规工作。例如，2018年底启动的民营企业账款清欠专项活动，因党和国家领导人的一次讲话引发。不管是民营企业还是其他企业、个人，同属市场主体的一部分，但在特定的情况下，转变为优先对待的市场主体，这本身就具有不可预测的性质。

（二）专项治理的不足

第一，专项治理的效果难以长久。专项治理是针对特定的问题、长期累积的问题进行突击式的解决，是“头痛医头脚痛医脚”式的治理，但问题产生的深层次原因并没有根治，只是治表而没有治标。仍以建筑施工企业农民工工资专项清理为例，表面上看是建筑施工企业拖欠了农民工工资，但企业拖欠农民工工资的主要原因是建设单位大量拖欠施工企业的工程款，从而引起了“连锁反应”，导致施工企业拖欠建筑工人的工资。如果不能较好地解决建设单位资金的问题，即使建筑施工企业在一个特定的时间节点内暂时付清了农工工资，但在专项清理活动之后、在另一个时间节点内拖欠现象仍将“卷土重来”。从这个意义上说，专项治理忽略了系统性的治理，短期内可以取得治理的效果，但无法保证长期的成效。

第二，专项治理会挤占其他资源。专项治理是在一个时间段内集中力量、资源聚焦解决某个特定的问题，治理主体的注意力和管理力量都必然更多地集中于该特定事项上，在其他领域、其他事项上的注意力和资源将会被分散和挤占，有时会产生一个溢出效应—“按下葫芦起来瓢”，解决了这个问题却引发了其他问题。仍以民营企业账款专项治理为例，原本无论是民营企业、国有企业或其他个体，都是市场主体的一份子，在法律面前一律平等，但在专项治理的背景下，特定时间段内民营企业被视为“特殊主体”，将被特殊对待，在资金的安排上取得优先地位。那些没有被优先对待的主体，必然被置于款项支付的后位顺序，其他需要资金安排的事项也将相应延后。很明显，在专项治理的背景下，其他领域、其他事项上的资源、管理力量被挤占了，打乱了其他工作的节奏。

第三，专项治理的行政命令色彩较浓。专项治理一般是上级政府部门、上级组织机构、上级单位等利用自身的权威自上而下地发起、开展、推进，下级政府、下级组织机构、下级单位按照要求行动、执行、落实。自上而下，意味着专项治理主要依靠行政命令来开展，下级机构开展专项治理活动是据于外部的强制力，而不是由本身的需求来驱动。从这个意义上说，上级机构是主导型，下级机构是被动型，下级机构无法发挥应有的积极主动性。反复以专项治理的方式来开展治理，必然使下级机构产生“懒政”思维和“人治”思维。

专项治理是一种简单易行的治理方式，它是在资源有限、力量相对薄弱、注意力忽略的条件下，集中资源、力量和注意力去实现政策目标，较短时间内就能产生影响大和效果，受到企业管理人员的偏爱。但因为专项治理方式本身的一些特点和不足，从实践来看，依赖专项治理方式将会给企业带来一系列“副作用”，不利于企业的持续健康发展。

三、专项治理应转型为制度治理

近来年，人们对制度治理的认识逐渐深入，并认为国家治理体系和治理能力即是完善国家制度和提高制度的执行力，国家治理的现代化即是要使国家治理制度化、规范化。

与专项治理相比较，制度治理有它自身的特点和优势：

第一，制度治理具有系统性。它并不像专项治理那样针对特定背景下的特定事项或问题，不是“头痛医头脚痛医脚”，而是运用一整套规章制度在企业的方方面面进行管理，使规则和秩序得到遵守，并使规章制度时时刻刻发生影响。以宏观层面的现代公司法人治理制度为例，通过公司章程、股东会、董事会、监事会议事规则等制度，建构起企业的决策层、执行层、监督层的权利义务关系，确立各自的边界和程序，规范起所有权和经营权之间运行互动的关系。显然，现代公司法人治理制度本身并不针对某个特定的问题，但它作用于企业治理的方方面面。

第二，制度治理具有长效性。专项治理的时效较短，甚至限定在特殊意义的节假日，如农民工工清欠，绝大多数设定的时间节点在春节前夕。制度治理，则意味着要健全制度，建立长效机制，使得该项已经化解了的矛盾、已经解决了的事项，不再重复发生，从而取得稳固长远的治理效果。同时，制度治理不像专项治理那样突然发生且又发生在常规工作之外，制度治理则是根据现行制度发生和安排，可以预测，可入计划成为常规工作，可以使全体员工在心理形成稳定的共识，更加增强了企业治理的长效性。

第三，制度治理是绵绵用力久久为功。如前文所述，专项治理是突击式地把现有管理力量和资源集中起来，聚焦于某一特定事项。当企业的管理力量和资源集中于某一特定事项时，企业在其他领域其他事项上管理力量和资源则会被挤占。制度治理，对企业而言是需要长期地执行制度和受到制度的约束，需要均衡合理地配置资源和管理力量，不是毕其功于一役，不是追求一蹴而就，而是需要绵绵用力久久为功。

制度，本身具有规范性、稳定性和导向性的作用。制度治理是企业治理中的常态工具。企业通过建立和完善管理制度，规定哪些可以做，哪些不可以做，从而规范行为，稳定秩序，安排流程，增强治理的透明度。正因为制度治理有上述特点和优势，能克服和弥补专项治理的不足，能建立起企业治理的长效机制，选择制度治理是企业治理的必由之路。

四、企业制度治理的相关建议

企业治理是国家治理、社会治理的子系统，企业治理活动不能仅依靠或者主要依靠“运动式”的专项治理，而应是在企业治理体系和治理能力现代化上下更大功夫。

第一，企业管理人员应充分认识制度治理的重要意义。企业的管理人员，尤其是高级管理人员，要提高对制度治理的认识。企业的高级管理人员，是企业中的“关键少数”，是企业治理体制、机制中的决策者，也是具体的企业治理活动中的领导者、践行者。首先是他们要认识到企业治理体系和治理能力的现代化，制度治理必然的选择；认识到企业的长期稳定发展，必然要求企业治理从专项治理转型升级为制度治理。

第二，企业要建设起一系列较为完备的管理制度。制度治理，先要确保制度供给。建立起一整套较为完备的制度体系，才使得企业治理有章可循、有法可依。从这个意义上说，制度建设是企业制度治理的“物质”基础。企业管理制度既包括宏观制度，也包括微观制度。制度的制订固然重要，但同样重要的是动态地对制度进行完善，不断地改进制度体系，使企业实现“良法善治”。

第三，企业制度治理需要将制度建设与制度执行有相结合。“徒法不足于自行”，制度的生命在于执行，没有得到执行的制度，有与没有一个样。一是制度的建设要与制度的可执行性相结合。在具体制度上，既要有宏观思考、顶层设计，也要有可操作性、实践性强，否则，脱离实际的制度将是纸上谈兵；二是制度建设要具有系统性，不能忽略相应的配套制度。监督、惩戒等制度，是制度中的“牙齿”。没有“牙齿”的制度，是只规定了权利义务，但没有规定责任罚则，没有威慑力就会使权利义务得不到很好地执行。三是要加强制度的培训和反馈。培训是为了让管理人员和普通员工都认识、了解、掌握制度；反馈则是了解制度本身在执行过程中的实际情况，收集制度在实践中检验的信息，以便修改和完善制度。完善之后的制度，反过来又增强了执行力。