探索安徽省霍山县国土空间开发保护现状评估概要

张文文，蔡 俊 ，周晓玉

（安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036）

为贯彻落实自然资源部2019 年38 号文件《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》[1]（以下简称通知）要求，建立安徽省霍山县的国土空间开发保护现状评估的技术路径是地方政府落实自然资源部下发文件精神的重要举措，也是整体谋划霍山县未来时期国土空间格局走向绿色发展与生态保护的并行之路。

国土空间开发保护现状实施评估是国土空间规划编制的基础性工作，能为其提供数据支撑和充分依据，与规划编制进程、质量等密切相关。作为支撑国土空间规划科学编制的首要前提以及实施有效监督的积极手段，有助于摸清霍山县现状底图。县域是实施规划措施的基本单元，是检测规划成果的本体，综合判断县域在当前新的发展阶段、新的规划体系、新的开发格局、新的约束指标下的发展方向，科学评估县域在资源整顿、绿色发展、生态文明、土地集约利用、人地和谐统一等方面的进展，从而针对性地提出促进霍山县经济社会与生态保护的建议，完善相关规划与法律保障。

国土空间规划的编制是基于生态文明理念提出，目前国内学界对国土空间开发保护现状评估的研究较少。各地自然资源主管部门纷纷响应政策号召，主要在自然资源部下发通知基础上，以指标体系构建为核心，结合地方实际发展目标，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6 个维度设计指标体系实施评估。银川市自然资源局结合自身城市发展理念以及承担的国家型战略任务，重点分析绿色发展、空间统筹、创新驱动、以人为本四个方面的成就和问题，针对国土空间规划编制提出了有用的对策建议[2]；武汉市自然资源和规划局建立了两步三评估的工作步骤、科学的指标体系与要素过程兼顾的评估框架，秉持多规合一的原则，统筹引领全域共同发展[3]；陈烁遵循自然资源下发技术指南，从“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6 个维度结合祁门县的资源配置情况[4]，予以评估分析现状问题，并提出合理的建议。总体来说，市县国土空间开发保护现状评估的系统研究相对匮乏。

一、评估技术路线

以“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6 个维度为统领，建立特色评估指标体系，关键在于突出霍山县的地域特色，因此指标的筛选着重放在生态安全，品质宜居方面，通过对霍山县的基本情况了解，主要将指标体系分为控制、效率、体征、特色四类。霍山县现状评估的资料收集工作主要从三方面进行。第一，基础数据的广泛收集，主要来自县域各相关部门；第二，对各空间性规划目标进行梳理整合；第三，年底针对政府部门的多方面政务工作推进情况完善目标信息来源，完成实施评估对象的确认情况，见图1。

针对采集的数据，首先对霍山县自然资源本底——生态、人文、建设进行底线评估，了解霍山县本土资源分布以及空间开发强度；其次对县域内实施的空间性规划目标体系进行空间结构评估，明确规划实施后的效果，对目标实现程度做出科学判断，掌握县域发展内涵；结合政府工作人员绩效考核，推进现状评估指标与绩效评估指标的有机统一，年底综合实施全面监测，一方面提高政府工作办事效率，另一方面促进资源节约集约利用。最后总结现状评估发现的问题，提出科学优化的对策建议。

二、现状评估概要

（一）树立基本思想

推进以人为核心的新型城镇化，是我国为了实现社会主义现代化的重要手段。现状评估不仅要了解现状，更要明白对现状评估的最终旨意——推动城镇化发展，为人民谋幸福。霍山县的城镇化进程近年来随着工业化及旅游业的发展，呈现不断上升的趋势，一方面促进霍山县的经济发展势头更猛，另一方面，建设用地的需求量逐年增加，导致霍山县的耕地保护与粮食安全的压力愈发明显。在现状评估过程中，站在全局角度考虑规划实施中存在的现状问题，秉持以人为本的理念，从空间、时间、政策三个维度进行分析探究，综合评估各规划目标以及支撑规划的机制和政策等。

在面对国土空间开发不到位、保护不规范的明显问题时，解决方案应充分征求当地民众的意见，以利于从根本上推进符合人民大众意愿的城镇化。县域层面有条件相比其他级别更能直观判断城镇化进程的快慢与否，评估人口与资源环境均衡问题，能否满足城镇化需求，也是现状评估的重点之一。

（二）锚固生态框架，建立特色指标体系

图1 评估技术路线

现状评估指标体系是衡量县域总体发展质量优劣的尺度标准，是反映区域规划系统运行状况平稳或波动的检测仪。根据《通知》的最新要求，和以往土地利用总体规划、城乡规划等规划评估经验，笔者建议霍山县可以考虑建立“控制+效率+体征+特色”的实施评估指标体系，包括底线管控、结构效率、生活品质三方面的28 项基础指标[1]；结合霍山县实际地域情况，选取6 个维度覆盖的49 项推荐指标；在依据目标、问题、操作导向要求的同时，建立指标时充分考虑霍山县的名片“生态”保护优势，选取5 项特色指标。

（三）数据多元精确，保证评估坚实有效

数据来源的准确性和处理的科学性是决定现状评估质量的基本要素，真实性和连贯性是保证指标体系得以正常运行的密钥。本次评估收集数据基于第三次全国国土调查及年度变更调查、地理国情普查和遥感监测等多元数据作为铺垫，协调自然资源主管部门、发展改革部门等相关部门协同工作，实时采集土地市场动态监测数据、不动产登记信息等关键要素。此外，霍山县现状评估工作中，调动多部门积极参与，提高部门之间的协同性，进行有效统筹和联动，便于相关数据的有效利用。

（四）构建评估目标系统

建议评估目标系统主要由三部分构成：霍山县自然资源本底评估、各空间性规划目标评估以及年底结合政府工作绩效与现状情况统一综合评估。

霍山县本底特征主要包括当地“山水林田湖草”具体空间分布特点。该县地处大别山腹地，地貌复杂多样；水域拥有淮河一级支流淠河源头，成为合肥等城市的“水缸”；森林覆盖率达76%以上，大别山是其一道美丽的生态屏障；土壤质地良好，基本农田保护情况良好；草地资源质量良好，但空间分布较为零散。贯彻自然资源部要求，坚持鲜明的生态优先、绿色发展的价值导向，梳理霍山县生态、人文、建设本底评估。主要结合基础调查、实地进行勘探对霍山县的本底自然资源、底线管控、空间结构与效率和品质宜居等方面的现状进行规整。

自2017 年以来，随着多规合一的发展趋势，各类规划的参数、保护性空间功能等趋于一致，为现状评估实施带来便捷。重点梳理主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、国民经济和社会发展规划等各类空间性规划目标，建立评估目标体系。

研究现状评估与政府工作绩效建立传导机制，构建完善的评估目标系统。协调评估目标与霍山县下辖园区、乡镇政府工作绩效之间的关系，年底统一评估社会发展、文化建设、经济进步、治安管理、民生服务、教育保障等工作成绩，拓宽现状评估维度，此举不仅是统筹县域进行体检的关键操作，也是督促政府部门重视现状评估工作与了解国土空间开发保护动态的动力所在。

（五）采用科学方法评估指标数据

定量与定性相结合是最常用的方法，简单明了对指标进行合理的定性评价，分析原因，可适用霍山县“山水林田湖草”的本底评估。对于各类空间性规划的评估，对比评价法可反映具体空间类规划或对经济发展环境有明显进展的指标，通过对比实际值与目标值，可以直观看到目标实现程度；或者采用基于有序加权平均的多属性综合评价法评估规划类数据，其重点聚焦刻画县域空间结构，就主要规划指标执行程度出发，从内外部环境变化的原因，客观分析各指标差异值的原因；综合因素评价法是在基于目标明确、措施得当的基础上，理性分析目标完成受制约的原因，分析因素，查找问题，设置每个问题的权重，最后综合评价影响程度进而提出改进建议，尤其评价底线管控、空间结构和效率、品质宜居三方面时，从规模、结构、质量、效率、时序等因素充分挖掘存量空间和流量空间价值。现有的现状评估方法多种多样，在选择时笔者建议应注重评价指标与评价方法的吻合度。

（六）监测分析评价

评估采取空间分析、差异对比、趋势研判等方法开展监测分析[5]。结合阶段性评估与年底监测绩效现状评估结果，瞄准霍山县现状评估过程中显露的问题，针对发展短板，实行查漏补缺。对于完成情况良好的控制型指标，总结规划实施以来的实践经验，继续深化决策判断、规划引领、大数据技术支持等研究手段，力求保持佳绩勇于创新[6]；针对预期性的指标即将超出上级规划的红线峰值，一一加入监测预警系列，调整监管措施，加大管制力度，从战略布局和技术方法层面，预估问题潜在风险；最广泛的体征性指标在安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度反映县域经济社会运行状况、公共服务标准和生活条件优劣，结合政府绩效指标，深究原因，从基础工作入手，力求各项重要部署均以人民群众的满意为目标[7]。

三、指标体系建立

（一）筛选评估指标

结合《通知》要求，笔者建议共选取80 项指标，其中26 项基础指标，49 项推荐指标，5 项特色指标[8]。根据参考以往土地规划的指标评估、土地利用的指标体系研究的经验以及回顾相似研究文献思路的构建[9]，结合定性方法，把控底线管控方面和安全维度，归类17 项控制类指标；分析结构效率、创新、协调、绿色维度性质，设置31 项效率类指标；反映居民对美好生活追求，生活品质、开放、共享维度定性27 项体征类指标；通过调查霍山县独有地理优势，设置5 项特色指标。以客观性、建设性、参与性和可操作性等原则筛选此80 项指标，并建立指标体系。

具体指标如下：（1）控制类指标：考量国土空间开发保护现状主要控制指标实现程度，政府明确的划定要求，包括明确的生态保护红线范围内建设用地面积等其他指标（表1）；（2）效率类指标：反映各类规划实施后的国土空间资源配置情况，对经济社会生态产生的影响，包括人均城镇建设用地等效益类指标（表2）；（3）体征类指标：客观反映社会发展或相关建设运行效率的指标，包括森林步行15 min 覆盖率等监测县域发展的指标（表3）；（4）特色类指标：根据《霍山县乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》的具体内容，衡量霍山县域独有的地理优势和资源富集对发展定位的影响，基于养生宜居县城、红色旅游示范区、特色产品优势区、基层中医药工作先进县等县城定位筛选指标，包括休闲农业和乡村旅游接待人次等特色指标（表4）。

（二）绩效指标评估

为了探索完善现状评估的技术方法，提高国土空间开发保护现状的精确摸底程度，推动国土空间现状评估与政府绩效考核相辅相成，共同为国土空间规划的科学编制提供严格的基底资料[10]。社会发展、文化建设、经济进步、民生服务、教育保障作为绩效考核指标，与现状评估指标融合作用，协调引领县域全面发展。

四、结果对比

通过将阶段性评估与年底绩效监测耦合，触发联合效果，以现状评估结果为主力军，综合霍山县相关规划指标阈值与空间异质性特征，因地制宜判断霍山县国土空间开发保护的实际情况，了解资源环境承载力强弱、土地开发强度、现有建设用地开发密度等有助于国土空间格局优化的因子，适时提出针对现状评估问题的有效解决方案与建议，为后续年度的现状评估甄选差异化的评估指标[11]。

表1 现状控制类指标

表2 现状效率类指标

表2（续）

表3 现状体征类指标

表3（续）

表4 现状特色类指标

五、结束语

本文提出了霍山县国土空间开发保护现状评估需整合基础数据收集、完善各类规划评估目标系统、科学评估的方法、整体分析阶段性评估与年底监测绩效结果等，重点是建立“控制—效率—体征—特色”的指标体系。

在现状评估工作过程中，生态基底、地理条件、土地资源质量等时刻存在潜在变化性，为了尽可能保证现状评估工作能够促进国土空间规划的编制与维护，数据精确、评估目标明确、指标体系健全等是不可或缺的，霍山县应该坚持“安全、创新、协调、绿色、开放、共享”6 个维度统领，“底线管控、结构效率、生活品质”三方面把控，致力编制符合霍山县地方特色的国土空间开发保护现状评估方案，为国土空间规划的科学编制与动态维护提供支持。