新建民用运输机场工程造价管控措施分析——以厦门新机场工程为例

叶鑫

（福建兆翔机场建设有限公司，福建厦门361000）

0 引言

新建民用运输机场项目涉及面广、综合性强，同时工期紧迫及合同标段的划分繁多，对建设单位来说，管理难度巨大，多专业、多标段统一协调管理面临巨大挑战，而其中的工程造价管控更是重中之重，亦是工程审计的重点内容。

1 新建民用运输机场工程的项目特点

1.1 工程建设规模大、投资大、专业多、交叉复杂

新建民用运输机场项目规模大、投资大、专业多、交叉复杂，涉及建筑工程、机电工程、市政工程、民航专业工程等专业，与地方市政配套工程、航空公司属地、航油公司属地、机务维修公司属地等存在界面交叉。

以厦门新机场建设（主体工程）为例，主体工程建筑面积约120 万m2，工可投资约400 亿元，其中工程费约300 亿元，涉及航站楼、交通中心、停车楼、旅客过夜用房、办公楼、运控中心、飞行区、货运区、机务维修区、航食区、能源中心、下穿道路、综合管廊、桥梁等；工程建设其他费近70 亿元；预备费、贷款利息及流动资金近30 亿元。

1.2 工程项目监管部门多

民用运输机场属于民航局管理，监管整个项目的立项、审批、工程执行和行业验收等。因机场项目还涉及地方项目，如市政配套、非民航工程，均需受地方住建局监管，故需要梳理的工程报建和招投标程序较一般工程复杂，对应其涉及的工程造价的工程量清单计价规范也有所不同。

2 新建民用运输机场工程造价管控存在的问题

2.1 未从全局整体进行造价管控

新建民用运输机场工程存在多体系、多专业交叉建设，给工程造价管理部门的工作带来严峻考验。很多建设单位往往过于依赖第三方，而忽略针对不同专业、不同招标平台以及不同的清单计价规范，规划工程造价成本，而易造成管理混乱无序，甚至影响工程的正常招标和开工建设进度。

2.2 缺乏全员成本管理意识和措施

新建民用运输机场工程规模大、投资大，建设单位的非工程造价部门人员往往认为工程项目的成本与自己无关或者关系甚微。尤其是设计部门和工程部门，往往为了保证设计进度或工程进度，降低或者放松对设计质量、工程质量的监管，易造成设计类与非设计类变更大，最终项目成本管控难以达成目标，甚至引发审计风险。

2.3 欠缺对全过程造价咨询单位的服务质量监管

新建民用运输机场工程综合性广、专业性强，建设单位因管理能力或人员不足，很容易过于依赖全过程造价咨询单位，甚至将相关编制和审批工作全权交由全过程造价咨询单位负责，导致服务质量欠缺，投资扩大，甚至资产间接性流失。

2.4 忽略工程建设其他费的降本措施

工程建设其他费在整个工程造价占比中，虽只有10%～20%，但其费用控制的计划和组织往往与工程报建进度关联。建设单位往往会为了工程进度，而忽略此费用的分类和市场调研，任由有关的合作单位漫天要价，造成费用超支。

2.5 忽视资金管理的重要作用

新建民用运输机场工程资金需求量巨大，如果未合理地规划投资计划和资金计划，可能拖累工程工期，造成资金滞留，甚至产生合同纠纷，引发法律风险。

3 新建民用运输机场工程造价管控的措施意见

3.1 建立成本合约规划

成本合约规划是保证工程造价合理划分、工程量清单及预算定额合理编制计算、各项费用合理计取的前提，是保证民用运输机场工程从项目投资估算开始造价管控的必要工作。

3.1.1 根据项目投资主体差异划分

根据项目投资主体，厦门新机场工程划分为机场投资、财政投资、企业自筹三部分，其中机场投资是指以企业（机场）资金为主，企业自筹是指完全由企业（机场）自行出资项目。区分投资主体是后期区分不同固定资产投资的重要前置条件。

3.1.2 根据招标工程专业划分

根据招标工程专业，厦门新机场工程划分为航站区建筑工程、陆侧市政交通工程、飞行区工程（含机场目视助航工程、场道工程）、工艺流程（航站楼及货运站）及民航专业弱电系统工程等。其中，航站楼、停车楼、交通中心、货运站、机务维修库厂、油库、航空食品厂房、业务用房、办公楼等土建工程，水、暖、电气（不含民航专业弱电系统）等设备安装工程，属于非民航专业工程，其招投标管理和质量监督工作由县级以上人民政府住房城乡建设行政管理部门负责。其他民航专业工程，其招投标管理和质量监督工作由民航局负责。不同专业所适用的招标平台和工程量清单计价规范及预算定额有所不同，故合理确定招标界面和工程类别是保证后续工程正常推进和成本管理的基础。

3.1.3 根据标段划分

厦门新机场工程除根据投资主体、工程专业划分外，亦考虑工程进度和管理难度，将同投资主体、同工程专业的项目进行标段划分。例如，航站区建筑工程划分为三个标段、陆侧市政交通工程划分为两个标段等。合理的标段划分有助于大大提高工程建设速度。

3.2 进行成本责任划分

3.2.1 前期阶段

要求设计规划部门对项目立项进行全过程跟踪，尤其对于建设标准进行充分讨论规划。厦门新机场工程建设基于《民用机场工程项目建设标准》（建标105—2008），从设计方案比选、主材设备定性定档等方面进行充分论证，制定符合机场定位的建设标准，并以此作为后续工程建设实施的依据。机场公司前期进行大量技术调研，组织大量设计方案比选，为合理确定厦门新机场工程建设标准打下坚实基础。

3.2.2 设计阶段

要求设计部门、成本部门严格执行限额设计，将各项经济指标落实到各专业设计分项，基于前期阶段的建设标准、《低成本航站楼建设指南》（AC-158-CA-2014-02），要避免扩大参数或提高材料设备超档次选用，同时应根据《四型机场建设导则》（MH/T 5049—2020）进行专项提升设计，响应国家和行业的政策导向，提高新机场的各项综合服务能力。

3.2.3 施工阶段

厦门新机场工程以建设单位项目部为管理驱动核心，按专业划分、标段划分拟定以项目经理为核心的项目管理人员成本责任分解。以建设单位项目部统筹施工单位、监理单位、检测监测单位等项目合作单位，进行全方位管理，同时对接关联建设单位各责任部门进行全员成本管理责任划分，并制定一系列相关的奖罚规定。

3.3 落实全过程工程造价服务质量监管

目前，全国大型工程建设项目大多引入全过程工程造价咨询单位进行咨询服务。但建设单位往往会采用“一刀切”的管理方式：要么完全依赖于咨询单位，造成监管失控；要么完全不信赖咨询单位，造成重复劳动、资源浪费。落实全过程工程造价监管，是指落实对全过程工程造价咨询单位工作质量的监管[1]。

3.3.1 落实投资估算编制审查

投资估算因为处于项目立项阶段，其设计图纸方案未确定，往往由工程咨询企业根据过往项目经验编制。而实际工程项目往往存在与所在地的法规政策、经济水平、造价信息的差异，从而导致投资估算某些项目缺漏算或高估冒算。此时，有必要要求全过程造价咨询单位实质性参与投资估算编制的审查，落实投资估算的列项符合当地要求，相关经济指标需参考当地的价格水平指数进行修正。

3.3.2 强化投资估算、设计概算、施工图预算编审关联责任

全过程造价咨询单位的工作内容不仅包括施工、结算，也应包括投资估算、设计概算、施工图预算。投资估算主要由工程咨询公司负责编制，设计概算主要由设计单位负责编制，施工图预算由全过程造价咨询单位编制，间接造成了全过程造价咨询单位对投资估算编审和设计概算编审的投入缺失，后续施工图设计未按设计概算进行限额设计，或设计概算存在缺漏项或高估冒算项目。

在后续施工图预算编制时，导致经济指标单项差异巨大，甚至超概，故必须用合同条款约束或进行合理性奖罚方式约定。全过程造价咨询企业必须对投资估算、设计概算、施工图预算三个阶段承担关联审查责任[2]。

3.3.3 推行编审分离、“背靠背”工程量清单及控制价编制模式

新建民用运输机场工程因投资巨大、工程量大，细小的工程量或单价差异，将造成巨大的结果差异，推行“背靠背”的工程量清单编制模式很有必要。需要特别注意的是，“背靠背”的工程量清单编制模式采用的是编审分离、独立编制，并非一编一审模式。编审分离、独立编制可以有效地提高清单及控制价的准确性，减少人为误差，有助于提前发现和处理争议项。厦门新机场工程建设结合行业、地方工程造价管理规定，分析工程特点，采用固定总价合同、分标段招标，对工程量清单及招标控制价的编制质量要求更高。在编审分离、“背靠背”的模式下，全过程工程造价咨询单位与另一家独立的工程造价咨询单位，即两家完全独立的编制单位进行清单编制。建设单位全程监督参与编制过程，能够提前发现设计图纸存在的问题，在标前排查工程设计变更的潜在风险，保证工程量清单及控制价编制的准确性，大力减少后期工程设计变更，为工程后续实施打下坚实基础。

3.3.4 提高工程变更费用的事前动态预警能力

对于设计方案变化、工程现场情况变化引起的工程费用增减，在设计方案或施工方案提报前，要求全过程工程造价咨询单位进行方案费用测算，作为方案比选和决策的经济依据，保证工程变更费用的合理性。建立工程变更台账实时预警，对非必要变更引起的工程费用变更考虑替代方案。其中工程变更必要性由设计管理部门及工程管理部门综合讨论形成意见。厦门新机场工程建设形成有效的工程变更管理制度，保证工程变更方案前置测算及必要性讨论，有效避免无效变更、返工变更，提倡节约型变更。

3.4 重视工程建设其他费的竞争性降本

3.4.1 合理划分工程建设其他费用类别

工程建设其他费多数属于项目建设前期费用，其费用分为强制性收费、垄断性收费和竞争性收费三类。其中强制性收费是指国家或地方有明确的收费标准且是必须缴纳的费用；垄断性收费是指因行业垄断或可选的合作单位唯一的费用；竞争性费用是指完全市场化的费用（包括部分有指导价的项目）。

3.4.2 重点关注竞争性费用支出

工程建设其他费的成本控制重点在于竞争性费用的梳理排序，通过梳理排序对可竞争费用进行充分的市场调研，通过竞争性招标或询价降低费用支出。以厦门新机场工程建设为例，其工程建设其他费中，勘察设计费、监理费比重较大，分别约占11%和5%。而此类竞争性费用可以通过合并招标的方式进一步降低成本支出，如将同类工程、同个投资主体的工程施工项目的设计费合并发包。

3.5 提高资金管理能力

3.5.1 优化落实投资计划

投资计划需保证项目具有前瞻性和预测性，对已完成投资和计划投资的差异进行类比分析，从资金层面把控项目进度。厦门新机场工程建设资金需求量大，建设工期紧迫，合理制定投资计划是保证工程总进度和资金使用计划双线配合的重要基础。

3.5.2 制定可行的资金计划

资金计划是在计划投资下，对资金筹措和使用的计划，而资金筹措是该项目的重中之重。根据工可批复，该项目主体资金仍为机场公司筹措。对于一个地方企业而言，数百亿的融资并不简单，如何充分研究资金筹措的方式和渠道，是该项目的重点。厦门新机场工程建设基于市政府对于高崎机场搬迁的目标及相关优惠政策，并发挥企业自身财务指标良好的优势，以自有资金+合理低息长中短期借款+财政注资+民航基金等方式保证资金的稳定性。对于资金使用计划需基于投资计划，进行合理性分配。

3.5.3 严格把控合同付款条款

在合理的投资计划和资金筹措方案下，亦需要制定合理的资金使用计划。对于预付款比例、预付款回扣等合同关键性条款，应注意审慎研究，并严格制定合同支付条款和合同付款流程审批，避免超付及资金滞留。厦门新机场工程建设项目根据工程进度计划，拟定了详尽的五年投资计划与资金计划，在法律规章框架下，充分研究和发挥工程建设各类合同的资金付款约定，让合同付款和工程建设实际进度相匹配，避免工程各类合同未完成，提前支付工程费用，造成资金成本上升。

4 结语

近年来，随着社会经济和行业的发展，全国各地一座座民用运输机场拔地而起，为国家重要的交通运输基础设施建设添砖加瓦，也为国民经济和国家安全打下坚实的基础。新建民用运输机场工程建设投资少则几十亿，多则数百亿，乃至上千亿，项目的工程造价管控是重中之重。如何落实和执行有效的管控措施将直接影响项目投资的经济效益，也是工程建设的难点。建设单位应不断加强自身的专业素养，提高统筹管理能力，与各参建单位一同努力实现国家机场建设投资效益最大化。