美国的非洲政策会有哪些新变化

贺鉴?王筱寒

2021年2月4日，美国总统拜登发表就任以来首次外交政策演讲。从中不难发现，其执政后美国外交仍以坚持现实主义为导向，以确保“国家安全”、追求“国家利益”为遵循。2月6日，第34届非洲联盟首脑会议召开。拜登通过视频表示美国将与非盟广泛开展合作，支持和帮助非洲国家战胜当前所面临的困难与挑战，共同促进未来繁荣。

随着非洲国际地位和影响力的不断提升，以及国际形势正在发生的新变化，非洲在拜登政府对外战略中的价值也将得到重新评估。尽管如此，在可预见的将来，拜登对非政策仍坚持美国利益优先，通过经贸、反恐、军事、援助等传统外交手段，在政治、经济、文化等方面对非洲施加影响。不过，由于新冠肺炎疫情重创了全球政治经济体系，加之新兴大国群体性崛起等诸多因素的共同作用，拜登政府的非洲政策必定会有所调整。

影响拜登政府非洲政策的因素

首先，国际形势复杂多变。一方面，国际政治格局力量对比加速变化，正朝着“多强”取代“一超”的多极化方向演进，同时新兴国家乃至中小国家、非国家行为体崛起，国际政治地理中心也由欧美逐渐向东亚转移，由此导致美国的国际影响力和综合国力有所降低。另一方面，新冠肺炎疫情严重阻碍了全球经济的回暖和复苏。本就低迷的全球经济继续呈现下行趋势，其产生的负面影响正通过投资和贸易渠道蔓延至包括广大非洲国家在内的发展中国家。因此，拜登政府在制定非洲政策时将充分考虑自身和非洲所面临的上述国际形势。

其次，美国受新冠疫情所累，经济复苏陷入停滞，失业率攀升。近些年，全球范围内单边主义、贸易保护主义抬头，逆全球化进程加快。这些因素同样使美国经济形势严峻，因此加强国际合作成为拜登政府的首选。而中国作为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体，与非洲的合作日益密切，这给美国带来压力的同时，也使其意识到人口众多、资源丰富、发展潜力巨大的非洲，是美国展示其软实力、扩充其硬实力的最佳舞台。

2021年1月22日，美国参院确认拜登国防部长提名，奥斯汀（后）成为美国首位非裔防长。

最后，非洲厚积薄发，正在逐步提升国际话语权。其一，《非洲大陆自由贸易区协定》的生效使非洲经济总体受益明显，区域内贸易将增加。加之中国、印度等新兴国家不断加强与非洲的经贸合作，非洲经济将得到改善并持续发展。其二，非洲一体化正在稳步推进。非洲联盟通过非盟首脑会议在消除非洲各国分歧、凝聚非洲合力上发挥了显著作用，非洲的国际地位和影响力正不断上升。其三，非洲是国际政治经济舞台上一支不可低估的重要力量，非洲已成为联合国大会上范围最大的国家集团。联合国安理会目前由15个理事国组成，非洲拥有三个轮值的非常任理事国席位。此外，拜登执政团队中熟悉非洲亦或是非洲裔的顾问众多，也构成了美国将非洲政策作为全球政策重要组成部分的客观因素之一。

拜登政府非洲政策的重点领域

拜登政府的非洲政策将会呈现变与不变的特点。

经济上，深化美非经贸合作。一方面，作为世界上成员国最多的自贸区，非洲大陆自由贸易区于2021年1月1日正式启动。其旨在将总人口超过10亿、GDP总额超过3万亿美元的54个非洲国家聚集在一起，将帮助非洲国家建立新的跨境价值链，鼓励外国投资，并更好地将非洲大陆的经济与未来可能的全球冲击隔离开来。而美国与撒哈拉以南非洲经济关系的基石是《非洲增长与机遇法案》（AGOA），由克林顿政府于2000年5月对非实施，根据奥巴马政府决定，该法案将于2025年到期。作为美国对非贸易的基本指导文件，AGOA旨在为撒哈拉以南非洲提供单方面贸易优惠，但其所规定的贸易结构、涵盖范围等都存在不合理之处或不适应新形势，需要革新。拜登政府或通過与非洲达成双边或区域方面自由贸易协定来取代AGOA。另外，为了提高在非影响力、遏制中国与非洲的经贸合作，也使得拜登政府与非洲通过谈判达成双边或多边互惠自由贸易协定的可能性较大。另一方面，拜登政府或将扩大与非经济合作范围，增加对非投资。美国或将加强与包括非洲开发银行在内的多边金融机构的的交流与合作，为在非投资营造良好的环境，其增加投资的对象主要包括三个方面：其一，增加对非洲国家和城市的投资，如南非、尼日利亚、埃及和阿尔及利亚等经济发展规模较大的国家以及约翰内斯堡、开普敦、开罗等矿产资源丰富的城市。其二，特朗普政府曾出台一系列对非经济新举措，包括颁布《更好利用投资引导开发法案》，并根据该法案建立美国国际发展金融公司，作为新的对外援助机构。特朗普政府授权该机构向有意同包括非洲国家在内的发展中国家和地区做生意的美国公司提供 600 亿美元贷款、贷款担保和保险。预计拜登政府将继续支持美国私营企业进入非洲，增加对非投资。其三，2018年特朗普政府在其“新非洲战略”中明确将中国、俄罗斯视作美国在非洲的首要竞争对手。拜登政府或将加大对非基础设施投资，伺机对中、俄等国在非洲的投资和合作项目加以牵制。

政治上，重振非洲对西方民主的信心。拜登上台后，撤销了入境美国的歧视性禁令，同时撤销了特朗普政府对13个国家和地区的旅行和移民限制，其中大多数是非洲国家，如苏丹、尼日利亚等。而美国在苏丹等非洲国家的民主政治进程中依然拥有较大的影响力，此举在一定程度上改善了美国形象。拜登政府将增进与非盟的交流和互信，提升美国在非软实力。拜登在非盟峰会视频讲话中提到美国将继续强化对非洲民主化和社会发展的支持，缓和美非紧张关系，以寻求国际事务中非洲对美国的支持。拜登政府或将非洲纳入其全球战略体系的重心，增强西方民主在非洲民主进程中的影响。

安全上，加强打击非洲恐怖主义力度。首先，拜登政府或将强化美国非洲司令部职能，借助反恐合作来抗衡新兴大国在非影响力。2007年美国设立非洲司令部，但其面临行动拨款受限、法律体制缺失等问题，因此拜登政府可能会加强与西非国家经济共同体、南部非洲发展共同体和东非共同体的联系，提高对司令部法律授权的灵活性和可操作性。其次，拜登政府或将向非盟、次区域组织和有反恐能力的非洲国家提供武器、资金支持。美通社去年11月发布的2020年全球恐怖主义指数显示，受恐怖主义影响最大的十大国家中，有三个位于非洲。非洲恐怖主义产生了巨大的外溢性影响，因此拜登政府或将强化本地区反恐能力，加强与国际社会共同打击恐怖主义。此外，拜登政府应会继续维持稳定的在非驻军数量。

除上述主要措施外，在公共卫生领域，拜登上台后随即撤销特朗普政府作出的美国退出世卫组织的决定，并通过世卫组织向一些国家弱势人口提供疫苗、诊断和治疗项目，此举将有助于其赢得非洲国家的信任，提升美国在非洲的软实力。未来拜登政府或与非洲建立公共卫生合作机制，助力建设非洲疾控中心总部，提升非洲自身防控疾病能力。此外，拜登政府可能会继续实施“总统救助艾滋病应急计划”。

（作者分别为云南大学国际关系研究院教授、非洲研究中心主任，中国海洋大学国际事务与公共管理学院研究助理）