精英策动：解构党员下沉对社区治理影响力的新视角

肖丽丽

(中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073)

一、问题的提出

社区治理是国家治理的基本单元和基础环节，事关党和国家大政方针贯彻落实，事关人民群众切身利益。党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移；党的十九届四中全会强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，健全社区管理和服务机制，构建基层社会治理新格局；党的十九届五中全会更是强调要提升社会治理特别是基层治理水平。覆盖广泛的城市社区党组织内嵌于社区治理格局之中，社区党建是城市党建工作的重要基础，新时期以社区党建引领社区治理将具有跑赢党和政府服务群众“最后一公里”和破解基层治理难题的重大意义。

在计划经济时代，单位党组织凭借较强的资源控制权力对基层社会具有强大的领导整合作用。改革开放后，随着单位制的式微和社区制的兴起，社区行为主体逐渐发生“单位人”到“社会人”的身份转变。[1]自2000年社区建设运动在全国范围的开展，社区党建逐渐成为引领城市基层社会治理的中坚力量。但在市场经济环境和社会原子化发展形势中，社区人与基层党组织之间的资源依附关系减弱，基层党建面临悬浮化甚至虚化、边缘化困境，难以发挥凝聚民心与资源整合作用。[2]在新时期，基层党建创新实践取得重大进展，对改善粗放式党建模式、克服“强建设、弱治理”的悬浮化问题及重构基层党建组织架构意义重大。譬如，开展“两学一做”等主题教育活动，设置党员示范岗，开展“党员双报到”活动等等。尤其是在新冠肺炎疫情防控的关键时期，通过“双报到”活动，党员下沉社区，走到疫情防控一线，为取得疫情防控阻击战的胜利做出了重大贡献。在后疫情时代，各级党委、政府更加重视党员下沉到社区所发挥的积极作用，并将“党员双报到”纳入常态化管理，用以加强党群联系、提升社区治理效能。据中共中央组织部发布的《2019年党内统计公报》显示，截至2019年12月31日，中国共产党现有基层组织468.1万个，共有105257个社区(居委会)已建立党组织，覆盖率超过99%。可见，中国共产党采取的“组织全覆盖”式的党建方式正不断加强政府执政的社会基础和群众基础。党员下沉社区有利于增强党群联系、服务群众和收集基层治理盲区，在社会治理中发挥独特功用。因而，本文以“党员双报到”活动为窗口，解构党员下沉社区后对社区治理的影响，并将试图回答以下问题：党员下沉社区的逻辑支点和理论渊源是什么，下沉党员对社区治理的影响程度如何，且这些影响是如何发生的。

二、理论思路与分析框架

中国共产党的党员干部为什么要下沉到社区？马克思主义的群众史观强调，人民群众是历史的创造者；毛泽东提出“一切依靠群众和从群众中来、到群众中去”的群众路线；党的十八届五中全会首次提出“以人民为中心的发展思想”。干部挂职制度、选派精干力量驻村扶贫等等，都是党深入人民群众的具体实践。可见，在中国革命、建设、改革的各个时期，中国共产党思想理论层面和执政实践层面都始终重视保持党群血肉联系、鱼水联系，坚持以人为本，全心全意为人民服务。在中国科层体制下，层级节制、上传下达的政治建构助长了官民分离之势，其结果必然会动摇党和政府的群众基础和社会基础。党的十八大就指出了中国共产党在新形势下面临的“四大危险”之一便是脱离群众危险。要解决此危险和困境就要以完善社区(村组)党建为抓手，鼓励党员干部下沉到社区群众中倾听民声、服务人民。

赵聚军、王智睿归纳出新时代城市社区党建从政治层面通过强化社区党员的属地管理以增强党的社会整合能力和从行政层面通过区域化党建以加强“条块”整合能力的双重逻辑。[3]吴晓林指出，社区党建可以通过主体补位和社会建构双重机制实现党链接社会的价值功用。[4]韩冬雪、胡晓迪基于党、国家与社会关系视角探究社区党建的运作机理与治理效能，指出社区党建对破解社区治理的行政化困境、提升群众参与感、加强党员干部下沉、强化基层社会整合意义重大。[5]以上研究都着眼于社区党建的内容逻辑、价值意蕴、功能作用或现实梗阻，为本文的研究提供了背景支撑，但都并未关注党员本身如何影响社区治理的问题。本文认为，社区党建能否满足增强执政合法性的党建预期依赖于党员的身份意识、参与程度与行为方式。党员既是一种政治身份，也是一种社会身份，肩负实现、巩固、发展党的先进性的政治使命和联系群众、服务人民的社会使命。在粗放式党建模式下，通过党员下沉社区的创新实践对克服党内生活虚化、社区党建远离社区事务等问题大有助益。

本文试图从精英视角探析党员下沉对社区治理的影响力。什么是精英(Elite)？精英一词最早出现在17世纪，意为“被精心挑选出来的人或物”。古典精英理论以帕累托、莫斯卡为主要代表。帕累托开创了精英循环理论，其主要观点是新的精英群体推翻和取代旧精英群体从而无限循环促进社会发展，他强调的是精英集团继替更迭所产生的社会推动作用[6]；莫斯卡提出精英再生产理论，认为精英可以通过渐变机制和突生机制两种方式形成，是对帕累托观点的修补[7]。现代精英理论以拉斯韦尔、米尔斯、熊彼特的观点为主要代表。拉斯韦尔提出“权力精英”的概念，他认为精英是指那些更有机会获取社会资源之人，他强调精英阶层通过控制领导权影响民主社会[8]；米尔斯开创了权力精英理论，他从影响力的角度把精英看作是处于社会上层、具有某些协调利益作用的政治集团，将精英阶层等同于政治统治集团，认为精英通过政治统治发挥社会影响力[7]；熊彼特提出了精英民主理论，他认为所谓“民主”不是人人都能参与统治，实际上政治权力由政治精英把控，同时他也强调了政治精英的统治必须通过获得人民支持取得正当性[9]。我国鲜有关于精英理论的系统阐述，但精英一词运用较多，大都结合研究的具体情境、适用领域发展出新的精英概念，如知识精英[10]、草根精英[11]、乡村精英[12]、经济精英[13]等，都是在某一领域、阶层、地域等具有某种突出能力或者特点的个人或群体。本文的精英视角是在结合以上国内外精英理论观点基础上进行延伸的、广义的概念，即指基于自身某些方面的优势有一定话语权和影响力的群体，包括拉斯韦尔所说的权力精英，米尔斯所说的政治精英，以及熊彼特所说的把持政权的少数人，以及中国实践语境下发展出来的经济精英、知识精英、草根精英、乡村精英等。之所以说无论是体制内党员还是体制外党员都在一定程度上扮演着精英角色，是因为基于“精英—民众”对比视角，在社区治理场域中，这些下沉党员与普通群众相比较而言的具有党员身份，具有先进的思想意识，且在一定程度上都具有基于自身身份、地位、权力、资源等方面的优势，与普通群众相比，其行为活动更受到关注、更具有示范带动作用，必然对社区治理产生一定的影响力。论及党员下沉社区的文献较少，因此在上述认识的基础之上，本文将从党员的精英角色视角出发，结合党员下沉社区的行为实践，深度解析精英策动的三重逻辑，从而回答下沉党员如何发挥功能作用影响社区治理的问题。

三、精英策动的三重逻辑：组织动员、资源下沉、信任与认同

湖北省在新冠肺炎疫情封闭管控期间为应对防疫人员不足的问题，率先发动党员下沉壮大社区防疫力量，为取得防疫胜利做出巨大贡献。为了将疫情防控期间党员下沉社区的经验做法固化为制度，湖北省颁布《湖北省机关企事业单位党员干部下沉社区实施办法》，以“街道吹哨、部门报到，社区吹哨、党员报到”为工作抓手，规定全省所有机关企事业单位、所有在职党员干部都要到社区报到，所有在职党员干部利用业余时间参加居住地社区工作每年不少于20小时，从而发挥机关企事业单位干部平时服务、战时应急的作用，努力推动在职党员干部下沉社区向常态化、长效化发展。随着治理重心的下移，党员下沉的社区治理作用越来越重要。

湖北省下沉党员主要从四个方面发挥作用：

一是当好“宣传员”。党员干部一般都具有较强的理论素养和党性修养，党员下沉深入社区群众当中有利于更接地气地解读习近平新时代中国特色社会主义思想，宣传好党的路线方针政策，普及法律法规。

二是当好“联络员”。党员同时具备社区居民与社区服务供给人的双重身份，了解社情民意更加便宜。在城市社区的半熟人社会里通过熟人关系交谈了解居民切身关注的问题，可以切身感受社区居民的服务需求、倾听到社区居民的利益诉求，从而收集居民意见和建议，进而向社区两委甚至上级党政机关反映。

三是当好“调解员”。基层是矛盾产生的源头，也是矛盾解决的关键。社区资源具有有限性，社区矛盾具有复杂性，下沉到社区的党员可以充当利益协调者，综合运用正式和非正式手段调节利益分配。

四是当好“服务员”。下沉党员走上社区服务岗，协助网格员做好社区治理工作，主要通过参与环境整治、法律援助、义务巡逻等志愿服务活动，真正“撸起袖子、躬下身子”为社区人民做好服务。

综上可知，下沉党员主要通过宣传引导、信息沟通、基层维稳、优化服务发挥提升社区治理效能的作用。此外，潘博、王立峰还认为党员下沉社区还可以通过强化社会信任、社会规范与参与网络等提升社区治理实效，[14]李永胜、张玉容认为社区党组织通过党员服务活动发挥着政治领导、社会整合、文化导向作用，[15]吴晓林认为党员下沉的实践活动对基层社会主体整合、资源整合、基层社会风险消解具有重大作用。[16]这些研究都指出了以党员下沉社区为中心的党建活动对引领城市社区基层治理的功能价值，但并没有具体探究这些作用是怎样发生的。因此，本文将从党员作为精英角色的视角出发，进一步分析这些作用发生的逻辑。

(一)显功能：组织动员逻辑

社区治理是撬动社会治理的基础支点，是国家治理体系的重要组成部分，在微观层面承载着兜底功能。在体制转轨、社会转型时期，基层社会治理难题多样且复杂。在新时期，社区治理创新实践筑建了符合当前社会价值观念的全新架构，形成以社区党组织为核心、社区居民委员会、业主委员会、物业公司及其他社会组织协同治理的“一核多元”式治理格局。国家、政党、社会是双向互动的关系，多元社区治理主体协同共治离不开社区群众的积极回应和有效互动，社区党员毕竟占少数，只有社区居民回应、配合并学习党员行为及精神，才能推动小区治理效能提升。在此过程中，下沉党员发挥组织动员的作用至关重要。党员在数量上占少数，其本身作为一种具有进步性的政治身份而存在就应当发挥示范作用。约瑟夫·奈提出“硬实力”和“软实力”的概念。[17]国家运用各种政策手段等调解或避免基层治理问题便是运用硬实力调和利益、缓和矛盾，通过党员下沉发挥联系群众、服务群众的作用便是运用软实力产生党员示范的磁效应。这种软实力的运用在于构建、说服与吸引的政治哲学与运作逻辑，即构建一个协同共治的理想社会，说服群众服从社会规则秩序，吸引群众向理想秩序靠拢与实现基层自治。简而言之，这种软实力运用逻辑就是组织动员逻辑，即增强人民的回应力和互动性，推进基层自治，聚力公共治理提质增效。

组织动员逻辑源于两方面：一是党员示范引起激励共振。下沉党员具备双重身份：首先作为社区居民，一方面自身对所在社区具有主人翁意识，具有建设美好家园的内驱力及强烈意愿，另一方面在半熟人社会化的社区领域内，党员具有一定的人际关系网络，因而所做的志愿服务更容易引起关注、得到尊重、树立榜样。此外，作为党员，其本身具有身份意识和责任意识。高同星提出“隐身党员”的概念，即社区群众感觉不到党员与党组织存在。[18]这反映出基层党组织悬浮化、党建活动虚化、民众认可度低的问题，而党员下沉社区正要求社区在职党员都亮身份、做表率、干实事，以实质内容为依托重振。由此，党员示范从影响一家一户一小区开始，带动社区居民共同参与家园建设，激发社区内生性力量与活力，从而实现激励共振、党群合一。二是社会吸纳机制。共产党员队伍的发展壮大离不开其强大的吸纳能力，即不断地吸纳社会中的先进积极分子加入党组织。马克思、恩格斯曾说过共产党员是有觉悟的阶层、是先进的战士。共产党员本身就是先进分子、精英分子，要壮大其力量，保持其先进性，就要不断地注入新鲜血液。下沉到社区中的党员发挥自身影响力吸引先进分子、积极分子向党组织靠拢，向党组织靠齐，从而使体制外的游离分子团结在党组织周围，就可以壮大精英群体，发挥聚合力量。可见，运用社会吸纳机制可以形成社区党委带动普通党员、普通党员带动群众的链式带动效应，从而壮大社区治理主体力量。

(二)隐功能：资源下沉逻辑

社区治理是社会治理的基础，社区治理体系和治理能力现代化与国家治理体系和治理能力现代化息息相关。近年来党和政府十分强调社会治理重心要向下移，提倡“眼睛向下、脚步向下、重心下移、力量下沉”。党员下沉社区就是城市基层社会治理巧妙的解题创举。下沉党员对社区治理之所以发挥巨大影响力的深层逻辑就在于伴随党员下沉的隐性的资源下沉逻辑。如上所述，党员群体属于精英群体，意味着他们具有基于自身身份、地位、权力、文化等各种资源优势，这些资源优势既可以助推下沉党员更有效率地解决问题，也可以带来资源聚集、政策下倾、制度嵌入等好处。

下沉党员伴随着两种重要的资源下沉逻辑。一是伴随党员下沉的党员自身优势资源下沉。党员群体作为社会精英群体，首先具有意识形态、文化素养、价值观念、技能专长等方面的先进优势。比如文化资源的下沉，党员既是居民也是社区治理主体，在与社区居民的互动过程中展现出的精神面貌、态度形象等具有一定影响力和感染力，有助于传播正能量、正确解读国家政策信息、传达上层声音。另外，党员具有一定的技能专长，弥补了社区两委组织权威不足、组织能力弱化等问题，从而有利于帮助解决多样化的基层治理难题。二是带动注意力资源的下沉。下沉党员群体多数为体制内精英，其中有一部分是单位领导干部。群众反映的问题可以直接传递给党员干部，促进群众与国家机关的直接对话，畅通了信息反馈渠道。另一方面，对于社区内的公共性的治理问题，往往与身为社区居民的下沉党员切身相关，党员也会更加关注，并尽快反馈给相关部门协调解决。基于共同利益的社区共同体会内生出社区利益关联，形成社区治理主体与社区居民的利益合谋。因此，社区居民的诉求和声音通过党员干部职位、职权、知识等方面的便宜性被放大，更加利于问题解决。此外，部分党员干部具有社区建设情怀，会助推政策倾斜，争取惠民政策，促使国家注意力和资源向基层一线下沉。资源下沉是推动治理重心下移的前提和基础，要确保基层治理提质增效就要保障一定的财政资源与相关配套资源随时跟进。由此，下沉党员的资源带动能力助推了国家对基层治理的增权赋能，建构起国家与社会群众的对话机制与信息反馈机制，从而才能真正实现社区治理带动社会治理，以社区治理体系与治理能力的现代化推动国家治理体系与治理能力的现代化。

(三)正功能：认同与信任逻辑

马克斯·韦伯提出的政治合法性问题在本质上就是政治统治要获得人民认同的问题[19]。政治合法性的来源之一便是民意论，即通过争取人民支持获得政治认同的政治合法性构建方式。中国政治自古就重视民心向背，认为“民为邦本”“保民而王，莫之能御也”“君舟民水”等。中国共产党从建党开始就是为人民服务的党，中国共产党根基在人民、血脉在人民，因此要坚持以人民为中心。习近平总书记多次强调要“践行以人民为中心的发展思想，要聚焦突出问题，善于通过改革创新的办法为群众排忧解难。从就业、教育、医疗、社保，到住房、养老、食品安全、生态环境，对于人民群众普遍关注、反映强烈、反复出现的问题，要高度重视，多出新招实招，切实把问题一个一个解决好，努力让人民群众的获得感成色更足、幸福感更可持续、安全感更有保障。生活过得好不好，人民群众最有发言权。要问需于民、问计于民，做到民有所呼、我有所应，把人民满意不满意、高兴不高兴、答应不答应、赞成不赞成作为衡量工作成效的根本标准，以造福人民为最大政绩。”

服务群众是获得人民信任与支持的重要手段。卢梭认为统治者与被统治者在本质上是一种契约关系，国家的主权在于人民，人民委托国家代理行使其主权。[20]党和政府的服务效能直接反映其执政能力，关乎公信力建设，一旦服务满足不了社会群众的需要就会陷入信任危机，掉入塔西佗陷阱，动摇群众基础。统治者要维持统治权的“拿”要以“给”为前提，因此要坚持人民至上，全心全意为人民服务。党员干部属于体制内精英，下沉到社区为社区居民提供服务，有助于加强与人民的血肉联系，得到人民支持与认同，从而提升党政公信力。由此可见，以党员下沉社区提供服务为抓手提升公信力、筑牢基层治理信任基础、增强执政合法性是精英策动的最深层逻辑，也是基础性逻辑。

四、总结与建议

社区治理是社会治理的基础，是国家治理体系的重要组成部分。社区党建活动以党员下沉社区发挥宣传教育、信息沟通、基层维稳、优化服务等方面的作用助推社区治理。本文通过深入观察党员下沉社区的实践活动分析归纳党员下沉所发挥的作用，并由此深度解析其产生社区治理影响力的三重逻辑：一是组织动员逻辑层面，即下沉党员通过党员示范引起激励共振以及通过社会吸纳机制聚合力量实现组织动员，从而实现精英策动的显功能；二是资源下沉逻辑层面，即下沉党员通过自身优势资源下沉和吸引上层注意力资源下沉助推社会基层治理，从而实现精英策动的隐功能；三是信任与认同逻辑层面，即下沉党员通过服务群众建立信任，获得人民群众的支持与认同感，从而构建政治合法性，实现精英策动的正功能。以上三层逻辑层层深入，构成撬动社区治理的重要支点，如图1所示。值得注意的是，本文对下沉党员的角色定位于精英群体，因而能解析其发挥作用的深层逻辑。从精英理论出发，城市社区基层党建通过党员下沉发挥组织动员、资源下沉、信任与认同的聚合能量在本质上是精英策动下的社区治理创新实践。本文的研究创新性地分析下沉党员发挥功能作用的深层逻辑，对党员下沉社区议题的研究具有开创性意义。

图1 党员下沉精英策动效应示意图

根据以上分析，可以得出通过精英策动发挥党员下沉社区优化社区治理相关的启示，给出一些框架性对策建议：一是要加强和改进社区党建，让社区党建引领城市社区治理，从而发挥出引导、组织社区党员参与社区活动的重大作用；二是加强对下沉党员社区服务工作的管理考核，要求下沉党员脚踏实地、实事求是地参与社区治理；三是加强对社区群众的宣传教育，号召社区群众参与到社区治理之中，从而构建人人参与、人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。