现状、困境及对策：对西印度洋非传统安全的风险评估*

汪衔石

(国防科技大学 南京 210039)

西印度洋作为印度洋子区域，北起霍尔木兹海峡，南至南极洲，西侧的非洲大陆东海岸成为自然边界，海上边界由厄加勒斯角延东经20度延伸，东侧以东经88度为界，连接着非洲、亚太地区、中东和大洋洲，其中涵盖着亚丁湾、曼德海峡、红海、苏伊士运河等重要海上战略通道，同时也承载着多条能源和贸易航线，是国际航道重要枢纽，战略地位显著，是21世纪重要战略竞争舞台和国家互动海上空间。由于其面临着诸多海上安全风险，被看作世界同纬度三大洋中安全风险最复杂的地区[1]。虽然该地区传统安全局势复杂，存在着相当不确定性，但矛盾与冲突尖锐性有限，对其海上安全冲击最严重的仍是非传统安全问题，如海盗活动、恐怖主义活动、自然灾害等[2]。这些非传统安全风险复杂交织，对中国“21世纪海上丝绸之路”倡议的实施推进带来严重安全威胁。情报是最高统帅部的战略哨兵，在总体国家安全观的背景下，对西印度洋非传统安全风险提供评估，使决策者对其进行有效地遏制、预防和应对，同时利用各种机遇，维护该地区海上通道安全，是国家安全情报工作的重要内容[3]，对“21世纪海上丝绸之路”顺利推进有着重要战略意义。

自“一带一路”倡议实施以来，国内有关其沿线安全尤其是在印度洋地区安全形势研究较为丰富。对“一带一路”沿线安全形势研究主要是基于恐怖主义等非传统安全风险的量化分析研究，提出沿线板块和国家的风险等级，并对“一带一路”整体推进过程提出建议，其中较为有代表性的有：中科院赵敏燕及其团队的《“一带一路”沿线国家安全形势评估及对策》；韩增林的《基于恐袭数据的“一带一路”沿线国家安全态势及时空演变分析》；刘海猛的《“一带一路”沿线国家政治-经济-社会风险综合评估及防控》；而对于“21世纪海上丝绸之路”安全风险管控，国内研究主要是将印度洋作为整体，对其安全态势进行分析并总结其治理模式和路径，如石志宏、冯梁的《印度洋地区安全态势与印度洋海军论坛》和李恪坤、楼春豪的《印度洋安全治理：现状、挑战与发展路径》等。但是国内将西印度洋作为区域对象治理，尤其是涉及西印度洋安全形势的相关研究较少，尚处薄弱环节。国外学者和智库将西印度洋区域作为对象研究已有一定积累，尤其是联合国毒品和犯罪办公室海上犯罪全球项目资助的地球未来基金会对西印度洋地区海上非传统安全做了非常系统的研究。西印度洋区域并非单纯的自然实体，更是一个政治结构。沿岸国家由于殖民历史，有近似的文化共性，同时面临着海盗等共同的安全问题，且与广袤的印度洋相比涉及国家较少，作为单独区域进行研究的特征凸显。对西印度洋地区非传统安全风险进行分析评估，挖掘现有治理困境和挑战并提出对策措施，有助于“21世纪海上丝绸之路”推进过程中有效防范在西印度洋地区的安全风险。

1 西印度洋海上非传统安全风险现状

鉴于西印度洋在地缘政治和地缘经济上至关重要的地位，其海上安全面临的风险受到了越来越多沿岸国家和利益攸关方的重视和关注。海上安全主要是指人类面对海洋必须共同应对的威胁[4]。如上文提到，西印度洋地区传统安全风险有限，非传统安全风险更加突出。与传统安全不同，非传统安全植根于地区社会、经济和文化的深层土壤当中[5]，行为主体并非主权国家，而是多元非国家行为体，治理难度大、周期长、维度广，是整个人类社会面临的共同难题。根据传统安全和非传统安全的界限划分，基本上可以将其分成五大类，在西印度洋地区，主要涉及海盗问题为首的跨国犯罪、与海上犯罪和地区冲突紧密联系的恐怖主义活动以及自然环境灾害风险等[6]，这些风险都严重破坏地区海上安全和秩序，阻碍船只海上自由通行，给地区政治和经济带来不可估量损失。

1.1海盗问题仍未根除众所周知，西印度洋地区最严重的非传统安全威胁就是索马里海盗。我们一般将出没在红海通道、亚丁湾和东非之角沿岸的海盗统称为索马里海盗，其危害面积超过250万平方英里。国际海事局(IMB)对海盗行为的定义是：“意图实施盗窃或其他罪行，并有能力使用武力帮助实施犯罪的登船行为。”自21世纪初期以来，索马里海盗严重破坏了该地区贸易发展、能源运输和区域和平稳定。

据统计，2008年至今，西印度洋海域共发生了953起海盗袭击事件，其中红海亚丁湾海域427起，东非海域和阿拉伯海地区526起。

图1 西印度洋海域海盗活动数量走势图

图1所示，2008年后海盗活动激增，2011年达到顶峰后开始逐年递减。因对海盗武装劫船事件的定义不同，“海上无盗”组织的数据涵盖了可疑船只及活动的数量，故数据略高于国际海事局的统计数量，本文以国际海事局数据为准。自2008年起，联合国通过了一系列决议，为各国海上力量驶入西印度洋区域开展护航行动并打击海盗提供了合法性基础，如美国主导的联合海事部队(CMF)中的151特遣队，欧盟的“阿塔兰特”行动、北约的“盟军护航行动”以及各国单独开展的护航行动。这些行动确实取得了一定的效果，该海域海盗袭船事件得到了很大程度控制，2015年海盗活动数量降到了最低点。

但是随着过往商船逐渐放松警惕，航行过程中没有严格执行欧盟“第五版防海盗最佳管理措施”(Best Management Practice 5)，再加上护航和巡逻任务批次的减少和停止，使海盗再度有了可乘之机。2017年，科摩罗油轮“Aris-13”在距索马里东北海岸18公里处被索马里海盗劫持，这是自2013年以来海盗第一次在该海域成功作案。同年，海盗事件数量升至12次，民间记录的疑似海盗活动多达30余次。如今，仍有过往商船遭受海盗侵扰，这都表明索马里海盗仍存在着自身犯罪网络，并且具有实施海上犯罪的意图、能力和机会。国际社会治理索马里海盗的总开支虽然从2010年前后的年均70亿美元降至如今的14亿美元，但这依旧是一笔高昂的经济成本[7]。究其根本，索马里海盗产生的内因仍然存在，即沿岸国家权力的真空使陆上风险外溢至海上。

现阶段美国151联合特遣队、欧盟等西印度洋主要海上治理力量逐渐呈撤出之势，欧盟阿塔兰特行动在欧盟理事会授权下仅延长至2022年12月，随着海盗活动数量减少各国护航批次也有所减少[8]。但联合国安理会秘书长报告、国际海事局以及索马里海盗问题联络小组报告屡次提及，海盗活动虽有所遏制但尚未根除，在未来一段时间里，一旦地区海上武装力量撤出，海盗活动势必会卷土重来。在沿岸国家治理失败的政治环境下，该地区海盗问题将长期存在，对沿岸国家的政局、过往船只的安全和国际社会的经济造成严重破坏，需要各国持续谨慎应对。

1.2其他跨国犯罪猖獗西印度洋沿线国家治理失败导致风险外溢的另一个方面就是除海盗活动外，其他有组织跨国犯罪。由于陆上国家治理能力不足，尤其是亚丁湾沿岸，海盗活动泛滥导致该地区产生多样的犯罪组织网络，它们通常互相提供资金支持。武器非法流入、贩卖人口、毒品走私、海底矿产和近海能源安全、非法和未经管制捕鱼，都是西印度洋地区，尤其是亚丁湾地区重要的非传统安全威胁。

毒品走私的衍生危害一直影响着西印度洋地区。2010年以来，联合海事部队在西印度洋海域抓捕了多起大规模以海洛因为主的毒品走私船只，这也证实了西印度洋地区在国际毒品走私线路上有着十分重要的地位[9]。高额利润刺激，沿岸港口缺乏管制，部分政权对其纵容包庇并从中牟利，使毒品市场需求逐年提高，成为了该地区毒品走私规模迅速增长的主要因素。据统计，每年有近40吨以海洛因为主的毒品由中东地区沿一条被称为“南部通道”的海上航线通过西印度洋运送至非洲大陆。因未受到严格监管，该通道越来越受到毒品走私者青睐，成为海上毒品走私最主要通道之一。毒品贸易产生的高额利润成为了政治独裁者、反政府武装、海盗活动的直接经济来源，形成了系统的资金流动网络。此外，吸食毒品所衍生的危害如疾病传染、暴力犯罪也愈发严重，给沿岸和海上安全带来极大风险。

非法、未报告和未经管制捕鱼是近年来又一大非传统安全风险。非法、未报告和未经管制捕鱼(illegal, unreported and unregulated fishing)是指所有违反渔业法律法规或在法律管辖范围之外发生的捕捞活动，严重威胁鱼类种群及海洋生境和生态系统，有损于可持续渔业和许多国家特别是发展中国家的粮食和经济安全。西印度洋渔场主要集中在亚丁湾和阿拉伯海附近，是世界第二大金枪鱼产区。由于沿岸国家缺乏近海渔场管控能力，非法捕捞活动激增，这不仅破坏沿海社区生态发展，还给沿岸国家渔业造成了不可估量的损失。据估计，非法捕捞每年会给沿岸国家带来23亿美元损失[10]。沿岸渔民因自身利益受非法捕鱼者侵害，迫于生计便投身沿岸和海上暴力活动中，加剧了地区局势不稳定性。联合国粮农组织一份调查报告指出，非法和未经管制捕鱼行为一般和贩毒、偷渡、军火走私和海盗活动有着密切联系[21]。因此，联合国粮农组织针对此情况制定了《港口国措施协定》，该协定于2016年6月正式生效，这是针对非法、未报告和未经管制捕鱼的首个具有约束力的国际协定。西印度洋沿岸虽有多个国家参与协定，但是由于政府没有足够能力规范沿海渔业行为，非法、未报告和未经管制捕鱼行为在该地区仍十分盛行。

1.3恐怖主义活动加剧“9·11”事件后，恐怖主义活动在全球各地区频发，并且有由陆向海发展的趋势。近年来，西印度洋利益攸关方战略竞争趋势不断升级，军事存在复杂，传统安全风险引发的恐怖主义活动逐渐增加。伴随着多场局部战争爆发，国际社会在亚丁湾海域开展护航行动，主要大国寻求印度洋上的力量投射，印度洋日益成为国际社会和战略界关注的焦点，其作为地缘战略核心区域之一的认识随之进一步被强化[12]。西印度洋作为印度洋次区域，因其地缘战略意义，吸引众多大国在该地区投放军事存在，大国地缘战略博弈和地区内国家竞争主要集中在海湾地区和东非沿岸，涵盖着动荡不安的“伊斯兰之弧”，区域多极化趋势明显。如沙特阿拉伯、伊朗、阿联酋、卡塔尔、阿曼和土耳其等大国，都在努力获取西印度洋地缘政治影响力，不断加强对红海-亚丁湾通道、霍尔木兹海峡、曼德海峡的争夺，在咽喉要道和东非国家上部署自身军事基地。这使亚洲和东非国家结成了新的阵营，增加了传统印度洋竞争格局的维度，也增加了恐怖主义活动加剧的风险。这些活动包括但不限于对在如亚丁湾、曼德海峡、红海等咽喉要道行驶的商船或军舰进行有组织袭击，胁迫载有易燃易爆货物船只冲撞其他船只，劫持自由通行的船只并杀害船员等。西印度洋现今存在有代表性的恐怖组织包括“民主同盟军”“索马里青年党”“基地组织”在印度次大陆和阿拉伯半岛的分支、“胡塞武装”“伊斯兰国”在印度和索马里地区的分支等，它们都与传统安全问题相关联，但行为主体又十分多元化，使地区安全风险复杂化趋势加重。

例如，2011年也门总统权力过渡失败，国家陷入内战。2015年什叶派反叛军胡塞武装攻占了也门首都，取得了国家西部实际控制权。阿联酋组织的十国联军宣称什叶派胡塞武装得到了伊朗支持，随后对胡塞武装进行打击，战争和冲突持续至今，使国家满目疮痍，造成了严重人道主义灾难[13]。大量平民流离失所，极大加剧地区紧张局势，基地组织、伊斯兰国等恐怖组织有了滋生温床，安全风险逐步外溢至海上和周边地区。2018-2019年，胡塞武装乘坐小型快艇袭击了沿岸海域多艘渔船、商船、油轮等自由航行船只，造成多名海员和平民死亡[14]。由此可见，恐怖主义活动虽是非传统安全风险，但多与传统安全问题相关，界限愈发模糊并有相互转化的可能。

1.4自然灾害频发西印度洋位于印度洋板块和非洲板块交界带，本身就是自然灾害频发地区。随着全球气候变暖，极端天气等灾害发生的频率和严重程度进一步升高。海平面上升、海啸等不可抗力自然灾害也是地区面临的一系列非传统安全挑战之一。由于西印度洋沿岸国家多为发展中国家，灾害预防与救援机制不成熟，对灾害的预防与管理缺乏足够资金投入，再加上经济发展模式单一，对自然资源依赖程度偏高，自然灾害所产生的影响更为严重，并且缺乏灾后重建能力，多要依靠国际社会援助。即便在发达国家地区，重大自然灾害的损失也高达GDP的20%，在不发达国家会达到近200%。2004年爆发的印度洋海啸，东非沿岸处在灾害波及圈边缘，并非受灾最严重地区。但是索马里遇难人数达298人，远高于坦桑尼亚的10人和肯尼亚的1人。2012年，吉布提、索马里、肯尼亚和埃塞俄比亚的大规模干旱造成了非洲之角地区严重的食物短缺，埃塞俄比亚在政府干预下避免了大规模饥荒，但是其他国家政府无力为人民提供援助，导致受灾人群远高于埃塞俄比亚[15]。这无形中加剧了地区政治的不稳定性，极易引发冲突或是大规模移民。红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)主席近卫忠辉表示：“印度洋国家自然灾害的毁灭性人道主义和经济影响，随时间推移，只会更加恶化……仅2013年，在科摩罗、马达加斯加、毛里求斯、塞舌尔和赞比亚的大约15场自然灾害，便造成超过2.5亿美元损失[16]。”

2 地区非传统安全治理困境

自“9·11”事件以来，非传统安全较之传统安全相比的新特点，国内外学者都做了较为详细的论述。传统安全核心内涵即是国家主权和领土完整，非传统安全内涵维度更加广泛，涵盖了经济、文化、环境、能源等诸多方面，并呈现出以下几个特点:一是主体发生转移，由主权国家向非国家行为体过渡；二是来源的不确定性和非对称性；三是其外部性、跨国性和全球性，如西印度洋的海上区域往往超过了主权国家的一般管辖范围；四是非传统安全使安全概念泛化，几乎涉及人类社会的全部方面[17]。这些新特点无一不使非传统安全治理陷入一个漫长的时间过程。同时，这些特点也与“治理”这一概念的对象特征相符合。治理理论最初在1992年世界银行报告《治理与发展》一文中出现，随后被广泛使用于环境、经济等多个领域。在国际关系学科中，美国学者詹姆斯·罗西瑙在《没有政府的治理》一书中做了详细考察和研究，对治理的主体、对象、路径和目标进行讨论。国内对该问题研究以俞可平教授及其团队为彰，《全球治理引论》一文提出，“全球治理的对象，包括已经影响或者将要影响全人类的跨国性问题。这些问题难依靠单个国家得以解决，而必须依靠国际社会共同努力[18]。”西印度洋地区非传统安全治理作为全球治理的一个局部实践，同样难以单纯通过主权国家得以解决。

面对西印度洋海上复杂的安全环境和所面临的非传统安全风险，地区大国和国际组织已经构建起一些区域合作和治理机制平台，在这些机制治理实践中，环境、经济等领域多被重点关注，但是在涉及安全的高级政治领域却鲜有建树，难以达成有效协议。由于治理主体不同，机制之间耦合性不强，核心内容上没有互补，国家和区域组织间开展合作的动能不足，导致现存的治理机制效能不够理想，对西印度洋海上的非安全风险没能有效的进行管控，在沿岸国家、区域和国际社会三个层次上存在诸多问题。

2.1沿岸国家治理动能缺失虽然非传统安全威胁和风险有其不对称性，但在治理过程中，主权国家仍是核心单位，治理过程无法杜绝传统统治方式，也并非意味着国家和政府作用的终结[19]。沿岸国家缺乏对周边甚至自身的管控能力是该地区治理困境的首要因素。首先西印度洋沿岸国家，尤其是东非国家，自身政局动荡，经济发展十分落后，失败国家指数高居不下，本身并没有足够的军事能力和政治意愿对沿海地区进行管控，维护沿岸地区安全。在问题丛生的亚丁湾海域，沿岸国家索马里和也门，自身权力过渡失败，国家陷入内战，自身政权维系已经出现问题，面对其领海上出现的海盗等跨国犯罪活动，并无足够能力维护区域的安全稳定。其次，联合国海洋法公约(UNCLOS)并没有规定对国家领海范围内的犯罪行为进行打击[20]，虽然之后《制止危及海上航行安全非法行为公约》明确缔约国有义务打击在自身领海内发现的破坏海上航行犯罪行为，但在缔约国履约能力匮乏区域，沿岸海域犯罪行为依旧猖獗，直接对过往贸易船只和船旗国造成利益损害，其他国家如果试图进入国家领海内部进行风险管控则与沿岸国主权利益形成冲突。2008年联合国通过1816号决议允许外国军队在索马里政府同意下进入其领海打击海盗，但依旧控制在极为有限的区域。这都导致机制推进中阻碍重重，沿岸国家难以提供有效的区域公共产品来维护地区治理，履行《制止危及海上航行安全非法行为公约》中规定的义务。最后，由于地区海上安全风险类型多样，在利益的驱使下，不同犯罪行为如海盗活动、毒品和武器走私、非法捕鱼之间联系紧密，存在着相互转化的可能性，并为沿岸国家反政府武装和恐怖主义组织输送资金及武器，为陆上冲突提供资金支撑。基于自身利益考量，沿岸部分国家对海上犯罪活动的打击缺乏动能，对区域合作机制的促成和开展持消极态度，甚至对犯罪活动存在包庇。根本原因仍是西印度洋沿岸国家自身能力不足以支撑区域的治理与管控，这种陆上权力真空也是导致区域海上乱象丛生、安全问题外溢的主要原因。

2.2区域合作机制重叠多、能效低自21世纪伊始，西印度洋在海盗问题冲击的背景下开始涌现了大量有关海上治理的倡议和机制，无论是国际社会还是地区国家面对海上共同威胁都积极参与其中。该地区主要问题并非缺乏合作机制，而是如何加强各机制之间的相互联系。因主导主体不同，互相间缺乏协调，机制之间缺乏协同且有所重复，呈明显的碎片化趋势。其中最主要的有欧盟主导的海上安全项目，国际海事组织主导的吉布提行为准则及其吉达修正案以及涵盖国际社会、地区组织和国家等超过60个利益攸关方参与的索马里海盗问题联络小组。由于缺乏沟通与交流，难以形成一个多方共赢的安全合作网络。

对于本地任何可能成立的海上安全组织而言，一方面需要具备足够的区域能力，另一方面需要平衡国家利益和更广泛的区域利益[21]。因多种合作机制同时存在于该海上区域，机制中的核心要义在互补的基础上更多是重叠，且涉及区域国家多、范围广，在对海上风险进行治理和处置时，各缔约国或者非国家行为体无论是义务还是责任上归属难以确定，在面临复杂化风险和多元主体产生的海上安全问题时，很可能产生新的不确定性。首先，上述三个机制之中，都分别有自己的信息交流共享中心，收集分析海盗活动信息并作出反应。在遭遇海盗袭击过程中，商船向哪方报告能最快速得到救援成为问题。其次，这些机制都缺乏足够武装力量直接对海盗活动进行打击，现阶段海盗活动减少最直接原因仍是各国海军护航行动，这难免导致护航主体在护航过程中只注重自身利益而不是将重点放在海盗的根源治理上。最后，由于地区海盗活动数量急剧减少，这些机制都以同一路径发展自身功能作用——即以打击海盗为基础，进一步关注由海盗活动所引发或加剧的更广阔的海上犯罪，注重海上整体安全治理，但是在发展过程中，在具体治理实践中并未注重各方协调。

产生这种情况的主要原因是西印度洋地区权力结构复杂，包含着3个巴里·布赞所提到的“安全复合体”，即南亚、南部非洲和海湾复合区[13]43，但从区域整体上看，西印度洋及沿岸仍处在一个权力真空状态。这也是自2008年以来，在联合国安理会1816号决议为框架下，各域外大国都积极参与到西印度洋治理当中的主要原因。在域外大国和组织通过主导机制施加地区影响力的同时，区域内中小国家也希望通过牵制其力量在区域内争取自身利益。在此背景下，各国和区域组织高效开展治理活动比在单一机制下难度大、成本高，资源丰富大国更有能力对地区事务施加影响，这加剧了治理过程中的不平衡性，难以充分调动中小国家合作动力，导致其合作意愿不突出。同时，随着海上风险主体多元化的趋势增强，更多非传统安全问题由非国家行为体所产生，利益牵扯复杂，治理过程有着严重的非对称性。在大国主导的机制推进过程里，很难平衡到区域各方更广泛利益基础，并且部分国家间彼此存在利益冲突，故机制内主体难以整合资源来充分发挥机制效能。现存机制框架下的战略行动效能因主体利益不一致而被严重削弱，未能取到应有的效果，甚至部分行为体会创造固有矛盾，来阻碍现有机制发挥应有效能。

2.3国际社会治理过程重现象、轻根源现阶段，已有的国际组织和民间组织并没有足够力量来达成全球治理的目的。联合国在其70多年的历史中对维护国际社会安全和促进人类共同利益发挥了极其重要作用，它在国际事务中迄今所扮演的核心角色将在今后长期保持下去[18]30，尤其是在全球治理和区域治理实践当中。但在全球治理过程中，联合国并不是唯一责任主体。主权国家和其他国际组织也应担负起相应责任为西印度洋海上安全治理做出自身贡献。2008年以来，各国家和国际组织纷纷在联合国决议框架下展开护航行动，在一定程度上取得了良好的效果，对海上跨国犯罪组织进行了有效打击，冲突事件数量得到了有效控制。但是令人担忧的是，随着护航行动和地区维稳行动频率降低，海上的不稳定因素随之发生反弹。这表明，在联合国框架下所采取的行动，更多是现象性治理，海上安全风险的根源和诱因依旧存在，单纯对现象治理不足以从根源上解决地区安全风险。

首先治理主体援助缺乏广泛性，仅对少数国家实行政策和经济援助，覆盖范围不够广泛；其次，治理过程中对地区的援助政策没有充分协调各方利益，致使域外力量在具体实践中，更注重维护自身海外权益，缺少对根源治理的动机；最后，在沿岸政治动荡地区，尤其是亚丁湾海域沿岸尚未派驻维和部队，以帮助打击恐怖组织和反政府武装。

3 中国参与西印度洋非传统安全治理路径思考

面对地区现有治理的动能缺失，中国作为一个负责任大国，同时也是“21世纪海上丝绸之路”倡议国，在地区有义务和责任发挥作用，主动建构良性海上互动机制，维护西印度洋安全稳定。现有区域治理理论和实践中，绝大多数都是西方中心论，无论是区域、社会组织还是地区合作机制，多受以美国为首的西方国家控制，很大程度体现的是西方发达国家的意志，故难以兼顾发展中国家的利益和诉求。在中国“走出去”战略和建设海上强国目标的大背景下，参与到西印度洋上非传统安全治理当中，是“21世纪海上丝绸之路”顺利推进的重要安全保障。

3.1建立西印度洋情报研究中心治海首先要识海。以印度洋为中心枢纽的水运路线完全称得上地球上最伟大的贸易路线[21，24]。西印度洋海域有其独特的地理特征、政治结构和文化共性，在治理过程中就必须发展利益攸关方对海上安全非传统问题及其趋势的共同认识。西印度洋在复杂的历史传统和殖民历史之下，沿岸国家文化传统杂糅，语言种类繁多，并以发展中国家为主，其中相当一部分地区长期处于内战状态。在如此历史和文化环境氛围中，海盗等跨国犯罪活动有着很强的文化认同，海上暴力活动已内化为基本技能和文化传统[22]，甚至在部分地区人们将海盗活动当作合法行为，其主要目的是保护本国领水免受外来威胁。建立西印度洋情报研究中心，加强情报共享、交流和融合，了解地区国家和区域的文化传统、生活方式，掌握该地区犯罪组织的活动模式，分析不同类型犯罪活动在相互联系过程中的资金流向和情报网络，对从根源上消除地区海上安全威胁有重要意义。另外，通过加强海上安全相关学术研究，还能学习其他海域海上安全治理经验的挑战和教训，为西印度洋海上安全治理提出高效合理方案。

3.2以现有机制为基础发挥地区主导作用面对地区机制冗杂、效能发挥不足的情况，中国应该深度参与地区现有安全合作机制，在地区发挥主导作用。吉布提行为准则在2017年1月通过吉达修正案之后，已将关注点从单一的海盗问题向更广泛的海上安全方面拓展，是功能性较为齐全的地区合作协议之一。一方面，中国应以吉布提保障基地为支点，向吉布提行为准则成员国提供能力建设援助，分享海上治理经验。例如，建立人员训练中心，为沿岸治理能力缺失国家提供军事人员培训。根据地区存在风险，有针对性地为各类人员提供训练帮助，系统地对其武装力量维稳、反恐等能力进行提升。这不仅能够帮助地区国家提升风险应对能力和水平，也能够提高其自身治理能力，更有效地对陆上根源问题提供治理方案，从源头上控制风险。另一方面，中国应在联合国框架下索马里海盗问题联络小组的基础上，推动地区安全合作论坛定期展开，通过领导倡议，广泛理解各方利益，尤其是沿岸落后和政治动荡国家的利益，成为该地区机制效能发挥的主导者。这种大国推动，多国参与的高效合作机制，才能充分提高其海上治理效能，整合多方利益。同时，还能通过共同利益目标下的实践对机制进行再建构，形成多元化、多层次的合作网络，引领现存的组织和机制携手维护地区海上的安全。

3.3持续提供区域公共产品中国在西印度洋地区更重要的是要为区域治理提供公共产品，做出有建设性的中国方案。a.由于联合国还未向部分冲突不断的亚丁湾沿岸国家如也门等国派遣维和部队，中国应该积极倡议并派遣维和部队对沿岸国家进行援助，对地区恐怖主义等暴力行动进行遏制和制止，使风险存在的陆上根源得到根本管控。b.要坚持开展亚丁湾、索马里海域护航行动不松懈。迄今为止，中国已派出37批次护航编队，保护自身船舶航行自由的同时，还执行撤侨、反海盗、国际人道主义救援演练等任务[23]。由于地区海盗事件仍时有发生，护航行动作为重要的地区公共安全产品仍十分必要。c.中国应该积极地为地区落后国家提供发展援助，投放贷款帮助其加强基础设施建设与维护，刺激地区经济发展活力，为地区和平稳定发展提供强有力的经济支撑。d.充分发挥海上丝绸之路的有机带动作用，建立多边的贸易机制，在自身发展同时辐射带动西印度洋周边国家，打造一个多方共赢、开放有序的地区经济新局面。

4 结 语

西印度洋作为“21世纪海上丝绸之路”倡议推进的海上重要战略通道，评估其沿途与周边的非传统安全风险，能够有效的对该地区危机进行遏制和管控。同时，还能为西印度洋地区战略决策的推进建立坚实情报支撑，为国家安全情报工作提供理论保障。在西印度洋地区，海盗活动的根源依旧存在，并与其他海上跨国犯罪有相互融合趋势；自然灾害频发，沿岸国家抵抗灾害的弹性不足；地区大国的霸权争夺引发的恐怖主义活动都会带来相当的非传统安全威胁。在该区域治理实践当中，从地区国家单元、区域组织和国际社会三个角度出发，治理动能都存在不同程度缺失：沿岸国家自身羸弱，失败国家指数高居不下，无法有效地对自身和周边地区进行风险管控；区域组织主体多元，架构繁杂，在安全管控层面鲜有成熟有效的机制平台；国际社会的举措与行动更注重现象治理，没有植根源头。这些困境既是不足，也是“21世纪海上丝绸之路”推进的重要机遇，有效规避地区非传统安全风险，维护国家海上和战略通道安全，主动构建地区合作机制和情报网络，是“一带一路”倡议进一步推进的重中之重。