新冠肺炎疫情防控中社区治理困境及策略分析

柳蓉

摘  要：新冠肺炎疫情的爆发对我国的经济发展和社会稳定造成了冲击，社区在疫情防控中发挥着举足轻重的作用，对其进行研究不仅有利于补足社会治理短板，更对实现全面深化改革的总目标有重要意义。本文从协同治理的角度出发，采用参与观察、案例分析和文献研究等方法收集资料，对S村在新冠肺炎疫情防控中治理困境进行分析，并针对防控队伍建设滞后、信息化治理能力不足、防疫参与主体单一、防疫医疗资源缺乏等问题提出具体策略，总结出重视社区信息化建设、加强治理主体培育、创新社区治理机制体制的优化路径，以期为今后应对突发公共危机事件中的社区治理困境提供参考借鉴。

关键词：新冠肺炎疫情;社区治理困境;协同治理

中图分类号：D63;D669                                          文献标识码：A                                            DOI：10.12296/j.2096-3475.2021.05.111

一、引言

1.研究背景

2020年初，一场突如其来的新冠肺炎疫情暴发，暴露了我国在重大传染病防治的体制机制、公共卫生应急管理体系等方面存在的缺陷和漏洞。党中央高度重视基层社区疫情防控工作，对如何发挥社区作用提出了一系列明确的要求。但是在多地基层的防控中，陆续暴露出社会动员能力不足、信息收集手段原始、防疫资源调配不当等诸多问题，影响了我国部分地区疫情的有效防控。因此，本文结合我国社区疫情防控的具体实践，以政府、居（村）委会、公众、社会组织四大主体之间的关系为重点，进一步挖掘社区治理中的困境及其解决策略，为社区治理的研究提供参考。

2.文献综述

近年来，科学技术的不断发展与经济转型的纵深推进给社会治理带来了新的挑战，特别是此次突发公共危机事件的爆发，给基层社会治理带来巨大压力。目前关于社区治理的研究中，刘湖北认为现行社区治理内部的多重治理主体会产生利益博弈现象，因此社区治理应向“中心回归”，建立以业主委员会为治理主体，政府、物业公司及社会各界处于辅助地位的 “一体多翼”社区治理体系。程同顺认为当前农村的社会治理并非一定要建立新的组织与机构，而是需要发挥好党政机关、民间团体、村委会的作用，运用多种力量解决问题以实现有效的治理。

通过翻阅社区治理的相关文献，笔者发现学者主要注重城市与乡村的社区治理组织、体制以及治理过程，从理论或实际出发对社区治理面临的问题及其解决措施进行研究。虽然目前我国学者对社区治理的研究已经比较完备，但是以协同治理为视角来构建后疫情时代下的社区治理的研究相对较少。本文在推进国家治理能力和治理体系现代化的时代背景下，通过参与式观察与深度访谈的方式，获取S村关于新型冠状病毒肺炎疫情防控的第一手资料，并在此基础上提出协同治理理论视角下应对社区治理困境的策略。

二、理论基础与分析框架

1.协同治理理论

治理理论主要应用于公共事务管理领域，它强调的是通过合作与协商来实现治理。在确定共同的目标后，依靠多种途径调和不同的利益，实现对公共事务的管理。我国的协同思想已有很长的历史，《说文》中提到的“协，众之同和也。同，合会也。”20世纪70年代哈肯发现协同现象并对其进行了研究。值得注意的是，哈肯还强调，协同学思想在社会科学领域同样适用。

联合国全球治理委员会对协同治理的定义为，“协同治理覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具有法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解。”笔者认为，协同治理是一个包括政府、私人组织、社会组织和公民等多元主体在内，同时各个主体间在共同目标下协商合作，对社会公共事务进行管理，实现公共利益的过程。

2.协同治理理论应用于新冠肺炎疫情防控中社区治理失灵及策略分析框架

社区治理是政府、居（村）委会、社区居民、社会组织四大主体在内的社区治理主体围绕着公共利益，运用社区治理行政体制、社会机制、互助机制、志愿机制等多种机制体制，实现对社区行政性事务和社会性事务管理的过程。

在社区治理过程中，地方政府要扮演“元治理”的角色，做好引导、促进、协调工作;居（村）委会要发挥上传下达作用，认真领会上级政策精神并及时向社区居民传达政策信息;社区居民作为社区治理的主体，要积极有序参与社区治理;社会组织作为社区治理力量的有益补充，要推动公民互助合作，弥补公共服务供给能力的不足。不同主體之间要在治理机制体制的协调下，充分互动协作，打造社区共同体。笔者认为协同治理理论应用于重大疫情防控社区治理中的框架模型如下图。

三、疫情防控中S村社区治理困境分析

1.S村的基本概况

S村位于湘赣两省三市县交界之处，总面积5.6平方公里，辖21个村民小组，1080户，共 5290人，农业人口4965人，有中共党员143名，其中预备党员1名。

2020年2月1日，S村所属的F县发现首例新型冠状病毒肺炎患者，F县随即紧急发布关于新冠肺炎防控指挥部的第9号令。2月1日晚，S村召开紧急会议，要求从即日起实行交通管制，坚持“一村一通道”，自此，S村正式开展封闭管理。

2.疫情防控中S村主要困境

社区防控，是疫情防控的“最后一公里”。新冠肺炎疫情暴发期间，正逢农历春节，大量务工人员返乡过年，“外防输入，严防死守”成为基层疫情防控的重点工作，做好基层社区的防控显得尤为重要。S村地处湘赣边界，通往各个地区的路线有8条，防控压力巨大。同时，S村在疫情防控中暴露出诸多问题，需要不断优化防控方式。因此，笔者选择S村进行调研，分析在重大疫情防控背景下基层社区在应对突发公共危机事件的治理困境，并探索该困境的破解之道。

（1）防控队伍建设滞后

根据白皮书《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》显示，有众多社区工作者在一线奋战，守护着65万个城乡社区。自新冠肺炎疫情爆发以来，社区工作者开展收集信息、防控宣传、监测体温和执勤站岗等多项工作，为有效做到防止疫情蔓延、降低聚集传播风险做出巨大贡献。但作为防控政策的具体执行者，S村的防控人员对社区治理中新难点的了解和认识程度不足，在解决问题上的技巧性和专业性亟待提高。

一方面，S村防控队伍中工作人员的专业科学知识缺乏。在初期采用横幅、广播方式进行宣传，但未能及时给及时普及防疫知识。另一方面，S村防控队伍中工作人员运用现代信息技术水平有限。S村划分为21个村民小组，并且每个小组均设立村民小组组长，但在调研过程发现村民小组组长文化程度普遍不高，不能熟練运用现代信息技术，过度依赖传统方法进行防疫宣传、信息收集、体温检测等工作，导致工作效率较低。虽然村民小组组长实际工作经验较为丰富，但对于新型冠状病毒肺炎这种专业知识并不了解，导致其宣传时部分民众没能领悟到配合疫情防控的重要性与必要性，进而出现刻意隐瞒行程、不配合登记信息与体温检测、擅自闯防疫卡点等情况。

（2）信息化治理能力不足

在疫情防控工作中，最为重要的是加强返乡人员监控，阻断外部疫情输入，所以必须对外出返乡人员严格做好信息登记，而S村信息治理能力不足的弊病也在此显现出来。

首先，S村本身对于外来务工人员信息登记并没有相关数据登记与留底，进而没法利用原有信息数据进行工作简化，影响了防控工作的效率。第二，虽然每个村民小组组长通过微信群的方式通知村民，但是在S村实地调研过程中发现群聊中未能涵盖所在范围的所有民众，S村部分民众没法及时收到讯息，不利于实现全村群防群治。第三，S村村民信息收集方式较为原始，大多由村委会工作人员下户到村民家中进行纸质填写，并未高效运用好QQ、微信等现代信息工具，不仅工作效率较低，且存在感染风险。同时，由于S村村民的受教育程度不同，部分村民对于新型冠状病毒认识不准确，产生恐慌、焦虑情绪，甚至出现造谣、传谣情况，影响了疫情防控期间的社会稳定。

（3）防疫参与主体单一

由于新冠肺炎疫情的爆发，社区工作人员不仅仅需要处理日常的事务，还有下户摸排、信息搜集、防疫宣传、杀菌消毒等工作。S村社区工作人员LJF提到：“在疫情暴发初期，主要是村支两委每6小时为一班，村庄的八个主要出入口进行24小时严格管理，同时，在上级政府发布的肺炎疫情防控指挥部令文件中强调，将严格追究防控政策落实不力的单位和个人的责任。”由此，村委会成员在工作量大幅增加的同时，精神层面也存在着巨大压力。

另外，社会组织的发展还不成熟，在我国总体仍在成长阶段。S村有县级社会组织下属的村级志愿服务组织X志愿服务队，但X志愿服务队成员的专业素养有限，所以在新冠肺炎疫情暴发的初期，未能有效发挥好社会组织的作用。同时，在访谈过程中发现部分村民共同体意识较弱，认为疫情防控事不关己，对防控工作漠不关心，甚至被村干部发现在商店聚集打麻将的情况。在疫情暴发初期工作量激增的情况下，S村出现志愿防控力量不足，工作人员防控压力巨大的问题。

（4）防疫医疗资源缺乏

国家卫生健康委员会官方网站2020年2月11日公布的数据显示，仅距离《武汉市卫生健康委关于不明原因的病毒性肺炎情况通报》发布一个月，累计报告确诊病例42638例（浙江核减12例，江西核增1例），现有疑似病例21675例。由新型冠状病毒引起的急性感染性肺炎流行在中国迅速蔓延，公共卫生服务体系和重大疫情防控应急管理体系的薄弱环节遭到痛击，医疗资源的供应严重短缺，甚至出现个别地区政府强占物资、哄抬物价抢购防控物资等情况。

在调研过程发现，S村所属的乡镇已经按照《医疗机构基本标准》在每个行政村设置卫生室与诊所。虽然基本硬性条件都达到标准且验收成功，但是实际上村卫生室与诊所在具体医疗水平与质量上并不尽如人意，且不同行政村的医疗水平良莠不齐。F县政府工作人员GY提到，“当时防控工作最大的困难就是防疫物资短缺，短时间内根本没法保证能够有充足的物资送到各个行政村。”像S村这样的农村基层社区，本身的资源储备相对比较薄弱，新冠肺炎疫情的出现更为基层社会治理带来了巨大挑战。

四、协同治理理论视角下社区重大疫情防控优化路径

1.重视社区信息化建设，提高治理智能化水平

社区治理不能与时代脱钩，必须与现代信息技术相结合，有效提升治理水平和治理层次。首先，政府必须积极利用好现代信息技术传递防控讯息，确保居民能够获得疫情实时动态，同时也能让关于疫情的不实消息不攻自破。第二，社区要考虑到居民的现实需求，实现信息技术与居民居家隔离生活的融合，及时掌握居民的动态，提升体现治理的精准化与人性化。第三，社区必须提高运用数据的能力，通过信息技术来搭建起覆盖全社区的信息平台，更为高效地应对突发公共危机事件。

特别是S村这种农村社区，数据库信息构建相对滞后，信息化治理相对薄弱。在治理过程中要利用好科学技术，提高运用数据的能力，减少因为数据不畅通而导致的信息失真，提升治理智能化水平，才能更加从容不迫地应对新冠肺炎疫情此类突发公共危机事件，发挥出社区防疫的关键作用。

2.加强治理主体培育，强化多元参与协作体制

在新型冠状病毒肺炎疫情面前，社会治理的重心下移到基层社区，不仅政府需要扮演好“元治理”角色，更加强调居（村）委会、社会组织与公众多元主体共同参与到社区治理当中。其中，从我国现实来看，社会组织的自主性和独立活动能力较弱，社会组织在无法比较好地发挥地方政府、居（村）委会与社区居民的沟通桥梁作用，影响了公共服务的有效提供与公共需求的及时满足。在此次疫情防控中，S村出现初期防控力量不足问题，增加了疫情防控的难度，而在防控中后期，在S村村委会成员、X志愿服务组织负责人共同商议下，充分号召社会组织成员参与配合，该村的疫情防控取得了良好的成效。

为了更好地实现社区治理的“善治”，必须转变传统管理观念，充分发挥社会组织的作用，实现多元主体的共同协作。为更好地培育社会组织，第一，政府需要加强对社会组织的监管，同时积极与社会组织进行合作，增进民众对社会组织的认同感。第二，进一步强化对社会组织成员的技能培训，增强社会治理的参与能力。第三，理解、信任并尊重社会组织成员，激发社会组织的自主性，增强公共服务的精神。社会组织的壮大发展，不仅能在应对突发公共卫生事件时如虎添翼，也能在地方政府、社区组织的日常工作中，更好地服务社区居民，提高公共产品和服务的质量与水平。

3.创新社区治理机制体制，打造社区治理共同体

中共十九届五中全会公报中提到，我国目前的社会治理仍然存在薄弱环节，有必要加强和创新社会治理。从我国治理现状来看，仍有很多民众存在“行政依赖症”，公民意识淡薄。此外，政府、居（村）委会、公民、社会组织之间存在角色定位不明、利益博弈冲突、职责划分不清等问题。因此，有必要明晰多个主体之间的责任，充分调动积极性与主动性，打造社区治理共同体。在社会保障这个共治之域，在“人人有责”的基础上，还需要“人人尽责”，才能实现“人人共享”。

在协同治理框架下，第一，地方政府必须明确角色定位，当好社区治理的主导者，提升基层领导干部在社会工作层面的专业素养，提升公共卫生事件管理能力，加快公共卫生服务体系构建。第二，居（村）委会要强化网格化管理，特别是在熟人社会的文化背景下更要调动基层的活力，加强现代信息技术技能培训，提升工作人员专业素养，发挥智慧社区与网格化管理优势。第三，社区居民是社区治理的核心，必须发挥主体作用，有序地参与社区治理。俞可平曾说过，“善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与与合作，至多只有善政，而不会有善治。” 最后，社会组织在完善内部监督、提高专业素养的同时，在社会治理上主动作为。加强对危机事件与风险管理的机制体制研究，积极在社会领域发挥专业优势，强化危机事件的应对能力。

五、结论与展望

新冠肺炎疫情的爆发是对我国治理体系和治理能力的考验，我们应该对社区治理深入思考、总结经验并吸取教训。在新冠肺炎疫情防控中面临多重困境的F县S村是诸多基层社区的缩影，所以本文强调必须在协同治理视角下积极发挥地方政府、居（村）委会、社区居民、社会组织的作用，以期达到“1+1+1+1﹥4”的效果，增强公共危机事件应急能力、提升基层社會治理水平。

社区虽小，却承载千千万万个家庭。社会治理的基础在基层、根本在社区。对此，社会治理的加强与创新必须着眼于社区治理的短板，明晰社区治理主体职责，更好地凝聚社会力量、优化治理途径、提高治理效能，推动构建社会治理新格局。

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（江西师范大学  江西南昌  330022）