清末民间资本进入铁路有多难

郑春

辛亥年（1911）的6月，清廷要将川汉铁路国有化的消息传到四川，全省各地奋起抗议，纷纷成立保路同志会。后面的事谁也没料到，一项铁路国有化的政策酿成天下巨变。四个月后，中国延续了千年的帝制寿终正寝。

一场铁路风潮为何能激起民变？其与民间资本又有何关联？

民间资本进入铁路的崎岖路

1874年，日本侵略台湾。当年12月10日，李鸿章在《筹议海防折》中，提出兴筑铁路加强海防建设。

建设铁路的新政，遭到朝中守旧势力的强烈反对。几经周折，年轻的光绪皇帝力挺李鸿章，中国铁路于是开篇。1881年，在铁路诞生半个世纪后，中国第一条真正意义上的铁路——唐胥铁路开始运行。

1885年5月，清廷设立总理海军事务衙门，李鸿章建议修路并将铁路事务划归，光绪皇帝批准。没错，中国最早的铁路管理部门是总理海军事务衙门。铁路建设从此正式纳入朝廷议事日程。最早的一批铁路，如津沽、津通、关东各段都由海军衙门奏办。之后，铁路建设加速，但由于晚清国库的银子入不敷出，民办铁路得到清政府鼓励。

商办铁路最早见于唐阎段，即唐山至阎庄，后属于京奉铁路的一部分，开工时间为光绪五年（1879）。光绪十三年（1887），津沽铁路公司续办阎庄至天津铁路，李鸿章在奏折中首次提出官商合办概念。

光绪二十一年（1895），光绪皇帝降旨，重新办理芦汉铁路。特意强调：各省富商集股千万两以上的批准进入铁路业，“一切赢绌，官不与问。如成效可观，必加奖励”，以此鼓励民间资本进入。屡次受到列强欺侮，光绪把强国的希望寄托在民间资本身上。但民间反应冷淡。

一筹莫展之际，天津海关道盛宣怀拜谒直隶总督王文韶和湖广总督张之洞，建议成立铁路总公司，大借外债，集合国资、民间资本为一体，可以迅速见效。

两位总督向光绪皇帝作了汇报，光绪皇帝准奏。

光绪二十二年（1896），铁路总公司成立，盛宣怀任督办大臣。觊觎已久的外资与盛宣怀一拍即合。从此，中国铁路开启了大借外债、突击修路时代。

盛宣怀主导的铁路总公司兴办的铁路有芦保、淞沪、萍醴、醴株铁路，共投资970余万两白银，全部由国库拨付。铁路外债有：1897年比利时为芦汉铁路借款1.25亿法郎；1899年比利时为汴洛铁路借款2500万法郎；1900年美国为粤汉铁路借款4000万美元；1902年俄国为正大铁路借款4000万法郎；1903年英国为沪宁铁路借款350万英镑等。

铁路外债虽然解决了中国急需的铁路建设资金问题，但是铁路主权丧失殆尽，国内朝野掀起废约赎路的热潮。各地富商以倡办本省铁路为己任，地方铁路建设迅速兴起。苏浙官绅请废沪宁、苏杭甬合同，拒款大会上群情激奋，连乞丐、娼妓都踊跃入股认购。

光绪二十四年（1898），清廷颁布《矿务铁路公共章程》，这是中国第一部关于铁路的法規。《章程》共22条，第一条对于民企进入给予了特别提倡：“矿路分三种办法：官办、商办、官商合办，而总不如商办。”“此后总以多得商办为主。官为设法招徕，尽力保护，仍不准干预该公司事权。”

光绪二十九年（1903），商部（光绪于1901年设矿务铁路总局，后并入商部）鉴于外债铁路主权丧失的弊病，极力提倡民间资本兴办铁路。同年，重订《铁路简明章程》，对于民企进入做了进一步的细化规定：一是行政许可。兴办铁路需要商部批准。二是验资验人。民企股本需要检验是否属实，企业家德行是否公正和身家是否殷实。三是民间资本为主，外资不得控股。四是官方不得干预公司经营。潮汕铁路、新宁铁路、川汉铁路、滇蜀铁路、吉长铁路，以及江西、安徽、浙江、福建、江苏、陕甘、山西、广西等一批地方民办铁路踊跃上马。

光绪三十一年（1905），粤汉铁路湖南段建设首提官督商办。这与官商合办一样，都是民间资本进入铁路的一种方式。

从制度设计上看，清廷还是希望民间资本能在铁路领域大展宏图的。毕竟当时的现实情况是，外资、国资、民间资本三大投资主体中，国库其实拿不出多少钱。加上外资入股也是问题重重。事实上，民间资本也确实从中国铁路开端就参与了建设，但是因为所需资金量太大，并且需要组成完备的现代企业组织形式来运作，而民间商人对晚清政府失去信心，并不愿意参与铁路建设，普通百姓则生活艰难，谁也不愿意入股铁路把钱变成纸，所以清廷几次招股失败。

民间资本在铁路领域一直没有太大建树，还有一个重要原因——

在皇权制度下，“民”，始终处于被统治地位；“商”，历来属于被歧视阶层。当“夷”强势变为 “洋”之后，“民”的地位进一步沦落。晚清铁路投资主体，其地位从来都不平等。清政府对民间资本的歧视仍然存在，民间资本进入铁路受到多种掣肘。

宣统二年（1910），邮传部的一份奏折中就直白地说：“商办宗旨原藉商力之有余，以辅国力之不足。” 因此，对于民间资本铁路，即使资金不足，“地方公款亦无牵入之理”，也“不得擅借外债”，理由是保护主权。可是官办铁路大借外债，还有那么多的外债直接投资铁路，主权呢？

“路政关系国权，何得妄比！”

歧视还体现在制度设计上。商办铁路公司“应受国家特别之监督”。商部拟订的中国第一部《公司律》规定，总协理应由股董选派、开除。而各民办铁路公司的总协理则公举后，必须经邮传部通过三种办法任职：委任、奏请皇帝批准任命、奏请路局大员兼任，即所谓“选举虽由股董，而任免仍操之国家”。

晚清铁路主管部门在对民间资本铁路公司的查办方面特别有力。1909年，潮汕铁路涉及日资被彻查退股。1910年，听说江苏铁路公司向外资借款，邮传部迅速请示皇帝要求两江总督和江苏巡抚彻查。

铁路免税方面，外债铁路，合同签订时就明确免税，官路自然也照此办理，而商办铁路则一律不予免税。

光绪三十三年（1907）三月十八日，农工商部会同邮传部专门为商办铁路材料上折请求免税同等待遇。两部官员诉说，“铁路为国家要政，决无优待外人苛待国民之理”，“商人不恤投其血汗之资本”是“公忠爱国”的表现，应多加奖励提倡。

光绪皇帝批示：“依议，钦此。”

平等虽然没有缺席，却来得太晚了些。

以上种种原因合力的结果是，国资继续作为引导资金或是救场资金投入铁路，外资趁火打劫，攫取巨大利益。民间资本则依然与清廷不在一个频道上。

而清廷为了筹措民间资本投资铁路，想尽了一切办法。发行公债、彩票，股份认购，效果都不理想。于是，习惯性地采取增加赋税的办法，事后看，这真是官逼民反的昏招。

铁路摊派名目有：米捐、谷捐、盐捐、茶捐、亩捐、房捐、口捐、斗捐、土药捐、膏业捐、土厘捐，等等，几乎想得到的都要盘剥一次。

以四川为例，据当时的报告记载：“窃四川近来频遭水旱，疮痍未苏……凡纳粮者，均勒令先上铁路捐，而后准其纳粮。若小民无力上捐……而严苛以抗粮之罪，鞭笞箠楚，监禁锁押……以此卖妻鬻子，倾家破产者不知凡几。”

以这样的方式筹措民间资本，可以想象百姓有多痛恨铁路。关键是最终也满足不了铁路对资金的需求。

在光绪皇帝最后5年的时间里，几乎除了西藏、新疆等边远地方外，各省启动民营铁路共32条，其中潮汕小清河、江西新宁房山等10条铁路建成，总计近900里，不及资金充足的外债铁路里程的十分之一。

铁路国有：民间资本的终结

光绪三十四年（1908），清廷以商办铁路进展缓慢为由，降旨限期竣工，否则另行办理。等于对民间资本下了最后通牒。

邮传部迅速派出人马督查商办铁路，一查工程进度，二查资本充足率。到1910年秋，17条商办铁路除潮汕和新宁外，其余各路都不尽如人意。

宣统二年底，盛宣怀升任邮传部尚书。盛宣怀历来主张利用外资大干快上，于是獻计朝廷：干路国有，支路民有。4岁的小皇帝能发表什么意见？

宣统三年（1911）四月十一日，上谕依议发布。文中历数商路问题，“粤路收股及半，造路无多；川则倒账甚巨，参追无着；……上下交受其害”，宣布干路“由国家收回”。

从光绪皇帝的鼓励、嘉奖民间资本，到宣统的指责、驱除，晚清的民营经济政策出尔反尔，再次强化了失信形象。

铁路国有化政策简单粗暴，清廷收回了路权，却没有退还补偿先前民间资本的投入，血汗捐纳说没就没了，民众自然不答应。四川各地于是自发成立保路同志会，召开保路大会，社会各界慷慨解囊，齐心协力反对铁路国有化。

六月初一，四川富顺县自流镇万人聚集、保路的口号震天响。群情激奋时，忽然两名娼妓上来捐款，一人捐600元，一人捐200元。同志会开始拒绝接受，后在两妓女苦苦哀求下答应暂时收下。

青神县有个老婆子乞丐，千辛万苦积攒了600文钱（不到1块银元），也捐给同志会，任凭如何拒绝都不答应。

省城有个张瞎子，沿街弹唱自编的保路歌曲，鼓动人们抗争：“提起笔，泪不干……我们已经来争转，订个章程抽租捐。后来才改归商办，大众踊跃任承担……盛奴忽然把计变，硬将这路往外掀……此回若要来搬转，联合全川最为先！”唱得路人潸然泪下。

时任四川总督赵尔丰对人民的诉求蛮横打压，甚至对百姓开枪，终于激起民变。

农历八月十九，武昌首义。九月初五，上谕：“祸乱之源，皆由邮传大臣盛宣怀欺蒙朝廷，违法敛怨”，指责盛宣怀将“国有本系朝廷体恤商民政策”违法行私， “著即革职，永不叙用”。

可是已经无济于事。在铁路国有化的进程中，随着民间资本的逐步退出，清政府也逐步土崩瓦解。讽刺的是，直到民国建立，铁路国有化目标也没完成。

中华民国成立后，邮传部归并交通部，并成立铁路总公司，统管铁路事宜。民国二年（1913），颁布《铁路总公司条例》十三条。明确规定“所办各路将来应一律归为国有”，但在资金筹措上，“不论华洋股款，均应遵照国家法律办理，即同享国家法律保护之利益”。

自此，民国铁路政策坚持国有化，民间资本以债权方式进入，资金利益受国家保护。

（责任编辑：叶筱）