基于政策网络理论的大学生创业政策分析与发展向度

黄馨平，陈嘉倩，胡红霞

(云南师范大学 历史与行政学院，云南 昆明 650500)

自20纪90年代以来，高校扩招政策出台之后，大学生就业难就成为社会环境下极为严峻的民生问题并大地影响了国内外的消费力度和进出口贸易规模，迫使一部分大型企业缩编裁员、中小型企业破产倒闭。据2020年国家统计局数据显示，高校毕业人数高达874万，再创历史新高。而此时新冠肺炎疫情的突然暴发，使得全球供应链和价值链严重受挫，传统工商业经营困难。在诸多因素影响下，高校毕业生所面临的就业问题趋向多元化、复杂化，导致失业率大幅度增加，大学毕业生就业创业问题加速走进政府决策者的视线。笔者依据政策发展的阶段背景，借助政策网络框架探究政策主体之间的互动困境，将疫情常态化发展趋势与现实国情进行耦合，以期为后疫情时代大学生创业政策的发展和完善向度提供借鉴与启示。

一、大学生创业政策的四次飞跃

(一)初步探索期(1999—2007年)

20世纪末期，高校毕业生的就业问题与全球金融危机的双重打击，致使就业面临着巨大挑战。党和国家审时度势，经过调研与多方征求意见后，颁布了首部关于大学生创业的公共政策——《面向21世纪教育振兴行动计划》[1]。文件明确指出“鼓励大学生以创业方式来缓解就业压力与缓解经济维度。”至此以后，国家陆续颁布诸多相关政策文件予以推动发展。2002年4月，为积极响应国家号召，9所高校首次将创业鼓励政策落实执行，相继进行创业教育工作试点。虽然只是完成了部分高校的试水过程，但从这次政策实践中，政府决策者已初步了解大学生创业的基本情况，为后续政策制定提供了大致方向。继9所高校的创业教育试点工作成功开展后，越来越多的高校纷纷响应创业鼓励政策接连开展大学生创业实践活动，创业政策的颁发机关也随之增多。2004年4月，共青团中央、劳动和社会保障部联合颁布了《关于深入实施“中国青年创业行动”促进青年就业工作的意见》[2]，这是首次将“创业”二字写入标题之中的政策文件，着重强调了创业意识能力的培养以及创业服务和环境的重要性。大学生作为青年主体的代表人群，充分证明了国家对大学生创业工作的高度重视。

(二)推广普及期(2008—2014年)

2008年，全球金融危机，我国面临国内外经济和政治环境的巨大挑战。中央政府当机立断，向公众普及创业意识、推广创业政策以期能起到调整经济结构，实现传统制造业向技术制造以及服务行业转型。国家各部门、各省份的创业政策大量涌出，大学生创业政策进入到推广普及期。2011年6月，国务院颁布《关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》[3]，这是首次以国务院文件形式出现的大学生创业扶持政策，内容涉及到税收贷款优惠、创业培训、创业服务等多方面，极大地推动了大学生创业工作的进展，各级政府纷纷响应，制定符合地方形势的创业政策。2012年11月，教育部颁布了《关于做好2013年普通高等学校毕业生就业工作通知》[4]，提到政府应重点帮助大学生了解创业，将设立高校毕业生自主创业“一站式”服务平台和“绿色通道”，为大学生创业提供更为良好、便捷的服务功能。该政策给予众多优惠鼓励，将创业作为缓解就业的高效途径大力支持大学生创业，获得了社会公众的广泛关注。为了贯彻落实党的“创新驱动”和“以创业促就业”的发展战略，国务院办公厅就2014年度的高校毕业工作发布了《关于进一步做好普通等学校毕业生就业创业工作的通知》[5]，中央政府开始将“高校毕业生创业”列入国务院办公厅文件的标题之中。这是中央政府首次将大学生创业问题提升到与就业问题同等重要的位置。

(三)完善发展期(2015—2019年)

2014年9月，李克强总理在达沃斯论坛上提出“大众创业、万众创新”这一鼓励全民创新创业的号召，并在多个重要场合指出将其作为高校大学生创业的一个明确方向，树立“创新发展、创造梦想、创业升华”的时代理念。“大众创业、万众创新”旨在在改革中简政放权，为市场主体释放更大空间，使国人的物质和精神都得到实质提升，这也是新一代的领导班子努力的方向。在“双创”政策的背景下，大学生创业政策正式被提上议程，得到了党和国家的充分重视，政策支持体系正式建立，标志着大学生创业政策进入完善成熟期。2016年，教育部发布《关于做好2017届全国普通高等学位毕业生就业创业工作的通知》[6]，就上一高校毕业生就业创业促进计划的具体方针作了较为明确的阐述，涉及到创业教育、创业资金、创业服务以及监督反馈等，内容较为具体全面，是教育部首次面临当届毕业大学生现状，有针对性地提出促进就业创业的政策文件。针对依然存在的创业教育不足、融资困难和创业服务不完善等问题，教育部正寻求新的解决方案。2018年11月，教育部发布《关于做好2019届全国普通高等学校毕业生创业工作的通知》[7]，再一次强调创新创业政策在高校的落实，并加强创业指导与服务。至此，大学生创新创业政策体系已基本形成。

(四)多创融合期(2020年— )

2019年12月，全球暴发了罕见的新冠肺炎疫情，给经济、政治、社会造成了极其巨大的影响。大部分以中小企业为主的大学生创业者，直接面临有史以来最为艰难的生存考验。针对现有中小型企业生存困难、大学毕业生就业创业危机，国务院及其部门迅速召开紧急会议，出台多项措施，以期扶持中小企业度过难关，继续鼓励毕业生创新创业，从而缓解突发疫情带来的巨大社会压力，拉动经济增长。2020年3月4日，教育部就疫情下严峻的高校就业形式发布应对措施[8]，正式将疫情影响下大学生就业创业严峻问题摆到了国家宏观层面。政策措施将就业创业工作的重点放在线上技能培训的模式上，以引导和鼓励的方式促进大学生就业创业，并拓宽大学生就业创业的渠道，成为新冠肺炎疫情下各部委开展工作的主要方式。2020年4月15日，财政部联合人社部、中国人民银行发布通知[9]，进一步降低申请门槛，适当提高额度，给予合理展期。除此之外，通知还规定简化审批程序、免除反担保要求、提升担保基金效能，以此实行财政优惠政策，减缓疫情给中小企业带来的财政危机。短短半年时间，国务院及部委针对疫情发布和出台的促就业创业政策就高达10余项，足见党和政府对创新创业工作的高度重视。研究大学毕业生这一重点群体的创新创业政策发展动力，有助于缓解特殊时期社会就业压力，恢复国民经济发展。

二、政策网络与政策分析的互嵌逻辑

(一)政策网络理论的理论溯源

政策网络理论最早可追溯与20世纪60年代的美国，经过英国与欧洲大陆的学者推广创新，成为最为经典的政策分析框架之一。值得注意的是，关于理论的内涵与特质直至当下仍未形成统一的价值认同。在这其中，不同国家之间的政治制度与民族传统皆为不同，形成了诸多范式。其中，罗茨模式是目前学界普遍推崇的政策网络分类模式。他认为，多元的政策制定主体的互动程度对政策形成的方向和发展路径息息相关，并将政策网络分为政策社群、府际网络、专业网络生产者和议题网络五种类型。其中，政策社群内部关系最为紧密，等级关系和资格限制较为严格，具体由有核心决策权力政府部门领导者构成；府际网络、专业网络、生产者网络则分别是以地方政府为代表性组织、专业团体或人士为核心、以及生产者为主要角色的网络结构；议题网络组织较为松散、成员资格开放，由某种政策议题讨论，或受议题影响的人群为主体构成。依据罗茨模型对政策主体划分为不同类型，从中探究其主体之间的互动关系，极大提高政策形成过程的辨析程度。

(二)大学生创业的政策网络体系

梳理大学生创业政策近20年的变迁，可以直观得出：大学生创业政策的过程与政府、高校和大学生的利益高度相关。除此之外，媒体、非政府组织和专家学者作为政策的隐性相关主体参与网络互动(见表1)。由于网络结构和职能的差异，各参与主体在政策过程中往往呈现出不同的特点和状态，形成多维度、多功能的政策网络互动体系。通过沟通与博弈，最终确定效用最大化的政策内容及执行路径。

三、大学生创业政策网络的互动关系

(一)政策社群与府际网络衔接困难

自教育部颁布《面向21世纪教育振兴行动计划》以来，政府相关部门就陆续制定了就业创业政策以缓解大学生就业压力，但由于政策制定出自多门、各部门横向纵向联动缺乏，导致政策集群效应缺失。梳理近20年的大学生创业政策发展历程发现，大学生创新创业政策主要靠国务院牵头，教育部、人社部等相关部门也参与着政策的制定，但就目前情况看还没有统一的政策发布主体，各部门在大学生创新创业政策的制定上有职能重叠的部分。在具体政策过程中，大学生创业工作涉及就业民生、高等教育、财政税收、工商行政等多个职能领域。而无论是中央还是地方，由于不同部门的视角和职权限制，无法全面了解大学生创业的真实需求；同时，部门之间协同机制的不完善容易出现工作的交叉重复，再加上政策主体层次性不清晰，导致政策上下衔接存在困难，各部门的政策也就缺乏了整体性和内在逻辑，严重影响了政策的执行效果[10]。

表1 大学生创业政策的政策网络体系

表2 部分地方政府鼓励大学生创业政策

(二)各府际网络之间存在理念冲突

目前，在大学生创业政策主体网络互动中，现处于转型期，要求政策主体不断适应环境的发展。中央和地方政府作为政策的制定者和执行者，在政策制定过程中发挥着主导作用。但由于各级政策主体之间供需内容不明确，容易造成顶层设计不够全面科学、地方政府配套政策缺失、基层服务不佳。从部分地方鼓励政策来看(见表2)，各地对大学生创业的支持还主要停留在教育、财政、人事等方面，总体缺乏与大学生创业教育等直接相关而集中的地方性配套政策和具体手段，中西部地区对于融资政策重视度不够明显。基于各地区域发展的差异、各级政府无统一的指导性文件。因此，各地配套政策及执行措施水平不一，大学生创业政策面临断层危机。

(三)专业网络政策存在落实偏差

大学生创业教育本质上遵循政策精神和政府指导，但在实际的落实情况上，却存在着一定的偏差。这是由于在专业网络主体中，高校负责大学生创业教育和培训，拥有平台、资金、信息，是大学生日常生活学习的主要区域，对于大学生的影响力较为深远；而专家学者主要来源于高校，其专业性和特殊性也将对大学生的创业行为造成一定的影响。在实际操作过程中，首先，由于高校普遍重视理论知识的学习，大学生普遍缺乏对市场行情的分析和预测能力，导致创业理论与各种实践教育活动相分离。其次，目前高校的创业教育教师基本来源于思政课教师和辅导员，几乎没有创业经历和实践经验，导致大学生创新经验缺乏，创业能力不足。政策社区与专业网络的理念冲突将成为高等教育质量提升的重要阻碍因素，高校创新创业政策的落实问题成为是否推动大学生创新创业效果的关键因素。

(四)生产者网络与政策社群信息表达之间沟通不畅

在大学生创业政策的网络行动主体中，非政府组织主要为政策执行提供相应产品支持与物质保障，包括自身发展、运营资金、创业信息的需求。在创业过程中，融资困难是创业者受到阻碍的最主要原因。根据麦克斯研究院对大学生创业者的调查数据分析，大学毕业生如若创业，其融资渠道绝大部分还是偏向于父母亲友的投资，只有少部分来自于银行贷款等非政府组织融资渠道。主要原因是由政府支持的大学生创业贴息贷款、创业基金，单位赞助的创业大赛等，一方面资金数额有限，另一方面申请起来其过程和手续相当繁杂。由于创业企业不同时期资金需求特点不同，政府的减税、贷款优惠等政策在庞大的创业投资中杯水车薪，使得刚毕业的大学生面临融资困难的严峻考验。此外，由于高校与大学生创业市场未建立有效的互动平台、创业信息交流受限，导致大学生与创业企业匹配度低，压缩了大学生的创业空间[11]。

(五)议题网络结构松散

社会对大学生创业的认同度会影响到大学生的创业选择。随着“双创”实践在全国范围内的逐步深入，大学生创业氛围已初步形成。但由于社会对大学生创业不甚了解，政策主体只由少部分大众关注者组成，其网络结构相对松散，未形成良好的创业文化：一方面，面对“学而优则仕”的大众传统思想，政府对创业精神的宣传依旧停留在政策的上传下达、讲座等传统宣传方式上，缺少新媒体等载体来推动大学生创业文化的建设。另一方面，政府的大学生创业宣传主要针对高校大学生，忽视了社会公众这一庞大群体的舆论支持，不利于全面推广大学生创业文化。2020年，受新冠肺炎疫情影响，高校应届毕业生的处境艰难。在各种因素的影响下，其就业积极性受到打击、创业内生动力不足、生活压力巨大、心理状况不佳等，现状不容乐观。由历史累积的大学生就业创业难问题已随着新冠肺炎疫情的蔓延再度暴发，大学生创新创业政策的可行化发展路径构建成为当下缓解新冠肺炎疫情冲击、提成创新创业能力、拉动社会经济的时代课题。

四、大学生创业政策的发展向度研究

(一)协调政策社群与府际网络，完善体制机制改革

大学生创业涉及创新驱动发展、社会民生福祉等问题，需要完善的政策设计与机制改革。在协调中央与地方政府职能机制的基础上，建立完善的创业保障机制。

1.提供优质的政务环境。要充分发挥中央部门创业工作的统筹协调作用，负责创业教育的教育部门要主动协调负责就业工作的人社部、负责创新改革的发改委、负责资金支持的财政部等部门，凭借网络互动关系加强信息沟通，将高校毕业生作为创业服务的重点群体，协调政策措施方案，合力促进大学生创业。

2.促进创业流程合法化。大学生创业的立法应该结合大学生自身创业需求，完善涉及教育、人事、工商、税收等在内的法规和实施办法，合法化各类创业政策和操作流程，加大大学生创业政策的适用范围和执行效率。同时注重健全大学生创业保障法律体系，降低创业风险。

3.建立成熟的创业退出机制。一方面，如若大学生创业过程遭遇困难，政府应通过帮助创业企业收购或抵押贷款的方式以此降低创业艰难带来的损失和风险；另一方面，如若大学生创业者面临失败，政府可以将其纳入创业人才库促进其先行就业，待有合适的创业机会，再鼓励重新回到创业大军中去。

(二)完善府际网络数字治理，畅通信息传递渠道

在高速信息化时代的今天，各级政府大力推行电子政务，提高政府服务的效率。这要求府际网络中的政策主体能及时应对政策社群不断出台的新政策的调整与完善。2020年的新冠肺炎疫情在一定程度上刺激了网络信息的快速发展，各地政府及相关部门已开始为高校毕业生提供线上指导就业创业服务，大学生创业网络服务平台的搭建现已成为健全创业服务体系的必要途径。

一方面，地方政府应加强数字化。政府要建立创业资源终端，及时收集与汇总创业政策的信息和数据，上传下达中央创业政策文件，同步分享到创业网络服务平台上，帮助大学生创业者在最短的时间内接收创业资讯。另一方面，各级政府应畅通反馈渠道。政府应完善府际网络数字治理，在大学生创业网络平台开设监督反馈专栏，及时了解大学生创业者的需求并自觉接受大众监督，为之后的创业服务提供参考依据。

(三)深化专业网络实践体系改革，落实政策执行效果

随着创新创业教育的全面普及，全国高校创新创业收到了良好的反馈成效。但改革效率较低、改革质量参差不齐依然是阻碍部分高校创业教学推进的主要现实问题，这将导致大学生创业政策的落实困难。因此，进一步深化创新创业教育，成为增强专业网络与其他政策网络主体互动的首要目标。

1.注重综合素质的培养。高校创业教育在进行专项技能教学的同时还应重视综合素质和抗压能力的提升。一方面，高校应将管理学、市场营销学和经济学等课程纳入创业教育理论课程范围，重视培养大学生的企业管理和市场辨别能力，从而增强综合创业技能；另一方面，高校应定期对创业学生开展心理咨询与辅导，针对创业过程中可能面对的压力和挫折进行全方位沟通与疏导，培养大学生积极面对创业风险的乐观心态和承压能力。

2.全面提高已有创业教师的专业技能。一方面，政府部门应发挥引导和协调的作用，构建高校之间创新创业教育的横向联系，组织高校创业教育师资相互交流与协作，形成高校创业教育的联动机制。另一方面，政府相关部门可以充分利用综合资源，在社会各行各业按照一定标准建立创业兼职师资人才库，根据高校创业教育的实际需求，筛选优秀的创业企业家、行业资深管理者等加入创业师资人才队伍，以培训、讲座等方式为大学生传授创业经验。

3.政府应定期召开商讨会，邀请高校决策者交流探讨大学生创业的真实需求，在精准把握大学生创业需要的基础上，制定与大学生创业相关的政策；同时，能在创业政策制定过程中针对出现的新问题及时调整与优化，使创业政策更具有系统性与有效性[12]。

(四)完善创业基金及风险投资政策，加大生产者网络服务体系建设

大学生创业者相对于其它社会创业群体，其经济基础和承担风险能力薄弱，更需要创业基金及风险投资的介入。但目前的创业扶持工作中，依旧存在创业基金相对缺乏、已有基金缺乏统一管理等问题。此外，创业服务机构是完善政府服务职能的有机载体，这就要求政策社群积极联系专业网络与生产者网络，设立由政府牵头、高校主导、非政府组织积极参与的创业基金风险投资模式与创业服务机构体系。

1.促进创业基金投入。政府要大力支持高校创业资金的投入，有效利用高校联合资源，以企业捐赠的形式设立创业基金会，积极鼓励更多的非政府组织参与进来。一方面政府应加强大学生创业工作的迫切性和必要性宣传，激发企业家们的社会责任感以加大大学生创业基金的投入；另一方面各级政府应因地制宜建立完善的创业基金及风险投资制度，鼓励银行、保险等民间资本加入大学生创业政策生产者网络行列，共同承担大学生创业风险。

2.加强创业服务机构建设。政府需通过政策引导和资金支持建立中介服务机构，统筹创业服务供给，成立由学、商、政三界组成的强大创业顾问团，为大学生提供系统化、完善化、专业化的创业咨询，弥补大学生在创业资金、创业综合能力等方面存在的不足。

(五)加强议题网络成员作用，营造良好政创关系环境

在“大众创业、万众创新”的新时代背景下，大学生、媒体虽然是政策网络主体中结构松散、作用微弱的议题网络成员，但却是实施创新驱动发展战略的生力军，其对于良好创业环境的营造及正确创业观念的形成十分重要。

1.树立正确的创业观念。大学生创业者一方面必须具有牢固的创业理论知识、综合实践能力和坚定不移的创业决心，极力争取父母亲友的支持，在创业前做好充分的考察与规划，增加创业成功率；另一方面，大学生创业者在创业准备过程中要不断利用身边的创业资源，进一步增强创业兴趣与意愿，有效探索和提升创业知识与技能创业学习的针对性与有效性，树立良好、积极的就业创业观[13]。

2.发挥媒体舆论引导。媒体能通过宣传与报道的方式在社会公众中营造良好的创业环境。一方面利用时下流行的自媒体进行舆论宣传，通过微信公众号、微博官方账号推送等方式宣传大学生创业的最新消息，将大学生正确的创业观念通过舆论宣传到公众的日常生活中；另一方面政府还可以通过报纸、大学生创业网等官方形式进行舆论宣传，通过充分发挥政府—高校—科研机构的联动关系组织高水平的大学生创业竞赛和评比活动，加强议题网络的舆论宣传效应，营造良好的创业氛围，传播创业的正能量。

五、结论

在我国大学生创业政策的分析过程中，存在着政策主体众多、网络关系复杂、相互作用频繁等问题。而政策网络理论作为一种新兴的公共政策理论工具，将政策过程视为多元主体之间资源互赖、相互作用、共同参与的结果，强调信任与合作，为大学生创业政策研究提供了独特的视角和较为全面的解释力。本文将政策网络理论运用于我国大学生创业的政策分析，一方面通过探究各主体在政策网络中的互动关系，强调大学生创业政策制定的多元化，有效规避了传统的以政府决策为主的政策制定弊端，大幅度提高了后疫情时代大学生创业政策制定过程中信息的共享性和资源的有效性；另一方面通过厘清政策网络主体之间的互动与联系，能深入挖掘我国大学生创业政策制定与执行的现实需求，提高社会主体参与网络治理的能力与效率，为后疫情时代构建一个政治环境系统开放、政策主体协同有效的大学生创业政策发展向度体系提供可行化路径参考。