内河船非法涉海运输治理对策分析

李晓辉 闫循堂 陈 震

一、引言

近年来，威海海事局辖区内河船舶非法涉海运输行为特别是内河砂石船舶违法开采、运输海砂现象较为突出。2018年5月22日，河南漯河籍内河船“龙汇达6999”轮在威海辖区海驴岛附近水域作业过程中发生事故翻扣，造成9人死亡或失踪；2019年威海海事局共确认并查处了11艘内河船舶，并且辖区发现的内河砂石船舶数量呈逐年上升态势。这些内河砂石船舶大多具有船舶状况差、抗风能力不足、船舶超载、船员素质相对较低、配员不足等特点，安全风险极高，在恶劣气象海况下极易发生群死群伤事故。同时，许多内河砂石船舶不遵守航行规则，关闭AIS，随意锚泊，疏于值守，严重扰乱通航秩序，影响过往船舶航行安全。另外，非法盗采海砂直接影响到海岸和海域地貌，使海床遭受破坏，近海生态系统受到严重损害，一旦发生事故出现溢油，还会造成海洋环境污染，破坏近海生态环境。

内河船多为平底型，干舷较低，稳性较差，无法适应复杂多变的海上交通环境，遇到大风浪天气，极易导致翻沉事故，同时内河船配员远低于海船，船员不具备海上航行的适任能力，船舶动力设备、通信系统、消防救生设备配备不能满足海上航行的要求，极易发生船舶碰撞、搁浅、翻沉等事故，严重威胁海上人命及海洋环境安全［1]。本文结合威海辖区实际，从内河船非法涉海运输整治现状及活动规律、内河船涉海运输的原因、威海海事局采取的监管措施等三个方面分析，总结内河船涉海运输整治的难点，并提出相关工作建议。

二、辖区内河船非法涉海运输现状及活动规律

为摸清底数，查明规律，威海VTS中心采取安排专人通过VHF、辖区过往商船协助核实、查询船舶管理系统、跟踪船舶AIS航行轨迹等方式对辖区过往内河船舶或高度疑似内河船舶信息进行甄别核实和动态跟踪。2019年通过VTS监控及现场巡查共发现通过该辖区的内河船舶近500艘次，其中AIS信息正确显示船舶不足30艘次，可建立联系船舶100艘次。AIS航行轨迹有效跟踪船舶约60艘次，总结出规律及特点如下：

（1）船舶AIS信息显示不正确。内河船舶多安装B类AIS（绝大部分威海海事局辖区渔船安装B类AIS）或无AIS信号，且AIS大都不正确显示信息，极易与渔船目标混淆。

（2）船籍港及目的港相对集中。经统计，在通过VHF或与辖区过往商船建立联系的30艘船舶中，河南、安徽、江苏三省籍船舶约占2/3。此外，通过对信号相对稳定的20艘内河船舶AIS轨迹进行跟踪发现，目的港主要集中在天津、曹妃甸、连云港等地。

（3）近岸、夜间集中航行。大部分内河船因船舶尺寸较小选择近岸航行，在大风期间经常就近随意抛锚，大风过后立即续航。为逃避海事部门的监管，内河船多选择在夜间集中结队航行，每次4～6艘船舶。

（4）不遵守航行规则。内河船航行过程中存在不遵守航行规则、不守听VHF、在航道逆行、随意穿越航道等违法、违章行为，甚至个别内河船存在关闭航行灯的情况。此外，内河船往往存在船员未持证、配员不足等问题，安全隐患极大。

三、内河船非法涉海运输原因

内河船非法涉海运输是由多重复杂因素造成的［2]。要想彻底解决内河船非法涉海运输的问题，需要对其存在的原因有一个系统、深入的了解。本文通过鱼骨图分析法，对内河船非法涉海运输行为存在的原因逐层剖析，最终找出问题的根本所在，为解决内河船非法涉海运输治理问题提供直接有效的依据。

鱼骨图是一种为了找出问题所有原因而设计出来的创新方法，被广泛用于技术、管理领域。它反映了人脑分析复杂问题的思维方式，从要研究的问题入手，首先找出问题主要因素，再对主要因素逐一细化分解，这样就能对问题有一个深入、系统的分析［3]。本文从“人员因素”“管理因素”“法律因素”“环境因素”四个方面对影响内河船非法涉海运输的原因进行重点分析，作出内河船非法涉海运输鱼骨图，如图1所示。

图1 内河船非法涉海运输鱼骨图

通过对以上影响内河船非法涉海运输的四个主要因素的分析，发现内河船非法涉海运输主要是由于船东在巨额利润的驱使下，重效益轻安全，守法意识淡薄，同时，内河船涉海运输违法成本较低，海事部门对其缺乏有效的监管措施，使其能够轻易逃脱监管，再加上缺乏有效的法律制裁手段，最终导致了内河船非法涉海运输行为的猖獗。

四、威海海事局采取的监管措施

1.精准打击、长线作战

针对该类船舶存在的安装B类AIS或无AIS信号，且不守听VHF或呼叫不应答导致的识别难、沟通难等问题，威海海事局发挥VTS的作用，安排专人通过VHF呼叫、过往商船协助核实、特殊标识、加大安全信息提醒等方式对成山头水域过往及锚泊的内河船舶或高度疑似为内河船舶的船舶加强甄别核实和动态监控。利用VTS、AIS等信息化手段，实现对内河船的准确定位识别，发现目标及时出击，逐步形成了反应迅速，指挥中心与海事处间上下联动，VTS值班员、船舶安检员、海事调查官等多“兵种”合成作战的执法模式。

2.区域联动、及时通报

针对发现的内河船舶船籍港及目的港相对集中的情况，威海局密切联系船籍港地方海事部门，及时将相关情况进行通报，持续督促船籍港相关部门履行监督管理职责，及时处置内河船舶非法参与海上运输行为，有力打击了内河船非法涉海运输的嚣张气焰。同时，针对内河船经常出没水域，联合公安、边防、海警等部门开展海上巡航执法活动，严厉打击内河船舶违法违章行为。

3.以罚促治、有力震慑

内河船敢于冒险跨航区航行主要是受到巨大经济利益的驱动。威海海事局在法定处罚范围内，加大了对其违法行为的处罚力度，在行政处罚量刑范围内从严从重进行处罚，绝不姑息纵容，提高其违法成本，从加大经济违法成本方面对其形成了有力震慑。

4.政府主导、源头治理

在摸清辖区内河船非法从事砂石运输规律后，威海海事局从多个层面积极向地方政府进行汇报，推动地方政府牵头开展内河船舶治理工作，在政府的主导下进一步明确了内河船治理涉及单位、部门监管责任，逐步形成政府主导、相关部门齐抓共管的工作格局。

五、内河船涉海运输整治的难点

1.发现难

由于内河船多为平底结构，对水深要求低，大多数内河船海上装卸作业都集中在规模小、管理相对松散的渔港或者是临时装卸点，以“打游击”“躲猫猫”等方式逃避海事部门的监管。同时，威海海事局辖区不是内河船采砂的主要源头地及工程所在地，进入辖区作业的内河船没有固定的作业点，很难通过对作业点的监管实现有效打击，进入辖区的内河船多为进出渤海湾途经威海水域，这些内河船为逃避海事监管大多关闭AIS，或者随意更改AIS， 除非编队航行否则很难被及时发现。由于海巡艇执法距离有限，很多内河船涂改船名，极易与小型货船、渔船产生视觉混淆，海事部门在开展海上巡航过程中，通过望远镜等视觉方式很难发现内河船。

2.执法难

目前，辖区发现的涉海运输内河船已逐步呈现大型化的趋势，一些内河船在面对执法人员的执法检查时，不听从指令，对抗检查，造成执法人员登轮检查难。执法人员如果强行登轮，可能会遇到内河船上船员的激烈对抗。他们既不提供船舶证书、船员证书，也不配合回港调查，而海事部门执法人员又缺乏有效的强制性手段，难以实现对船舶、船员的控制，造成发现内河船时执法难。

3.处罚难

内河船非法涉海运输属于超过核定航区航行的违法行为，目前对其处罚的主要法律依据是《海上交通安全法》第十条［4]。然而，在对被查获的内河船实施处罚过程中，一些内河船船员法律意识淡薄，拒绝提供船舶船员证书，拒不缴纳罚款，一些被查获的内河船甚至在被调查取证过程中逃逸，导致海事部门对内河船实施行政处罚的执行非常困难［5]。同时，对内河船实施行政强制、司法移交和没收拆解难以及时到位，内河船被长时间扣留港口又存在安全风险和隐患。

4.遣返难

威海海事局2019年查处的11艘内河船中，成功遣返的只有2艘，遣返率不足20%。目前，海事部门主要通过向船籍港海事管理机构发函的形式遣返内河船，但是一些内河船提供伪造的船舶证书，造成船籍港海事管理机构查不到相关船舶信息。同时，大多数的内河船没有正规的管理公司，多为个人自己营运，即使有营运公司也都属于“空壳挂靠”，只收费不管理，这就致使船籍港海事部门也很难对其采取制约性手段，不能有效将其遣返。

六、内河船涉海运输整治建议

通过对过去几年内河船治理方面好经验的总结，结合发现的问题和存在的难题，以及威海海事局辖区实际，从解决内河船监管面临的发现难、执法难、处罚难、遣返难等问题出发，进一步提出治理内河船非法涉海运输的对策。

1.加强立体防控，实施定点打击

以VTS中心为核心，构建VTS中心、海巡执法支队、海事处协同联动、精准打击的执法模式。针对内河船关闭AIS逃避监管、不遵守航行规则的特点，充分发挥VTS的作用，利用雷达、VHF等手段，及时通过附近船舶核查内河船信息，确认后及时跟进处置。针对内河船活动频繁水域和习惯航线，科学合理制订巡航计划。针对内河船经常利用夜间时段进行非法砂石作业的特点，适时开展夜间海上驻守、错时巡查、弹性执法。针对内河船作业点散布在各石料厂附近岸线的特点，加强岸线巡查，对石料厂密集区域加大岸线巡查力度，并充分发挥附近群众的监督作用，畅通举报渠道。

2.加强协作联动，形成监管合力

内河船非法涉海运输危害突出、根源复杂，只有各部门相互协作、形成合力，才能打赢攻坚战。海事部门要主动走访地方政府和职能部门，积极构建完善“政府主导、部门联动、齐抓共管”的治理格局，按照住房和城乡建设部等八部委联合下发的《关于加强海砂开采运输销售使用管理工作的通知》相关要求，强化港航、公安、海警、海洋发展、海事等部门的沟通协作，深化“联网、联防、联控、联动”机制，促进协作共治。

3.加强依法治理，做好资金保障

内河船非法涉海运输的主要原因是极低的违法成本和巨额利润的驱使。海事部门的行政处罚手段不足以对其形成有效的威慑力，必须及时采取行政强制措施。但是由于海事部门不具有直接行政强制执行权，需要对内河船实施行政强制执行时只能向法院申请，而根据《中华人民共和国行政强制法》规定，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担，这样就造成海事部门对内河船的扣押处置成本高，难度大，需要提前拿出相应的财政预算。因此建议海事部门充分利用《海上交通安全法》修订的契机，通过法治思维和手段推动内河船的有效处置。

4.加强源头治理，坚持疏堵结合

彻底治理内河船，源头治理是关键。进入威海海事局辖区作业的内河船大多集中在石料厂附近岸线水域，一方面石料厂废料需要及时处理，另一方面内河船也有运货需求，因此切断内河船经济链条能够从源头上实现对内河船非法涉海运输的有效治理。建议海事部门积极引导正规码头根据实际情况和生产需求，合理划定砂石装卸专用码头，便利砂石货物进出港，引导砂石货源头向正规码头转移，同时对运输砂石货源的正规散货船给予政策上的优惠，通过这些手段逐步使内河船失去海上运输的市场。同时，建议船籍港海事部门加大对长江口、珠江口等主要出海口的管控力度，督查船舶管理公司严格落实企业安全生产主体责任，严厉打击内河船非法涉海运输行为，彻底解决内河船非法涉海运输的问题。

七、结语

随着国家供给侧结构改革和生态环境建设的不断深化，内陆大江、大湖禁止采砂作业，大量内河船失去运输市场，内河船船东、船员铤而走险从事非法涉海运输。内河船非法涉海运输面临的形势依然严峻。做好内河船治理工作既需要海事部门内部的齐心协力，也需要政府主导，各单位相互协作、联动执法，同时还需要法律制度方面的有效保障。