帆船安全监管问题分析——以青岛市为例

韩丙正

一、引言

近年来青岛市海上旅游客运总量基本呈现连年上升趋势，游客对海上旅游的要求不再是单纯的廉价游，一些个性化、高端的旅游项目不断涌现。随着《青岛市帆船事业和“帆船之都”品牌发展十年规划（2019—2028年）》的发布，青岛市不断深化“帆船之都”城市品牌综合优势，打造与国际接轨的海上运动、海洋文化旅游融于一体的蓝色经济，中国家庭帆船赛、环中国海帆船赛、帆船运动进校园、欢迎来航海等活动层出不穷。现实中，一方面是帆船运动的普及和帆船产业的迅猛发展，而另一方面是法规滞后，检验标准缺失，配套设施不足，部分经营者“钻空子”“打擦边球”等现象不断出现，帆船非法载客营运、无证航行等违法行为时有发生，各管理部门对新出现的船舶形态、服务行为的管理缺少直接的法规依据，容易发生因职责不清导致的推诿扯皮，造成导致监管盲区，给海上交通安全带来隐患。2020年11月，青岛市交通、体育、海洋、海事等八部门联合印发了《青岛市帆船水上摩托艇旅游管理暂行办法》，以全力推动和规范青岛市帆船、水上摩托艇旅游有序发展。

二、帆船的定义

按照《1972年国际海上避碰规则》，帆船是指任何驶帆的船舶，包括装有推进机器而不在使用者。《沿海小型船舶检验技术规则》将帆船定义为以风力推动帆为主要推进动力的船舶，适用于以游览观光为目的的载客帆船，不包括体育运动帆船。《游艇法定检验暂行规定》对帆艇做了定义，指以风力推动帆为主要推进动力的游艇。总的来说，即：

（一）以风力为主要推进动力

“帆船”既可以单一凭借风力为推进动力，也可以装配其他辅助动力，但必须以风力为主要推进动力；实践中以机械为主要推进动力、风帆仅用于装饰的船舶，不属于法律意义上的“帆船”。

（二）带帆不一定是帆船

《游艇法定检验暂行规定》中的帆艇不是帆船，是游艇的一种特殊形态，适用游艇监管有关规定。挂帆装饰的机械动力船并不是帆船，俗称假帆船。

（三）根据用途区分性质

（1）体育运动帆船。用于体育运动，包括参加帆船赛事、帆船运动训练、开展“帆船体验”活动，主要在中帆协或者地方帆协进行登记。

（2）个人休闲娱乐帆船。用于赏景、船钓、潜水等，属性为游艇，在海事管理机构登记为游艇。

（3）海上载客营运帆船。用于海上经营性载客航行，包括以风帆为主要推进动力的载客帆船和挂帆装饰的机械动力船（假帆船）两种类型，属于旅游船艇，按照《沿海小船法定检验技术规则》（2016）进行检验。根据不同情况在海事管理机构登记为帆船、小艇、客船三种。

综上，在海事管理机构登记的帆船可登记为游艇（帆艇）、帆船（载客）、小艇（12人以下）、客船（12人以上）四种类型，从事体育运动的帆船不在海事管理机构登记。

三、帆船产业发展现状及存在的问题

（一）帆船种类繁多造成多头管理

如上所述，帆船按照登记机关来分，有海事登记、中帆协登记；按照用途来分，有的是个人使用，有的是旅游经营（12人以上为客运船舶，12人以下为体育局备案旅游船舶），有的是体育比赛（包括训练）。目前青岛市的帆船绝大部分停靠在奥帆中心水域，该水域船艇船型小，数量多，分布散，航行不规律，船艇状况差异大，大部分帆船没有加入俱乐部管理，仅签订靠泊协议，管理较为混乱，给现场监管带来较大压力。停泊点有100余艘游艇和100余艘帆船共同停靠，未持有有效船舶证书的占一定比例，遇有体育赛事时会新增大量体育运动船舶，各管理部门面对如此多的帆船，在管理过程中容易产生职责不清或者职责交叉，给监管带来一定难度，存在安全隐患。

（二）体育运动和旅游经营界定不清

青岛市政府先后出台了《关于进一步加快帆船运动发展的意见》《青岛市帆船事业和“帆船之都”品牌发展十年规划（2019—2028年）》等文件，着眼于将帆船运动作为一项体育运动项目在青岛本地普及推广，并借此丰富市民生活，提升城市形象，带动社会经济发展，将“赛事观赏、帆船体验、休闲运动等体育旅游活动”作为青岛市旅游业创新发展的内容之一。这里所称的“帆船体验”实为帆船旅游项目，与公益性“帆船体验”含义大相径庭。2020年11月30日，《青岛市帆船水上摩托艇旅游管理暂行办法》（以下简称《办法》）出台，青岛市帆船已由“帆船体验”到“帆船旅游观光产业”转变，而运动帆船在非体育比赛期间的所谓“训练”“体验”等活动仍处于灰色地带，打着“比赛训练”“帆船体验”的名义实施“帆船载客”的现象难以杜绝，暴露出了帆船体育运动产业管理的缺位。

（三）历史遗留问题短时间内难以解决

合法用于载客海上观光的帆船包括三种类型：一是以风帆为主要推进动力的载客帆船，二是以风帆为装饰的机动船艇，三是按照《办法》进行备案登记的体育运动帆船。在《沿海小型船舶检验技术规则（2016）》出台以前建造的船舶无有效检验规范，难以检验并登记，导致“三无帆船”（无船籍港、无船名、无国籍证书）的存在。另由于部分生产厂家未严格按照有关规范生产建造帆船，造成流入市场的帆船难以满足法规检验要求，例如部分船舶在乘客登离船入口未设置扶手、部分船舶机器处所未采用不燃或阻燃材料制成的防火结构进行围闭等，导致船舶经营人无法取得合法登记。实际操作中，存在船员未经系统操帆培训、航行中主要依靠机械动力航行，风帆仅起辅助甚至装饰作用的情况。按照帆船建造标准，船舶配备的机械动力仅应在应急或必要时使用，频繁使用机械动力大大降低了船舶的可靠性和安全性。

（四）法律法规滞后于体育产业发展

青岛市委书记做了“体育事业要发展，体育产业也要发展”的指示，但《办法》将参与海上观光旅游活动的帆船限定在“7 米以上且具备离靠港机械动力的单体龙骨型帆船”，实际上将大部分体育比赛用帆船排除在外，因为参加体育比赛的帆船大部分小于7米①数据来源于ISAF官网奥运级别帆船内容。，帆船经济始于帆船运动，对运动帆船及其各项活动实现规范化管理，在“帆船之都”城市品牌建设的大背景下仍需要法规支持。《办法》虽规定经过备案的帆船可以从事海上载客旅游活动，但因为效力不足无法设定行政许可，即无法对未经备案从事海上载客旅游活动的行为作出排他规定，导致不符合《办法》备案条件的帆船从事载客营运的现象仍将继续存在，并且会出现劣币驱逐良币的现象。

四、规范帆船产业发展的对策建议

（一）清晰划分管理职责

各监管部门明晰职责，做到无缝监管，交通运输部门对帆船从事海上旅游经营活动做好行业监督，体育部门加强对体育运动船艇的安全管理，对从事海上旅游运输的帆船进行备案，完善备案事项事中、事后安全监管。海事部门负责水上交通和污染事故调查处理及通航秩序管理，做好人命搜寻救助；海洋发展部门划定帆船活动水域。同时政府落实属地责任，推进行业联合综合治理，根据《青岛市海上交通安全条例》，建立海上交通安全综合协调机制，推动建立联席会议制度、联合执法机制，成立街道办事、海事、公安边防等部门联合整治工作组，开展集中整治。

（二）严格落实主体责任

各管理部门应按照职责督促港口码头经营人，依照《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国港口法》等有关法律规定，加强安全生产管理，健全安全生产责任制，完善安全生产条件，采取保障安全生产的有效措施，确保安全生产。明确各方在码头、船舶、船员、旅客及其他安全管理事项中的职责分工，完善安全管理制度，全面落实管理主体责任。同时督促帆船俱乐部、所有人、体育赛事主办方等落实安全主体责任，依法依规开展各种活动。

（三）认真规范市场准入

按照法律法规要求，对体育运动帆船。按照中帆协有关要求进行登记发证，对非体育运动船舶，督促按照《沿海小型船舶法定检验技术规则（2016）》办理有效的船舶检验证书、船舶国籍证书及相关船舶文书，船员持有有效的船员证书。用帆船作为载运工具进行海上旅游观光活动的按照旅游客运船舶要求实施监管，由交通部门和体育部门出台规定对《办法》进行细化，明确备案后事中事后监管内容，严厉查处未经备案开展载客营运的行为，促使其合法运营，依法取缔三无帆船。

（四）宏观规划顶层设计

加强帆船从事海上旅游营运政策法规研究和支持，加强帆船码头等基础设施建设，严格划定活动区域，统筹规划帆船运动和帆船旅游经营，加强行业管理，以产业化眼光聚焦“帆船之都”品牌建设，用市场的力量推动帆船普及蓬勃发展，通过地方立法解决《办法》无法设定行政许可等问题，进一步规范行业准入、从业人员资质等问题，有效规范引导帆船体育产业发展壮大。