湖北推进长江经济带大保护的制度创新与治理效能研究

白洁

摘 要：湖北是长江干流径流里程最长的省份，是三峡库坝区和南水北调中线工程核心水源区所在地，是长江流域重要的水源涵养地和国家重要生态屏障。湖北在优化制度顶层设计、构筑依法治水屏障、创新工作机制、发挥引领示范作用等方面积极探索，努力做好生态修复、环境保护和绿色发展“三篇文章”，长江流域人与自然和谐共生、绿色发展的新生态正逐步形成。但长江流域生态环境保护还存在诸多障碍因素。“十四五”时期，践行绿水青山就是金山银山的理念，需要坚持问题导向，打好生态修复和污染防治战;推进绿色转型，统筹生态环境保护与经济高质量发展;加快改革创新，形成共抓大保护的长效机制，切实把生态文明制度建设成果更好转化为生态环境治理效能。

关键词：长江经济带;制度创新;治理效能

中图法分类号：X321                 文献标志码：A               DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2021.0106

2020年5月，推动长江经济带发展领导小组办公室召开专题会议，研究部署长江经济带生态环境保护修复工作，明确提出切实做到长江经济带生态环境保护修复任务不减、标准不降、进度不缓，保质保量完成全年目标任务。同时，要树立“过紧日子”的思想，开拓思路，多措并举，精准发力，不断提高长江经济带生态环境保护修复工作质量和效率。及时总结湖北推进长江经济带大保护的经验做法以及取得的成效，分析生态环境保护面临的问题，把生态文明制度建设成果更好转化为生态环境治理效能，对湖北做好推进长江经济带大保护工作具有重要意义。

1  湖北推进长江经济带大保护的制度创新

1.1  坚持规划先行，优化制度顶层设计

为贯彻落实国家《长江经济带发展规划纲要》，湖北率先在长江经济带11省市编制《湖北长江经济带生态保护和绿色发展总体规划》，同时，编制包括长江经济带绿色生态廊道、综合立体交通走廊、现代产业走廊、绿色宜居城镇建设及文化建设等五个支撑性专项规划，构建“1+5+N”规划体系，“N”是修改调整已出台湖泊、湿地、饮用水源地等保护规划。该规划强化了生态环境保护硬约束和资源环境承载总量约束。例如，《现代产业走廊建设专项规划》中提出，原则上沿江不再新布局石化、造纸等重污染项目;《绿色生态廊道建设专项规划》中提出，建立负面清单管理模式，明确沿江限制或禁止开发的区域和产业，确保岸线留白、植绿，岸线后方尽量规划布置绿色空间;《综合立体走廊建设专项规划》中提出，努力通过科学布局，减少对生态用地的占用;《绿色宜居城镇建设专项规划》中提出，沿江依水布局要形成组团式、纵深式的城镇布局等。湖北通过优化顶层设计，一张蓝图干到底，推动长江经济带大保护的各项工作稳步推进。

1.2  强化法治思维，构筑依法治水屏障

2017年，湖北省十二届人大五次会议表决通过《湖北省人民代表大会关于大力推进长江经济带生态保护和绿色发展的决定》，从湖北责任、目标任务和保障措施三大方面提出具体要求，标志着长江经济带地方人大首个关于生态保护和绿色发展的决定正式出台，为湖北推进长江经济带生态保护与绿色发展提供强有力的法治保障。汉江是长江重要支流，在湖北省流域面积占全省国土面积的33.89%。2019年11月，《湖北省汉江流域水污染防治条例（修订草案）》时隔19年后首次修订，该修改草案规定了饮用水水源保护区风险防范制度，明确更加严格管控措施，包括制定负面清单管理、船舶水污染防治、城乡污水和垃圾污染防治制度等。清江是长江在湖北省境内的第二大支流。2019年9月，湖北省十三届人大常委会第十一次会议审议通过《湖北省清江流域水生态环境保护条例》，明确了排污企业的主体责任，不仅从工业、农业、船舶、旅游等各方面对水污染防治作出了规定，还对清江流域的山水林田湖草系统保护提出了要求，该条例从2020年1月1日起施行。目前，湖北基本形成与国家法律相配套、具有湖北特色的长江生态保护法规制度，为长江经济带生态保护提供有力的法治保障。

1.3  完善工作机制，推动政策落地落实

（1）建立绿色GDP考评体系

2017年，湖北省制定了《湖北省绿色发展指标体系》和《湖北省生态文明建设考核目标体系》，将环境质量指数、生态保护指数、增长质量、增长质量指数、绿色生活指数等纳入考评体系，采取年度评价和五年考核相结合的方式，考评结果作为领导干部选拔任用重要依据。2019年12月，湖北出台《湖北省贯彻落实中央生态环境保护督察“回头看”及长江保护与湖泊开发专项督察反馈意见整改方案》中明确提出，“严格实施生态文明建设目标评价考核办法，建立科学合理的考核评价体系，考核结果作为各级领导班子和领导干部综合考核評价、奖惩任免的重要依据，引导各级干部树立正确的政绩观，树立重实干重实绩鲜明导向。组织开展污染防治攻坚战成效考核，对考核结果为优秀的市（州）予以资金奖励，对考核结果不合格的市（州）党委、政府进行约谈，实施生态环境保护‘一票否决”。通过压紧压实主体责任，确保长江大保护工作向纵深推进。

（2）建立“河（湖）长”制全覆盖

2017年1月，湖北省出台《关于全面推行河湖长制的实施意见》，在全国率先统筹建立“河长制+湖长制”，全面建立四级河湖长制体系。2018年11月，湖北省出台了《湖北省全面推行河湖长制实施方案》，细化明确了湖北省2018年至2020年河湖长制工作的目标、任务、措施、责任分工和完成时限，为河湖长制工作提档升级描绘了“施工图”，为助推长江大保护提供了有力制度保障。通过进一步推行五级河长制，湖北建立信息共享和协同应急处置机制、水资源和水生态联合调度机制，严格实行跨界监测断面考核，流域水质得到明显改善。

（3）完善生态保护补偿机制

2018年，湖北省出台《关于建立健全生态保护补偿机制的实施意见》，提出到2020年，实现森林、水流、湿地、耕地、大气、荒漠等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要生态区域的生态保护补偿机制与政策全覆盖，跨地区、跨流域补偿试点示范取得明显进展;基本建立与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度体系，生态保护者与受益者良性互动的多元化补偿机制不断完善，促进形成绿色生产方式和生活方式。2019年12月，湖北制定了《湖北省建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，旨在推动形成政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的市场化多元化生态保护补偿机制。

（4）建立领导干部自然资源资产离任审计制度

2016年，湖北推进自然资源资产负债表和领导干部自然资源资产离任审计试点，首批确立鄂州市、神农架林区、宜都市、武穴市为试点地区。通过编制自然资源资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计，倒逼全省各级各部门，特别是主要领导干部严格落实生态环境保护责任，对责任不落实的予以严肃追责、严厉问责。2019年11月，《湖北省领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》通过中办法规局备案审查。作为湖北省委党内重要法规之一，该规定的出台将有力推动领导干部自然资源资产离任审计工作常态化、制度化和规范化，促推各级各部门领导干部更好履行自然资源管理和生态环境保护责任。

1.4  鼓励先行先试，发挥引领示范作用

（1）推进长江经济带绿色发展示范区建设

作为长江经济带绿色发展示范区，武汉市统筹生态、土地、空间等要素资源，做好绿色发展的顶层设计，科学编制了《武汉市加快推进长江经济带绿色发展示范实施方案》，重点围绕“四水共治”和科教资源创新驱动等方面先行先试。同时，武汉市制定了《武汉长江大保护滨江带规划》等一系列专项规划，提出“一轴、三区、六段”的滨江带总体功能布局，“江湖联通、四水共治、分区治理、立法管控”的滨江带保护利用模式和“功能提升、生态修复、特色塑造、设施重构”的滨江带保护利用战略。武汉市大力实施东湖水环境综合治理，引领生态治水“示范样本”，探索出“水岸同治、生态修复、自我净化”为主的东湖生态治水模式。武汉市探索创新市域内跨区断面水质考核奖惩和生态补偿机制，精细设置奖惩标准，率先启动长江、汉江跨区断面水质考核奖惩和生态补偿。2020年，武汉市在加强规划管控、生态保护修复、绿色产业发展和体制机制创新等方面的做法，获得国家推动长江经济带发展领导小组办公室的肯定，并向全国推介可复制可推广一系列经验。

（2）开展生态产品价值实现路径试点和生态补偿试点

湖北省从2019年9月至2021年9月，将在11个县市区开展生态产品价值实现路径试点和生态補偿试点工作。开展生态产品价值实现路径试点的9个县市区分别是：襄阳宜城市，宜昌夷陵区、枝江市，黄石阳新县、荆州松滋市、咸宁咸安区、赤壁市及恩施市、建始县。开展生态补偿试点的两个县市区分别是：十堰丹江口市、鄂州梁子湖区。两项试点工作主要包括以下四个方面内容：明晰自然资源权属边界;生态产品价值实现路径探索取得实质性进展;科学合理的生态价值测算方法实现突破;生态产品价值实现制度体系初步建立。湖北省通过生态产品价值实现路径试点和生态补偿试点，建立并完善自然资源资产有偿使用制度，推动利用自然资源优势发展特色产业，打通“绿水青山”与“金山银山”的双向转化通道。

2  湖北推进长江经济带大保护的积极成效与主要问题

2.1  实施成效

（1）全生态链修复，确保绿水青山常在

按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，湖北全面推进长江大保护“十大标志性战役”，对整个生态链进行系统修复、综合治理，推进长江、汉江、清江的主要流域和三峡库区、丹江口库区、神农架林区、大别山等重点区域的生态保护修复，筑牢安全屏障。建立覆盖全省、“落地”到单元的“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单）管控体系，综合划定环境管控单元1 076个。湖北22.3%的版图面积纳入了生态红线的保护范围，严格落实“三线一单”管控措施。截至2019年底，湖北长江干线共取缔各类码头1 211个，实现长江滩岸线生态复绿面积856万m2。长江两岸造林绿化52.74万亩。与2015年同期相比，湖北纳入国家考核的114个地表水水质断面，优良比例从79.8%提高到85.1%，劣V类比例由8.8%下降到1.8%，长江出入湖北断面始终保持在Ⅱ类。2019年，湖北完成造林面积29.92万hm2，其中人工造林面积9万hm2，占全部造林面积的30%。森林抚育面积26.7万hm2。截至2019年底，湖北国家级自然保护区22个。

（2）破解突出问题，改善生态环境质量

化工围江是长江经济带环境治理面临的突出问题。2019年，湖北“关改搬转”沿江化工企业110家，整治“散乱污”企业2 172家。同时，湖北开展城市黑臭水体专项整治，12个市州消除城市黑臭水体212个，地级以上城市集中式饮用水源地水质达标率100%。通过开展农业面源污染专项整治，湖北划定禁养区2 141个，建立15个化肥减量增效核心示范区，改造农村户厕163.6万座，828个乡镇污水处理厂建成并投入试运行，乡镇垃圾中转站实现全覆盖，城乡垃圾分类全面推开。湖北全面完成农用地土壤污染状况详查，重点行业企业土壤污染状况调查取得阶段性成果。2019年12月，湖北出台《湖北省建设用地土壤污染风险管控和修复名录》，涉镉等重金属重点行业企业排查整治初见成效。28个土壤污染治理与修复试点示范项目全面推进，从制度、技术、管理等方面初步探索形成土壤污染防治黄石模式，经验做法获全国推广。强化生态环境监管执法，2019年全省各级生态环境部门共下达处罚决定书2 916件，处罚金额约2.83亿元，适用《环境保护法》四个配套办法和移送涉嫌犯罪案件数量共计597件。

（3）加快绿色转型，构建绿色产业体系

湖北通过实施长江经济带绿色发展十大战略性举措，加快发展绿色产业，构建综合立体绿色交通走廊，推进绿色宜居城镇建设，大力发展绿色金融，倡导绿色生活方式和消费模式等。全面实施5家国家级、9家省级园区循环化改造示范试点。截至2019年底，91项重大项目累计完成投资近6 000亿元，占规划投资约一半，有力推动了湖北绿色发展。自2017年开始，湖北实施“万企万亿技改工程”，累计完成技改投资8 000多億元，对汽车、食品、石化、纺织等传统支柱产业进行数字化、网络化、智能化改造。2019年，湖北高新技术企业7 800多家，芯屏端网产业规模突破3 000亿元，湖北“一芯两带三区”区域和产业发展布局初步形成。

（4）践行“两山”理论，推动生态文明体制改革

初步建立“四屏三江一区”的生态格局。“四屏”指鄂西南武陵山区、鄂西北秦巴山区、鄂东南幕阜山区、鄂东北大别山区四个生态屏障，“三江”指长江、汉江和清江干流的重要水域及岸线，“一区”指江汉平原为主的重要湖泊湿地。同时，湖北成功创建2个“两山”实践创新基地，9个国家生态文明建设示范区，400多个省级生态乡镇和4 000多个省级生态村。十堰、恩施等6地成功创建国家生态文明建设示范市县，咸宁向阳湖等13个国家湿地公园试点通过验收。

碳排放权交易试点成效显著。作为中部地区唯一的碳排放权交易试点省份，湖北先后制定了《湖北省碳排放权交易试点工作实施方案》《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》《湖北省碳排放配额分配方案》《湖北省温室气体排放核查指南（试行）》等法规和文件，建成规范稳定的注册登记、温室气体排放报送和交易平台，并成立由多部门、跨学科专家组成的碳排放权交易专家委员会，对碳市场建设提供决策参考和技术支撑。截至2018年12月31日，配额总成交3.23亿吨，成交总额74.7亿元。其中，配额二级市场累计成交量达3.21亿吨，占全国60.56%;成交额74.3亿元，占全国66.65%。

流域横向生态补偿取得积极进展。2017年，武汉市在市域内探索开展上下游断面水质考核奖惩和生态补偿机制，明确在长江武汉段左右岸共设置13个监测断面进行水质考核。2018年10月，襄阳启动市内流域60%以上相关县市区建立横向生态保护补偿机制，并选择汉江流域襄阳段小清河、滚河、蛮河3条支流流域在市内流域上下游所涉及7个县市区探索实施，并鼓励唐白河、沮河、南河、漳河流域等地建立该机制。截至2019年底，湖北70个县（市、区）初步建立流域上下游横向生态保护补偿机制。

2.2  面临的困难与问题

（1）长江流域生态环境形势仍比较严峻

生态环境部与中央广播电视总台组成联合调查组，深入长江经济带11省市、行程约14万km，进行暗查暗访和明查核实，编辑形成2019年长江经济带生态环境警示片。警示片反映出长江流域生态环境形势仍然较为严峻。湖北省仍存在磷化工产业集聚，畜禽养殖污染防控不到位，填湖占湖未有效遏制等问题。2019年12月，湖北省出台《湖北省贯彻落实中央生态环境保护督察“回头看”及长江保护与湖泊开发专项督察反馈意见整改方案》，对环保督察反映的突出问题进行逐一整改，全面整改。

（2）生态环境保护的多元投入机制尚待完善

经济下行压力加大，政府大力实施减税降费，各级财政收入持续放缓，财政收支矛盾突出，而生态环境治理任务艰巨，可用财力有限与生态环保资金需求的矛盾进一步凸显。湖北在生态修复、化工搬迁、职工安置等方面需要投入大量的财政资金，部分地区财政资金缺口较大。另外，湖北在碳排放权交易、省内流域横向生态补偿等领域探索实施生态保护补偿机制，取得了阶段性进展，但仍存在生态补偿资金来源主要依赖财政，补偿方式以财政资金为主，企业和社会公众参与度不高，保护者和受益者良性互动的体制机制不完善等矛盾和问题。

（3）传统产业改造升级仍面临诸多困难

一直以来，湖北在钢铁、冶金、石化、建材、造纸等领域所占比重较高，而企业环保意识不强、共性技术供给不足、高素质人才短缺、资金链紧张等因素制约传统产业改造升级。特别是磷化工产业集聚，长江流域总磷污染问题仍比较突出。2018年6月，湖北省出台《湖北省沿江化工企业关改搬转工作方案》，要求在2020年12月31日前完成沿江1km内化工企业关改搬转，在2025年12月31日前完成沿江1～15km范围内的化工企业关改搬转。截至2019年底，湖北省共完成沿江化工关改搬转企业261家、危化品搬迁改造99家。但整体来看，化工企业关改搬转过程中面临职工分流安置、环保技术改造、土地污染风险管控、环境治理修复等问题，整体任务依然艰巨。

3  进一步推进长江经济带大保护的对策建议

3.1  坚持问题导向，打好生态修复和污染防治战

湖北全面推进长江经济带发展“双十”工程，人与自然和谐共生、绿色发展的新生态正逐步形成。“十四五”时期，要坚持问题导向，以解决突出生态环境问题为重点，明确生态环境保护重点任务措施和重大治理工程，做到规划目标任务科学合理，切实增强规划的科学性、针对性、可行性和有效性。根据《长江经济带生态环境警示片》反映的问题，持续推进沿江化工企业关改搬转，抓好河道非法采砂、长江干线非法码头、非法排污等专项治理;强化流域督导检查，推动水资源过度开发、岸线乱占等水生态环境突出问题及时整改;进一步健全长江保护相关法制、完善流域管理体制、加强监管队伍建设、理清内部协作机制、创新流域监管手段，打好蓝天、碧水、净土保卫战。

3.2  推进绿色转型，统筹生态环境保护与经济高质量发展

一是加快构建现代产业体系。推动重点行业领军企业牵头组成联合体，围绕绿色设计平台建设、绿色关键工艺突破、绿色供应链构建，推进系统化绿色改造，在机械、电子、食品、纺织、化工、家电等领域实施一批绿色制造示范项目，引领和带动长江经济带工业绿色发展。聚焦四大国家级产业基地和十大重点产业，瞄准集成电路、新型显示、光通信、新能源和智能网联汽车等细分领域，培植一批龙头企业，集聚更多第二总部和独角兽企业，加快培育壮大以“芯屏端网”为重点的世界级产业集群。深入推进信息化和工业化两化融合，强化大数据、云计算、物联网、区块链等新型通用技术引领带动，加快新技术、新产业、新业态、新模式发展应用，打造重要数据枢纽。

二是推动重化工企业技术改造。推广节能、节水、清洁生产新技术、新工艺、新装备、新材料，推进石化、钢铁、有色、稀土、装备、危险化学品等重点行业智能工厂、数字车间、数字矿山和智慧园区改造，提升产业绿色化、智能化水平。鼓励探索重点行业企业快速审核和工业园区、集聚区整体审核等新模式，全面提升沿江重点行业和园区清洁生产水平。严格沿江工业园区项目环境准入，完善园区水处理基础设施建设，强化环境监管体系和环境风险管控，加强安全生产基础能力和防灾减灾能力建设。开展现有化工园区的清理整顿，加大对造纸、电镀、食品、印染等涉水类园区循环化改造力度，对不符合规范要求的园区实施改造提升或依法退出，实现园区绿色循环低碳发展。

3.3  加快改革创新，形成共抓大保护的长效机制

一是建立多元化投入机制。“十四五”时期，应以生态环境质量改善结果为导向，加快推动全面预算绩效管理全覆盖。财政投入应逐步从以无偿补助为主向“以奖代补”“以奖促治”、奖惩结合等方式转变，采取正向、负向激励措施督促地方落实主体责任。完善环境空气质量生态补偿机制，通过“以奖代补”支持全省生态文明建设和主要污染物总量减排工作。推进长江、汉江、清江流域干支流及重点湖泊和省域间流域横向生态补偿机制建设，促进水生态环境质量全面改善。推广绿色信贷，支持符合条件的项目通过资本市场融资;发挥财政资金的撬动作用，支持政府和社会资本合作（PPP）项目，逐步形成多元化投融资体系。通过财政专项资金、绿色发展基金与多元化绿色投资相结合，充分发挥绿色金融在长江流域生态保护中的杠杆作用，保障各项生态保护工程高效开展。

二是完善生态文明制度。坚持人与自然和谐共生，坚守尊重自然、顺应自然、保护自然，健全源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度，统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，完善主体功能区制度。完善绿色生产和消费的法律制度和政策导向，发展绿色金融，推进市场导向的绿色技术创新，更加自觉地推动绿色循环低碳发展。构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系，完善污染防治区域联动机制。强化环境保护、自然資源管控、节能减排等约束性指标管理，严格落实企业主体责任和政府监管责任。健全生态环境监测和评价制度，完善生态环境公益诉讼制度，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度，实行生态环境损害责任终身追究制。

参考文献：

[1]习近平.在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2018.

[2]习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2020.

[3]王晓东.政府工作报告——2020年1月12日在湖北省第十三届人民代表大会第三次会议上[N].湖北日报，2020.1.21

[4]中共中央文献研究室.习近平关于社会主义生态文明建设论述摘编[M].中央文献出版社，2017.