国家治理视野下的中国反腐败国际刑事司法协助研究

王芳?胡育

摘  要：自2014年以来，中国开始高度重视对腐败公职人员的国际追逃和国际追赃工作，在反腐败国际刑事司法协助方面取得了令人瞩目成效，这种成效体现在国际追逃、国际追赃和外交上获得巨大成就。尽管中国反腐败国际刑事司法协助的立法不断完善，并取得了令人瞩目的成绩，但仍然存在许多亟待解决的问题，主要体现在5个方面：国际追逃重于国际追赃，适用国际刑事司法协助条约展开反腐败国际追逃追赃的频率与已签署的国际条约数量不相称，注重个案而不注重制度完善，缺乏适用于国际多边或双边条约的成熟机制，反腐败相关法律之间存在冲突。

关键词：反腐败国际刑事司法协助;国际追逃;国际追赃

中图分类号：D918.23文献标识码：A

Abstract：Since 2014，China has attached great importance to the international pursuit of corrupt public officials，China has made remarkable achievements in anti-corruption international criminal judicial assistance，which is reflected in its great achievements in international pursuit of fugitives，international recovery of stolen goods and diplomacy.However，despite the continuous improvement of Chinas legislation on international criminal judicial assistance against corruption and remarkable achievements，there are still many problems to be solved，which are mainly reflected in five aspects：international fugitive pursuit is more important than international asset recovery，International pursuit is more important than international recovery of stolen goods，the frequency of applying international criminal judicial assistance treaties to carry out anti-corruption international recovery of stolen goods is not commensurate with the number of international treaties signed，pay attention to individual cases but not pay attention to system perfection，lacks the mature mechanism of applying the international multilateral or bilateral treaties，there is a conflict between relative anti-corruption laws.

Key words：International anti-corruption criminal judicial assistance;International pursuit;International recovery of stolen money or goods

長期以来，中国反腐败刑事案件的国际司法协助问题并未引起公众的广泛关注，直到2014年，党和政府开始重视此领域的工作，特别是注重对腐败官员的国际追逃以及对腐败资产的国际追赃。自此，中国社会达成普遍共识，认为有必要在反腐败刑事案件中加强国际司法协助。目前，中国GDP达到101.6万亿元，占全球GDP的18.15%，并且是一个在世界各国和各个领域都有大量投资的国家，是世界第二大经济体。同样，作为发展中国家的中国在反腐败方面拥有独特且丰富的经验，这种经验对发展中国家和发达国家都有重要的借鉴意义。尽管中国的反腐败国际刑事司法协助工作已经获得很大的成效，但中国仍然高度重视这一领域。笔者将从法律渊源、成效、问题这三个角度，剖析中国的反腐败国际刑事司法协助问题。

一、中国反腐败国际刑事司法协助的法律渊源

中国反腐败国际刑事司法协助的法律渊源丰富，主要包括国际条约、国内法以及由于中国特殊国情而应当被看作法律渊源的中国共产党和最高人民法院的相关政策性文件。

（一）国际多边和双边条约

中国政府签署的各类多边和双边国际条约是反腐败国际刑事司法协助的重要法律渊源，是中国展开反腐败国际刑事司法协助的依据。

1.多边条约

目前，中国已经签署了数量较多的涉及反腐败的国际多边条约，特别是2003年10月31日通过的《联合国反腐败公约》、2000年11月15日通过的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》、1988年12月20日修订通过的《联合国禁止非法贩运麻醉药品和精神药物公约》等。这些国际多边条约包含的涉及反腐败的规定是中国展开反腐败国际刑事司法协助的法律渊源。

2.双边条约

截至2018年12月，中国已与76个国家和地区签署了159项国际司法协助条约、关于没收和归还资产的协定、关于引渡的协定、关于打击“三股势力”（恐怖主义、分裂主义和极端主义）的协定、关于被判刑人员移管的协定，其中128项条约和协定已生效;在已签署的协议中，有54项是关于引渡的协定（37项已生效），44项是关于刑事司法协助的协定（35项已生效），19项是关于刑事和民事司法协助的协定（均已生效），20项是关于民事和商事司法协助的协定（18生效），1项是关于没收和返还资产的协定，7项是关于打击“三股势力”的协定（全部生效），14项是关于被判刑人员移管的协定（12项生效）。中国和加拿大于2016年9月22日签署的《中华人民共和国和加拿大关于分享和返还被追缴资产的协定》，是中国首个关于分享和返还犯罪收益的特别国际协定，是中国对待外流犯罪资产态度转变的一个标志，目前它已经成为中国后续签署类似协定的模板。

（二）国内法

与反腐败国际刑事司法协助有关的国内法包括实体法和程序法。从中国司法实践的角度来看，与国际条约相比，国内法起着同等重要的作用，甚至起着更大的作用，因为国内法起着支撑国际刑事司法协助体系运作的基础作用。

1.实体法

中国反腐败国际刑事司法协助的相关实体法主要包括：（1）1979年7月1日通过的《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）及2017年通过的《中华人民共和国刑法修正案（十）》。《刑法》是中国刑事司法领域的主要、基本法律。（2）2000年12月28日修订通过的《中华人民共和国引渡法》（以下简称《引渡法》）。《引渡法》是中国在引渡领域的基本法，规定了与引渡有关的问题，《引渡法》也是专门调整中国国际刑事司法协助的第一部法律。（3）2006年10月31日通过的《中华人民共和国反洗钱法》（以下简称《反洗钱法》）。《反洗钱法》特别建立了金融经济领域的内部控制制度，以防止各种形式多样层出不穷的洗钱活动，其中就涉及腐败的洗钱活动。（4）2007年12月29日通过的《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）。《禁毒法》包含了关于没收因职务违法犯罪所得而在案件中展开刑事司法协助的规定。

2.程序法

实际上，实体法（比如《引渡法》《反洗钱法》《禁毒法》）都包含有关于司法协助的程序性规定。与此同时，中国还有专门的旨在规范反腐败国际刑事司法协助的程序法。

（1）1996年3月17日第一次修订通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》（于2018年第三次修订）（以下简称《刑诉法》）。在通过《中华人民共和国国际刑事司法协助法》之前，《刑诉法》是规范反腐败国际刑事司法协助的主要程序法。例如，该法规第18条指出，中外法院有权根据中国缔结的国际条约或对等原则，相互请求刑事案件的司法协助。又如，《刑诉法》第五编第四章规范了犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得的没收程序。

（2）2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）。《监察法》的立法目的在于治理腐败，是党领导国家进行体制改革的成就之一。根据《监察法》的规定，中国成立了专门的反腐败机构——国家监察委员会（以下简称“国家监委”）。《监察法》规范了国家监委在反腐败斗争中的地位、权力、程序和其他重要问题。《监察法》的第六章规范了反腐败斗争的国际合作，包括反腐败刑事司法协助方面的国际合作。第五十条至第五十二条就是专门解决国家监委在反腐败国际刑事司法协助方面的问题。

（3）2018年10月26日通过并生效的《中华人民共和国国际刑事司法协助法》（以下简称《刑事司法协助法》）。《刑事司法协助法》是中国刑事司法协助领域中的基本法律，它的施行对中国非常重要，标志着中国反腐败刑事司法协助体系的突破。[1]《刑事司法协助法》将原来分散在不同法律中的关于刑事司法协助的规定统一纳入本法进行规范。《刑事司法协助法》调整的内容十分广泛，如在刑事案件中接收和处理司法协助请求，提供司法文件，研究和收集证据，询问证人，没收、返还非法财产等程序性行动，以及被判刑人的移管等。《刑事司法协助法》立法新颖前瞻，构建了中国国际刑事司法协助的架构和程序。例如，《刑事司法协助法》第六章规定，中国相关部门可以向外国政府提出扣押财产，逮捕犯罪嫌疑人或被判刑人，没收和返还非法财产等请求，反之亦然，中国相关部门可以应外国政府的要求采取对等措施。又如，第八章明确规定，中国和外国可以相互移管被判刑人。这些规定填补了中国的立法空白，对中国的司法和执法实践具有重要意义。《刑事司法协助法》还为协调各部门（最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、国家监察委员会、外交部、中國人民银行）的活动奠定了基础，理顺了各部门在刑事司法协助方面的分工、职责、程序等，大大促进了它们相互之间的协作，提高了效率。目前，《刑事司法协助法》和《监察法》是中国反腐败国际刑事司法协助领域中最基本的法律。

3.司法解释

最高人民法院和最高人民检察院的司法解释（根据司法实践而对法律的适用进行的解释）适用于法律不够明确的情况。司法解释对于中国的司法和执法实践非常重要，也被认为是法律渊源的一种。反腐败国际刑事司法协助的司法解释主要包括：（1）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（2013年1月1日生效）;（2）最高人民检察院发布的《人民检察院刑事诉讼程序规范（试行）》（2013年1月1日生效）;（3）《最高人民法院、最高人民检察院关于办理贪污贿赂刑事案件适用法律若干问题的解释》（2016年4月14日生效）;（4）《最高人民法院、最高人民检察院关于适用犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件违法所得没收程序若干问题的规定》（2017年1月5日生效）。

（三）中国共产党的政策和最高人民法院的司法政策

严格来说，中国共产党的政策和最高人民法院的司法政策并不属于法律，也不是法律依据。但是，它们对中国的司法和执法实践能产生极为重要而且重要的影响。

1.2014年10月23日，中国共产党中央委员会（以下简称“中共中央”）在第十八届中央委员会第四次全体会议上通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》明确指出，需要加强涉外法律工作，深化司法领域的国际合作，完善司法协助体系，扩大司法协助范围。鉴于中国共产党的特殊地位，《决定》在中国的司法实践中起着非常重要的作用。可以说，正是《决定》通过后，中国的国际刑事司法协助工作开始蓬勃发展，如通过了《刑事司法协助法》《监察法》等。迄今为止，《决定》已在中国反腐败国际刑事司法协助中发挥着关键作用。

2.最高人民法院的司法政策。最高人民法院根据上述《决定》，发布了多个司法政策。其中，最重要的是《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要》。两份政策文件明确呼吁深化司法领域的国际合作，完善司法协助体系，扩大国际司法协助范围，加强适用《刑事司法协助法》等。2015年6月，最高人民法院发布了《最高人民法院关于人民法院为“一带一路”建设提供司法服务和保障的若干意见》，强调深化与其他国家的国际司法协助，并加强刑事领域的国际合作。最高人民法院院长周强在2016年3月13日举行的第十二届全国人民代表大会第四次会议上作最高人民法院的工作报告时指出，人民法院将深化刑事司法协助方面的国际合作。

二、中国反腐败国际刑事司法协助的成效

截至目前，中国在反腐败国际刑事司法协助方面已经取得了长足的进步和显著的成绩。这主要表现为两方面：一方面，在国际上对外逃腐败官员的追逃和追回被转移的赃款赃物的成功;另一方面，外交上的成功。

（一）国际追逃和国际追赃的成效

对于中国的腐败问题，中共中央明确指出：“如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”[2]中国政府没有公布多年来腐败官员外逃和赃款外流的准确数字。有学者认为，外逃人员的数量已经达到4000—18000个，外流赃款的数额已经达到400亿—8000亿元。[3]也有学者认为，外逃人数不少于2万人，外流赃款至少达到1000亿元。[4]

如上所述，由于种种原因，中国反腐败国际刑事司法协助工作起步较晚，2014年可以被视为中国反腐败国际刑事司法协助工作的开始。2014年，中国在反腐败国际刑事司法协助领域发生了一个重要事件，即成立了中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室（以下简称“追逃办”）。追逃办的成员由国家监委、最高人民法院、最高人民检察院、外交部、公安部、国家安全部、司法部和中国人民银行的相关人员组成。追逃办的成立深刻影响了中国反腐败国际刑事司法协助的发展。自追逃办成立以来，反腐败国际刑事司法协助工作越来越进入社会舆论中心，受到民众越来越多的关注，并且其本身也取得很大成就。此外，中国政府还在每个省份设立了省级追逃办，负责本省的追逃追赃工作。自2014年以来，中国政府以更加积极的态度在海外追捕逃亡的腐败官员，以及追回外流的赃款。

习近平总书记多次强调，无论腐败分子逃往哪里，都必须将他们绳之以法。自2000年底最高人民检察院会同公安部组织开展追逃专项行动以来，至2011年，检察机关共抓获在逃职务犯罪嫌疑人18487名。2017年，中国政府发布了关于追逃的公告，并接连展开追逃追赃特别行动，比如代号为“猎狐-2014”“天网-2015”“天网-2016”等的追逃追赃行动。截至2016年9月，从70多个国家和地区追回2210名犯罪嫌疑人或者在逃人员，追回赃款赃物79.94亿元。2019年，中国政府启动了一项新的国际追逃追赃行动“天网-2019”，必将在反腐败国际刑事司法协助领域取得更大的成功。

（二）外交上的成功

中国政府意识到国际刑事司法协助的重要性后，开始高度重视通过外交渠道开展反腐败国际合作。中国不仅参加了一系列有关刑事司法的国际司法协助条约，而且通过了相关国内法，积极推动国际合作以打击腐败。

2014年11月，在中国政府的推动下，在北京举行的亚太经济合作组织（APEC）峰会上，通过了《北京反腐败宣言》。2016年9月，在杭州举行的G20峰会上，与会国通过了《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》和《二十国集团2017—2018年反腐败行动计划》，成立了G20反腐败研究中心等。上述文件及其他文件被认为是在打击腐败和国际刑事司法协助领域的重大外交成就，中国逐渐在国际上树立了“铁腕反腐”的国家形象，获得越来越多国家的认可。

综上所述，在反腐败国际刑事司法协助领域，中国已经取得了比较显著的成就，外交努力也取得了丰硕的成果。毫无疑问，未来中国将继续高度重视这一领域，并会取得更大的成就。

三、中国反腐败国际刑事司法协助存在的问题

尽管中国关于反腐败国际刑事司法协助的立法正在不断完善，并且也已经取得了令人瞩目的成绩，但在中国的反腐败国际刑事司法协助体系中仍有许多亟待解决的问题。

（一）国际追逃重于国际追赃

中国法律的传统观念认为，对被告的定罪和剥夺自由才被视为正义的实现，至于财产的处置后果并不重要。这种传统观念延续至今，依然深深影响到当代司法实践和民众观念。因此，国际追逃在中国比国际追赃更受关注，尤其是在地方（省）层面。

尽管中国的国际追逃已获得了相当大的成功，特别是相关立法得到了实质改善，也积累了实践经验。但与此同时，国际追赃仍处于起步阶段。负责腐败官员国际追逃的机构通常会公布从国外成功追逃的人数，但很多时候对国际追赃成果语焉不详，就算公布了数额，也没有说清楚是国内追缴赃款赃物还是国际追赃的成果，还是一并合加的成果。中国媒体也采取了同样的策略。例如，媒体报道2014年追逃500多人，追赃数额约30亿美元[5]。媒体没有表明这些被赃款赃物的所在地是在中国或外国，媒体也没有报道国际追赃的具体情况。总而言之，国际追赃的任务依然艰巨，并且面临许多问题。

（二）适用国际刑事司法协助条约，开展反腐败国际追逃追赃的频率与已签署的国际条约数量不相称

国际刑事司法协助条约是开展反腐败国际刑事司法协助活动的基础和前提，但中国的司法和执法人员较少适用这些条约。根据中国司法部的统计，在2003年至2013年间，参加国际条约的国家/地区向中国提出的国际刑事司法协助请求总数超过1200个，而中方向外国提出的类似请求的数量则少于100个。

中国已与多个国家和引渡条约、司法协助条约等，但是这依然不够。国际条约的数量不足以有效支撑中国开展有关国际刑事司法协助活动。相较于其他国家（如加拿大，美国，法国和英国），这种不足尤为突出，它们签署的引渡条约分别为110、115、96、108项，世界上四分之三的国家特别是欧洲和北美的发达国家尚未与中国签署引渡条约。[6]众所周知，如果没有相关条约，则非常难向有关国家提出引渡请求，而中国大部分腐败官员都是选择逃往与中国没有签署引渡条约的欧美发达国家。这种情况已经成为中国展开国际刑事司法协助的一大障碍，不容忽视。正因如此，逃往这些发达国家的涉嫌腐败的人数在不断增加。

（三）注重个案而不注重制度完善

尽管中国政府一直在加强反腐败国际刑事司法协助，并取得了令人瞩目的成绩，但仍需要进一步完善反腐败国际刑事司法协助制度整体规划和路线图。最高人民检察院强调，對腐败和渎职行为的国际司法协助问题应当针对不同的国家采取不同的策略、方法等。中国公安部展开反腐败国际刑事司法协助遵循的原则是“一案一议”，如“为每个被告（嫌疑人）建立单独的档案”和“针对不同案件使用不同的方法”。公安部同时指出，在紧急情况下，可以使用绿色通道。但是，公安部的办案实践和绿色通道的存在充分证明了，目前我国缺乏制度性的打击腐败。

尽管中国政府已经采取了一些有针对性的措施来解决相关问题，然而这些措施中的大多数都是针对微观层面的改善，而不是针对反腐败制度的宏观改革。因此，这些措施将无法解决反腐败国际刑事司法协助领域中存在的系统性问题。这些措施在短期内可能在特定情况下有效，但是它们无法消除问题的根源。

（四）缺乏适用国际多边或双边条约的成熟机制

目前，中国适用国际双边或者多边条约办理的案件非常少，这表明中国在司法或者执法实践中，很少试图通过适用国际条约来解决具有涉外因素的争议性问题。实际上，出现这种情况的主要原因是中国没有适用国际条约的成熟机制。当前，除了最高人民法院关于适用国际多边或双边條约的几个司法解释外，中国还没有解决这一问题的法律，更不用说适用国际条约的整个复杂的体制机制了。

中国没有统一的解释和适用国际条约的成熟完善的制度，现有的国际条约适用司法解释不足以解决不断出现的案件。因此，中国大多数法院都试图避免和忽视国际条约的适用，检察机关和公安机关在这方面也存在同样的情况。此外，中国目前没有任何成熟完善的机制可以查清外国法的内容，既有的为数不多的外国法查明渠道又并不权威。

一言以蔽之，中国缺乏适用国际条约的机制已经成为条约签署但未得到有效利用的重要障碍。

（五）反腐败相关法律之间存在冲突

中国的国内法与国际法特别是与《联合国反腐败公约》（以下简称《反腐败公约》）存在着不协调乃至相抵触的情况，这种情况阻碍了中国反腐败国际刑事司法协助的顺利开展。[7]比如，在犯罪的客观方面，包括给予和接受贿赂，中国《刑法》和《反腐败公约》存在冲突。例如，《刑法》规定的犯罪的客观方面的范围小于《反腐败公约》的范围。根据《反腐败公约》，犯罪的客观方面包含两个要素，一是不正当收益，二是履行公务的作为或不作为。但是根据《刑法》，贿赂的内容仅限于财产，诸如就业机会、入学率、性和其他活动之类的非财产性利益不被视为财产。此外，《刑法》中的行贿手段仅限于“给予国家工作人员以财物”，并且不包括《反腐败公约》所载的“向公职人员提供任何不正当好处”等。《刑法》中贿赂的目的仅限于满足非法利益，如果收受贿赂与合法权益的实现有关，则不将其视为犯罪。而《反腐败公约》第15条规定，贿赂官员被视为犯罪，无论所追求利益的性质如何（合法或非法）。

又如，对于国际追赃中对外国法院司法裁判的承认和执行的问题。《反腐败公约》第54条具体规定，一国法院可以根据另一国法院发布的没收命令没收财产。目前，中国对于外国在中国领土上展开追赃的法律机制和法律实践都未完善，法律规定笼统模糊，存在许多问题，对承认和执行外国法院签发的没收财产的司法文书的机制也有待改进。因此，根据对等原则，中国法院的判决和没收令也难以得到外国的承认和执行。还有其他一些例子，例如，刑事诉讼中的证据制度，举证责任的分配，等等，都可以看到中国国内法与国际法之间存在的不协调乃至冲突的问题。除了中国国内法与国际法之间存在的不协调乃至冲突外，国内立法本身也存在矛盾，如巨额财产来源不明罪的适用困境等。[8]这些问题都制约着中国反腐败国际刑事司法协助的完善和发展。

四、结语

综上所述，中国在反腐败国际刑事司法协助领域已经具有一定的立法基础，包括国际条约和国内立法等。反腐败立法的基本法律是《国际刑事司法协助法》和《监察法》。依靠上述法律渊源建立的机制，中国已经取得了相当大的成就，数以千计的腐败公职人员被抓捕和引渡，成功追逃，国际追赃取得了可观的成效，大量赃款赃物被追回，在外交上也取得了良好的效果。但是，在反腐败国际刑事司法协助机制中仍然存在以下亟待解决的问题：国际追逃重于国际追赃，适用国际刑事司法协助条约展开反腐败国际追逃追赃的频率与已签署的国际条约数量不符，注重个案而不注重制度完善，缺乏适用国际多边或双边条约的成熟机制，反腐败相关法律之间存在冲突。总体而言，中国的反腐败国际刑事司法协助发展非常迅速，中国政府无将在这一领域继续发力，随着时间的推移将会取得更大的成功。

参考文献：

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[2] 习近平部分“反腐狠话”首公开：凡腐必反 不定指标上不封顶[EB/OL].（2015-01-12）[2019-10-25].http：//fanfu.people.com.cn/n/2015/0112/c64371-26366130.html.

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[6] 欧阳晨雨.海外缉贪新风暴[J].检察风云，2015（12）：10-12.

[7] 韩琳.《联合国反腐败公约》与中国反腐败国际合作——基于《公约》在中国实施评估的视角[J].广州大学学报（社会科学版）2016，15（03）：11-16.

[8] 黄风.中国境外追逃追赃经验与反思[M].北京：中国政法大学出版社，2016.