基于新发展理念的城镇化质量评价*

韦 淼 秦文文

(成都大学 商学院，四川 成都 610106)

21世纪以来，我国城镇化进程明显加快，城镇化率从2000年的36.2%快速提升到2019年的60.6%，年均增长率达到1.28%。随着城镇化的快速推进，大量农村人口转移进入城镇，城镇建成区域不断扩大，带来了大量的投资与消费需求，使城镇化成为我国当前最大的内需潜力。然而，随着城镇化进程的不断深入，城镇化发展过程中重数量轻质量的问题也开始显现，在追求城镇土地规模扩大、城镇数量增加、城镇常住人口比例提升的同时，出现了诸如城乡二元结构转变为城镇内部二元结构、城镇化发展缺乏产业支撑、城镇道路交通拥堵、城乡生态环境恶化等一系列城镇化质量不高的问题。城镇化质量不高导致城镇化对扩大内需的主动力作用无法充分发挥，不利于我国经济的持续健康发展。

近年来，国内外学者从不同角度对城镇化质量的内涵及评价做了深入的研究。国外对城镇化质量的研究以联合国人居中心(2002、2004)的研究较为具有代表性，为城镇化质量研究提供了标杆和依据。其评价体系由城市发展指数(CDI)和城市指标准则(UIG)两个部分构成，城市发展指数包括健康、教育、基础设施、城市生产和废品五个部分[1]，城镇指标准则包括社会发展与消除贫困、经济发展、管制、环境治理和居住五个部分[2]。国内学者结合我国的具体国情，对我国城镇化质量的评价问题也进行了很多有益研究，这些研究大多是以定量分析的方法对我国城镇化质量进行度量。国内较早以构建评价体系对城镇化质量进行定量研究的学者是叶裕民(2001)，从城市现代化和城乡一体化两个方面构建指标体系评价我国城镇化质量，评价结果显示我国城镇化质量较低[3]。此后，一些学者在这一研究基础上，对城镇化质量的评价体系进行了扩张和深化。方创琳(2011)将经济发展指标纳入评价体系中，从经济城市化质量、社会城市化质量和空间城市化质量三个方面构建评价体系并测度，结果显示我国城市发展质量总体处于中等水平[4]。魏后凯等(2013)将城镇化的推进效率也加入评价体系中，从城市自身的发展质量、城镇化的推进效率、城乡协调的程度等三个方面构建了城镇化质量的评价体系，并以此评价体系对中国地级以上城市的城镇化质量进行评估，结果发现我国城镇化质量严重滞后于城镇化水平[5]。吕丹等(2014)首次将公共服务均等化这一指标增加到评价体系中，从人口城镇化指数、经济发展指数、生态环境支持指数、城乡统筹指数、基本公共服务均等化指数五个方面构建城镇化质量评价体系，并强调了公共服务均等化在我国城镇化质量评价中的重要作用[6]。李刚等(2015)又将城镇化质量的评价指标进一步归类为物质城镇化指标和精神城镇化指标，并在精神城镇化指标中增加人文道德和城市管理的评价指标，评价结果显示中国的精神城镇化滞后于物质城镇化[7]。韩爱华(2017)[8]、曹文明(2018)[9]、邹嫄(2018)[10]、马奔(2019)[11]等学者在这些评价体系的基础上进行调整和优化，用以对一些省或城市群的城镇化发展质量进行评估。综合现有关于城镇化质量内涵及评价的文献发现：大多数研究都是就城镇化本身的发展特征来分析城镇化质量，没有结合我国经济社会发展所处的阶段特征以及当前我国所面临的国内外形势系统全面地剖析城镇化质量的内涵和构建城镇化质量的评价体系。

城镇化质量是一个反映城镇化发展状况的综合概念，其内涵随经济社会发展阶段的不同而发生变化，新时代我国发展的战略目标和方向发生了深刻转变，城镇化质量也被赋予了新的内涵。2016年2月，习近平总书记对深入推进新型城镇化建设作出重要指示，要求新型城镇化建设要坚持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，促进中国特色新型城镇化持续健康发展。[12]新发展理念作为我国实现经济社会新发展的重要行动指南，是在深刻总结国内外发展经验教训、分析国内外发展趋势的基础上提出的，能够科学地破解城镇化进程中遇到的问题。鉴于此，在新时代这一背景下重新研究城镇化质量，从新发展理念的角度剖析城镇化质量的内涵，构建城镇化质量的层次评价指标体系，并对我国城镇化质量进行量化评价非常必要。

一、基于新发展理念的城镇化质量的内涵

创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，可以全面深刻地反映出新时代我国城镇化发展过程和发展成果需要满足的要求。因此，结合新发展理念的思想精髓，将城镇化质量定义为城镇化推进过程和发展成果能够满足经济社会优质发展、城乡整体和谐、环境宜产宜居、顺应世界趋势、机会均等、成果普惠等要求的程度，是一个结合当前我国经济社会发展进入新时代的具体国情，反映城镇化发展优劣程度的综合概念。

(一)城镇化质量建设需要源源不断的内生动力

(二)要素、效率、空间的均衡格局是城镇化健康发展的保障

城镇化是人口在地理上集聚、地域空间上的变化过程，这一过程伴随着人口、土地、产业等社会、地理、经济多个维度在同一时期内的变动，需要增强各维度之间、各个维度内部的协调性，以协调发展促进要素、效率、空间均衡格局的形成，这是城镇化健康发展的保障，也是提高城镇化质量的根本要求。就我国的实际情况而言，城镇化的协调发展主要表现为：人口城镇化与土地城镇化的协调发展，新型工业化、信息化、农业现代化与城镇化的协调发展，城镇空间布局的协调发展。

(三)城镇化的可持续发展需要宜产宜居的环境

快速城镇化对我国的社会经济发展起到了巨大的推动作用，但是这一城镇化进程在一定程度上忽视了资源节约和环境保护，没有考虑资源环境的约束上限，对于生产和消费带来的资源消耗和环境污染量没有严格的控制和约束目标[13]，因此我国部分区域城市的快速城镇化是以牺牲环境资源为代价的，没有考虑资源承受力和环境容量限制，这种城镇化发展模式也就缺乏可持续性。绿色的城镇化发展模式是打造宜产宜居环境的有效途径，一方面以绿色经济保障城镇化的可持续发展，在实现自然环境保护的基础上，提升城乡经济发展能力，另一方面以绿色生态的城镇规划保障生态安全，为人们提供舒适的人居环境。

(四)开放包容、顺应世界趋势是城镇化质量建设的时代要求

对外开放可以带来资金、技术、人才、管理等经济发展所必需的生产要素，对我国的经济增长、产业结构升级、技术进步、资本积累、吸收剩余劳动力、人力资本提升等方面具有促进作用。在经济全球化不断深化的大背景下推进我国城镇化建设，需要借助对外开放直接或者间接地夯实城镇化进程的经济基础，促进人的城镇化，推动高质量的城镇化发展。首先，对外开放可以加快产业结构优化与升级，促进城镇化进程中的产城融合发展。其次，对外开放可以促进技术进步，进而解决城镇发展中所面临的能源、环境、基础设施建设等方面存在的问题，促进我国城镇化质量的提高。再次，对外开放可以通过促进人力资本积累和优化配置，推动农村剩余劳动力向城镇地区顺利转移，提升城镇地区人力资本的水平和质量，促进人的城镇化。

(五)城镇化质量的内在要求是成果全民共享

共享发展是新时代新形势下我国社会发展的目标和归宿，共享发展要求将社会资源和经济发展的成果由全民共享，体现了以人为中心的发展思想，即在经济社会的发展过程中更加关注人民的获得感、幸福感和舒适度。城镇化作为经济社会发展的重要组成部分，也必然要将共享发展作为目标和归宿，走以人为本的城镇化发展道路，提高城镇化质量。从城镇化的角度来看，共享发展主要是指城乡之间的共享发展，包括：公共服务共享、基础设施共享、发展机会共享三个方面[14]。公共服务共享有利于促进社会和谐发展，这不仅是社会公平正义原则的体现，更是新型城镇化以人为本发展理念的本质内涵。基础设施共享有利于推动各项基础设施建设向农村延伸，促进城乡的同步协调发展。发展机会共享可以凝聚城镇化发展的向心力，主要体现在让城乡劳动者平等地共享经济社会发展中出现的就业和创业的机会。

二、基于新发展理念的城镇化质量评价指标体系构建

(一)指标选取

城镇化质量的评价是一个涉及多方面指标评价的复杂问题。因此，在研究中，采用层次评价结构，将复杂的评价问题分解为包含多个元素的组成部分，这些元素再按照属性分成若干个不同的组，从而形成不同的层次。同一层次的元素作为评价准则，既受上一层元素的支配，又支配着下一层元素。这种由下而上的支撑和由上而下的支配关系构成了一个递进层次。城镇化质量作为最终的目标处于最上层，中间层是城镇化质量的构成要素，而处于最底层的是具体指标。这种层次评价结构体现了各层次间的相互关系，使得思维条理化，特别是面对城镇化质量评价这种复杂问题的时候，层次评价结构能够把问题分析得更清楚，把看似庞杂的因素按照其内在联系统一起来。

根据对城镇化质量的内涵分析，从城镇化的创新发展质量、协调发展质量、绿色发展质量、开放发展质量和共享发展质量等五个方面来评价城镇化质量。第一，城镇化的创新发展质量指标是从发展动力的角度来评价城镇化的发展质量。创新是提高社会生产力，促进经济可持续发展的重要推动力，通过创新有利于传统粗放型城镇化发展方式的转变，提高城镇化质量。可以从经济发展水平和技术创新两个方面来衡量城镇化的创新发展质量，经济发展水平是创新的结果体现，而技术创新是社会创新能力的体现。第二，城镇化的协调发展质量指标是从城镇化与经济社会发展的协调性来评价城镇化的发展质量。城镇化的进程伴随着经济社会的发展，协调发展即城镇化与经济社会的发展相同步，有利于城镇化的健康可持续发展。从人口城镇化与土地城镇化的协调、农业现代化与城镇化的协调、工业化与城镇化的协调三个方面来衡量城镇化的协调发展质量。人口城镇化与土地城镇化的协调是城镇化质量的最基本要求，体现了以土地为载体的人口城镇化的适度发展。农业现代化与城镇化的协调用来衡量城乡一体化的发展程度，是城乡二元经济结构向一元经济结构转变的体现。工业化与城镇化的协调是产城融合发展的体现。第三，城镇化的绿色发展质量体现着人类社会系统与资源环境之间的关系。绿色城镇化具体表现为生产空间集约高效、生态空间山清水秀、生活空间宜居适度，因此从资源利用、环境影响、生活宜居等三个方面来衡量绿色城镇化的质量。资源利用指标直接反映我国的城镇发展是否具有可持续性。环境影响指标反映了城镇化进程中人类活动的生态足迹。生活宜居指标体现了城镇化以人为本的核心。第四，城镇化的开放发展质量指标是从对外开放的角度来评价城镇化的质量，通过对外开放，能让更多的人才、更优质的资源、更好的技术融入城镇的发展过程中，为高质量的城镇化发展注入新活力、输送新血液。因此从对外贸易和外资利用两个方面来衡量城镇化的对外开放质量。第五，城镇化的共享发展质量指标是从包容性发展的角度来评价城镇化质量，城镇化的共享发展具体表现在城乡居民都有权享有平等的发展机会并公平地分享发展成果。因此从公共服务共享和基础设施共享两个方面来衡量城镇化的共享发展质量。公共服务共享体现了城乡居民能够公平地享受政府提供的各种公共物品和服务的程度。基础设施共享体现了城乡地区之间基础设施建设水平的均等化。基于这五个方面，遵循代表性、系统性、动态性、综合性和可量化原则，选取35个变量，按照层次评价的架构，构建城镇化质量评价的指标体系。具体的指标选取如表1所示。

表1 城镇化质量的评价指标

(二)指标处理

在指标体系建立时，部分是指标值越小评价越好的逆向指标，部分是指标值越大评价越好的正向指标，还有些是指标值应处于某个范围时的适度指标。在评价时需要将这些不同类型的指标做同趋势化处理，通常采用的方法是对逆向指标和适度指标做正向化处理。

根据逆键合图的构成方法，需要改变键合图中流变量的探测器Df，改变之后为键合图中的源Se0Sf，因为它是势为零而且没有流流向反键合图模型。因此，改变后的键合图模型传播双向因果关系，但是只在其中的一个方向传输功率，而且传播的双向因果关系由源SS提供，双向键合图在反向键合图中变成探测器。

采用反向变换法对逆向指标进行正向化处理。具体方法如下式所示：

(1)

对于适度性指标，采用逆向做差的方法，进行正向化变换。计算公式如下：

(2)

由于城镇化质量的评价是一个多指标综合评价的问题，各指标所表征的物理含义不同，因而各指标在量纲和量纲单位上也表现出明显的差异，直接将这种异量纲性的指标进行综合是没有实际意义的，因此采用将实际值转化为指标值总和中比重的方法来进行指标的无量纲化处理。计算公式如下：

(3)

在利用多指标评价法对城镇化质量的评价过程中，是将多个指标综合成一个综合指数，这无疑会面临单个指标赋予相应权重的问题。此处采用熵值法来实现指标赋权，计算公式如下：

(4)

式中，无量纲化处理后的数值作为实际应用于实证评价的指标评价值。k>0，ln为自然对数，ei为第i项指标的熵值，ei≥0。式中常数k与指标的数量n有关，一般令则0≤ei≤1。

gi=1-ei

(5)

指标权重的计算公式如下：

(6)

根据下式计算城镇化质量量化评估的综合指数zi：

三、城镇化质量总体评价结果及分析

(一)城镇化质量总体评价结果

将各级评价指标权重值代入到无量纲化处理后的具体指标中，可以得到我国各省从2005年到2017年之间的城镇化质量的情况，如表2所示。从时间维度来看，求取各省的城镇化质量评价结果的平均值，可以看出我国的城镇化质量整体是稳步提高的，全国各省的平均值从2005年1.3上升到2017年的3.8，如图1所示。从城镇化质量的提高速度来看，呈现出波动起伏的特征，如图2所示。城镇化质量的年增长速度从2006年的6.3%的年增长速度增长到2010年的24.1%，然后逐年下降，2015年的年增长率只有0.26%，2017年又增长到4.7%。综合来看，虽然城镇化质量呈现稳步增长的态势，但需要注意的是，近几年城镇化质量的年增长率有放缓的趋势。这可能是由于近年农村人口向城镇转移的规模在不断扩大，城镇基础设施、城镇产业支撑等方面的发展却相对滞后，进而出现了交通拥堵、环境污染、农村转移劳动力无法在城镇就业等一系列城镇化质量不高的问题。

表2 我国各省市自治区的城镇化质量评价结果(2005—2017年)

图1 我国城镇化质量整体情况(2005—2017年)

图2 我国城镇化质量整体增长率(2006—2017年)

(二)各省间城镇化质量的差异

由于我国各省在经济发展水平、地理环境、资源状况、人口因素、历史因素等各方面都存在差别，在城镇化进程中，各省之间的发展质量也存在着显著的差异。因此，有必要对各省的城镇化质量差异进行分析。

在30个省区市中，城镇化质量评价值超过全国平均值的省市数量如图3所示。在2005年到2017年的13年中，超过全国平均值的省市数量为8到11个。在这13年中，每年都超过全国平均值的省市有8个，分别是：北京、上海、天津、江苏、浙江、福建、广东、山东，其中得分最高的是广东、北京和上海。上述数据表明，我国只有少数省市的城镇化质量高于全国平均值，而大部分省市的城镇化质量是低于全国平均值的。

图3 城镇化质量评价超过平均值省区市数量(2005—2017年)

我们选取2005年、2010年和2017年三年的截面数据来具体分析各省市的城镇化质量发展情况。2005年，全国仅有北京、上海、天津、江苏、广东等5个省市的城镇化质量评价值超过2，其他21个省市的评价值都在2以下，如图4所示。2010年，评价值超过2的省市有17个，其中北京、上海、天津和广东的城镇化评价值已经超过了4，如图5所示。从2017年的情况来看，30个省区市的评价值都超过了2，超过4的省市增加到10个：北京、天津、江苏、上海、浙江、广东、重庆、安徽、山东和海南，如图6所示。

图4 2005年30个省市自治区城镇化质量概况图

图5 2010年30个省市自治区城镇化质量概况图

从分区域的分析中不难看出，我国城镇化质量表现为东部>东北地区>中部>西部的格局，我国城镇化质量较高的区域集中在我国经济发达的省市。这应是由于经济发达的省份经济发展水平、技术创新水平以及开放程度都更高，因而城镇化的创新发展质量和开放发展质量较高，这又带动了工业化、信息化、农业现代化的发展，促进了工业化和农业现代化与城镇化的同步协调，进而其协调发展质量也较高，所以在经济发达的省份表现出城镇化质量较高，提升速度也较快。

(三)城镇化数量与质量的匹配程度

为了体现城镇化数量与质量之间的偏差，对我国从2005年到2017年间同一时间段内的常住人口城镇化率数据进行统计，并将数据进行无量纲化处理，结果如表3所示。与城镇化质量发展情况进行对比可以发现，城镇化质量评价值较高的省市都属于城镇化率较高的地区，例如，北京、天津、上海在2005—2017年间各年均是城镇化质量最高的三个省市，其城镇化率也是各年最高的三个省市。但反过来城镇化率较高的省份并不一定都是城镇化质量评价值较高的地区，例如，黑龙江省的城镇化率虽然处于全国平均水平之上，但是城镇化质量在13年中都低于全国的平均水平。更进一步以2005年到2017年间城镇化率和城镇化质量的平均值分别作为横纵坐标构建二者匹配度的四象限坐标系可以看出，我国城镇化率的增长与城镇化质量的提高出现一定程度的背离，除了少量省份在城镇化建设中数量与质量同步增长，大部分省份都存在着城镇化质量建设落后于城镇化率提升的情况，如图7所示。城镇化率和城镇化质量都相对较高的省市包括：北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、广东和山东。城镇化率高于或者接近全国平均水平，但是城镇化质量低于全国水平的省份包括：内蒙古、黑龙江、吉林、湖北、河北、山西、陕西、江西、宁夏。城镇化率低于全国水平，城镇化质量超过或者接近全国平均值的省市有海南、重庆。而城镇化率和质量都相对较低的省份有：安徽、河南、湖南、广西、贵州、云南、四川、甘肃、青海和新疆。产生这一现象的原因就在于当前我国不少省份在城镇化进程中一味追求人口城镇化率的提高，而忽视了人口转移过程中需要协调和解决的一系列相关问题，因而城镇化的综合发展状况不佳。

表3 我国各省市自治区常住人口城镇化率(2005—2017年)

图7 30个省区市城镇化率与城镇化质量匹配度

四、结论及建议

研究通过在创新、协调、绿色、开放以及共享等五个方面阐述城镇化质量的内涵的基础上，兼顾数据的可获得性，建立了城镇化质量的层次评价体系，利用2005年到2017年全国30个省区市的数据进行实证分析。通过分析可以看出，我国的城镇化质量整体上是稳步提高的，但是从2010年开始城镇化质量的提高趋势减缓。从区域板块来看，我国的城镇化质量发展具有明显的区域差异，呈现出东部>东北>中部>西部的格局。从城镇化质量和数量的匹配程度来看，城镇化质量较好的省份都属于城镇化率比较高的地区，但是反过来，城镇化率较高的省份并不一定都是城镇化质量较好的地区，也即是城镇化建设中的数量和质量存在一定程度的背离。基于此研究结论，提出以下对策建议：

第一，促进城镇化与现代服务业的协调发展，加快提升城镇化的协调发展质量。促进产城融合发展是解决大量农村转移人口就业问题的主要手段，针对我国城镇化发展的现状，现阶段促进产城融合发展的主要内容体现在加快城镇化与现代服务业的融合发展，城镇化的进程需要与现代服务业的发展相互促进。一方面加快城镇建设，拓展服务业发展空间，改善现代服务业的生存环境，通过推进城镇的基础设施建设提升城镇对现代服务业的承载容量[15]，通过城市群的建设促进现代服务业的良好分工，构建互补、协作的产城协同关系。另一方面，大力发展现代服务业，充分发挥服务业吸纳劳动力就业的优势，让农村转移人口能在城镇安居乐业，提升城镇化质量。

第二，加快推进农业农村现代化，促进城乡统筹发展。近年来，我国在追求城镇化率的快速提升过程中，忽视了农村的发展，城乡差距有所扩大，高质量的城镇化要求城乡的统筹发展，这就需要加快实现农业农村现代化，改进落后的农业生产方式，改善农村环境，提高农民收入。推进农业农村现代化一是要创新土地流转模式和方式，推动土地规模经营，提高农业生产效率；二是要打造完整的农业产业链，推进农村一二三产业融合发展；三是转变传统农业生产中农业技术含量低、品牌效应差、农产品质量低劣的问题，以科技创新构建现代农业生产体系；四是要培育和引进人才提高农村人力资本水平，在发挥好本土人才作用的同时，通过逆城镇化战略，吸引高素质人才回乡务农。

第三，促进优质公共服务的城乡均衡供给，带动城镇化共享发展质量提高。共享发展是新时代我国以人为核心的城镇化建设需要破解的首要问题，而公共服务供给的城乡不平等是引起我国城镇化共享发展质量不高的主要原因，绝大部分优质公共服务集中于城镇地区，农村地区的公共服务供给不仅数量少，而且质量低。因而提高城镇化的共享发展质量就要求从社会保障、教育医疗、基础设施等多方面建立城乡一体的公共服务体系，有效增加优质公共服务城乡均衡供给。要坚持公平公正原则，将城镇人口与农村人口、城镇地区和农村地区户籍人口与常住人口放在平等的位置，实行城乡公共物品配置各项事务的统一规划、统一管理，做到城乡公共物品配置在制度制定、政策实施上的统一，切实保障农村居民、农村转移人口平等享有社会公共服务的权利。

第四，缩小城镇化质量的地区差异。我国城镇化质量建设呈现出明显的地区差异，东部沿海省市要好于中西部内陆省市，这就需要发挥城镇化质量较高或提升较快的东部省市的领跑者作用，以其作为城镇化质量建设的增长极，充分发挥辐射带动功能，通过技术交流、技术扩散、产业联动等路径，促进中西部省市在城镇化的创新发展质量、协调发展质量和开放发展质量等方面的快速提升。此外，还可以通过建立省际城镇化发展协调合作机制，促进我国城镇化质量的全面均衡提升。一方面中西部省市积极打造良好的要素流动环境，另一方面利用政策倾斜积极鼓励东部先进技术、高端人才和金融资本等生产要素向中西部省市流动扩散，增强东部省市高质量城镇化建设对中西部的空间溢出作用[16]。