统一战线制度及其效能：一个理论分析框架

商红日

（上海师范大学，上海200234）

一、统一战线制度：一种综合的国家制度

从上世纪90年代以来，理论界时常有“统一战线制度”的研究论题出现。2019年和2020年，中共中央分别以“决定”和“条例”两种不同规范形式确定了统一战线的制度形态：一是中国共产党十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（本文下文简称《决定》）；二是2020年12月21日，中共中央发布了经过修订的《中国共产党统一战线工作条例》（本文下文简称《条例》）。在《决定》中，中国特色社会主义制度—人民当家作主制度体系—爱国统一战线，构成了从总体到具体、从一般到特殊的逻辑，将爱国统一战线作为人民当家作主制度体系中的一项制度纳入该制度体系中，清晰地表明了统一战线的制度属性及其在中国特色社会主义制度总体中的层次定位。《条例》作为党内法规，对党的统一战线工作作出规范，既对爱国统一战线“法宝”作用的实现指明了实践途径，也为爱国统一战线的执行确立了体制机制框架。如果说《决定》更加突出了爱国统一战线的政治性、权威性、根本规则性，则《条例》更加注重实践指导性、体制机制保障性以及工作约束性。

由上述分析可以进一步得出：第一，《决定》中的爱国统一战线具有国家制度的属性，而《条例》则具有党的工作制度的规范性；第二，作为一项国家制度，爱国统一战线与中国特色社会主义制度总体中的各项制度之间，具有体系性的逻辑关系和实践性的效能联系。正如有的专家所言：“统一战线与党的领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、社会主义协商民主制度、社会主义基本经济制度、党和国家的监督制度等紧密联系，有机结合在一起，在这些制度的形成确立、巩固发展和效能发挥中具有不可替代的重要作用。这些重要制度的坚持和完善、巩固和发展，既需要统一战线参与实践、发挥作用，也为新时代统一战线推进国家治理体系和治理能力现代化搭建了广阔平台，开辟了新的天地。”［1］作为党的统一战线工作制度规范，《条例》一方面通过“总则”而与《决定》形成体系性逻辑衔接，并将《决定》所体现的全党的意志转化为统一战线实践的总体规则；另一方面又通过确定的工作领域的规范而明确具体事物的性质、工作目标、主体和任务，指向实践的效能性。

统一战线制度作为一种综合的国家制度，就是在人民当家作主的制度体系内，乃至在中国特色社会主义制度的总体中，各项制度与党的统一战线工作制度形成的综合关系。这就是说，党的统一战线工作制度不仅与人民当家作主制度体系中的各项制度具有综合关系，而且与党的领导制度、社会主义基本经济制度、民生保障制度、社会治理制度等各项制度之间均具有这种综合关系，如图1所示。

图1 国家治理体系中的统一战线制度

毫无疑义，这些综合关系只有在实践中，在制度运行中，才能由“综”而“合”，由此实现治理体系的整体性和治理能力的多重耦合性要求。由以上分析，我们得出统一战线制度是综合的国家制度的重要认知。

二、统一战线制度效能实现：原理论析

“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。”［2］我们研究统一战线制度效能问题，就是在国家治理体系和治理能力、国家制度和制度执行力的框架内展开的。在由此构建的语境下，统一战线制度效能是在双重关联的“相辅相成”关系中来认识的。在这样的相辅相成关系中，统一战线制度效能是一种必然要显现出来的政治目标和政治实践结果的统一性。

所谓双重关联是指：国家治理体系与国家治理能力，这是一重关联；国家制度与国家制度的执行力是另一重关联。这双重关联所结成的相辅相成的关系可从理论上将其概括为本体与主体之间的内在逻辑关系，而统一战线制度效能则是这种内在逻辑关系在实践中或通过实践而实现的外化。被执行的国家制度即为本体。依照马克思主义国家观念，无产阶级团结其他各劳动阶级经过社会革命所建立起来的国家，例如巴黎公社，“这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的充满生气的力量；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们的有组织的力量；这是人民群众获得解放的政治形式”［3］，而这里的政治形式在马克思的诸多相关论述中一般指国家制度或政治制度。这就是说，人民群众作为有组织的力量进入国家，建立起使自己获得解放的新的国家制度。由此，国家制度就是国家这一政治事物的本体。无需多论，国家制度被创造出来，它要合规律地运行，这就是政治过程。从这个意义上说，政治过程也具有本体性。进入国家的有组织的力量就是政治主体。因此，国家制度作为政治事物的本体，已经包含了它的主体。主体在本体中，人民群众和使其获得力量的组织者，这些主体通过运行由他们所创设的各种国家制度而实现国家治理。其中，中国共产党作为组织者，通过领导以及其他各种组织化活动而使人民在国家制度运行中发挥出政治力量。中国共产党作为执政党，在国家之内领导国家，领导人民创设、改善及运行国家制度，从而使人民能够运用国家而实现对美好生活的向往。由此可以说，国家治理就是中国共产党领导人民实现对国家制度的治理。这就是国家治理体系和治理能力与国家制度及其执行力之间相辅相成的关系，即主体和本体之间的关系。

在中国特色社会主义制度中，上述相辅相成的关系是个普遍逻辑，通行于每项国家制度，包括《决定》中所强调而在宪法中所明示的共产党领导的制度①。每项国家制度都有其效能的设定及其获得实现的内在要求。但是，制度效能的实现水平及其实际呈现，必须在实践中完成并通过实践来检验。这里所说的实践已经比认识论中的实践概念的内涵更丰富，因为它已经超出了知识的实验及确证范围，而是将国家制度的运行过程与一定结果纳入考察视野。依照马克思主义历史观，尽管“历史进程是受内在的一般规律支配的”，但“历史事件似乎总的说来同样是由偶然性支配着的”［4］。由于社会主义国家的历史任务随时代变迁及所处的具体国际国内环境不同而有不同问题和主题，而且还将不断面对必须应对的各种“历史事件”，致使实践活动更为丰富和复杂。于是，国家制度效能的实现水平和实际呈现的状态就成为一个值得研究的课题。

如上所述，统一战线制度效能是主体与本体之间的内在逻辑关系在实践中或通过实践而实现的外化，这是在原理的应用层面进一步提出的比较具体的问题。对此可作如下具体分析。作为国家制度，统一战线与各项国家制度一样，具有相同的本体性。但是，统一战线事物中，主体却由于特定的多样性而具有差异性。它既体现在与其他事物的主体之间的差异，也体现为统一战线事物自身中主体的差异。这些差异的实质是主体实践的差异，即不同主体的“直接生活的生产和再生产”②的差异。由于主体在本体中，因而统一战线制度与主体实践的结合状态（即不同统一战线主体特定的生活的生产和再生产过程），与统一战线制度执行过程，它们之间是否具有持续的相辅相成的关系，这就是统一战线制度效能的话语，从而也就是更有效发挥统一战线制度效能的核心问题及工作着力点所在。

三、统一战线主体实践

统一战线主体实践成为本体和主体之间关系的核心分析要素，也是统一战线制度效能的决定要素，因此，值得专门研究和具体分析。

（一）统一战线主体实践：法宝的“秘笈”之所在

中共中央于2020年12月21日发布的《条例》中指出：“统一战线是中国共产党凝聚人心、汇聚力量的政治优势和战略方针，是夺取革命、建设、改革事业胜利的重要法宝，是增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位的重要法宝，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的重要法宝。”这是从党的统一战线工作的视角对统一战线的政治能力作出的重要重申与强调，对于研究统一战线制度效能的实现问题具有重要指导意义。

如果借用“秘笈”的比喻来理解统一战线法宝的政治能力意涵及实现途径，那么，它指向统一战线主体间的关系。但是，切不能将这个主体间关系理解为抽象的一般哲学语境中的关系，因为它不是按照抽象演绎逻辑建构的，而是在生活的生产和再生产中形成的，它的本质是统一战线的主体实践。上面引文中出现的“革命、建设、改革事业”是生活的生产和再生产，“增强党的阶级基础、扩大党的群众基础、巩固党的执政地位”也是生活的生产和再生产，“全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴”还是生活的生产和再生产。统一战线主体间关系产生和存在的根据、理由，都不是也不能理解为不同主体单纯的主观意志的表现，而是也只能是从一定生活的生产和再生产中生发、成长出来的客观情势，是统一战线主体实践的结果状态。

生活的生产和再生产的逻辑在今天的中国就是开辟以新兴工业文明与生态文明为基础的社会主义物质生产、精神生产和社会生产的逻辑。这就是说，中国共产党的统一战线工作将置于唯物主义历史观的引领之下，在中共百年奋斗历史、新中国七十年发展史及四十余年改革开放历程所塑造的自信中，发现、揭示和解决新问题，开辟新道路，创造新经验，书写大叙事。因此，无论是革命还是建设以及当今的改革开放，无论是治国理政还是领导人民全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴，党的统一战线工作的根本着力点在于深入不同主体生活的最深处、最实处、最难处，依照生活的生产和再生产逻辑，通过领导与激发各个统一战线主体力量，共同开拓新时空，共同进入新的历史场域。

（二）统一战线主体实践：统一战线问题确认

问题总是具体而明确的，甚至可以说：不够具体、不够明确的问题不仅不是好问题，而且称不上是问题。显然这是一个认识论或知识论的问题。毫无疑问，并非所有问题都是统一战线问题，甚至并非所有问题都包含统一战线问题，从而无论理论研究还是实际工作推进，确认统一战线问题是一个当然的首要的操作步骤。那么，何为统一战线问题？哪些问题是统一战线问题？能否说提出与识别统一战线问题的根本依据是统一战线主体实践？

我们能够从《条例》中把握统一战线问题领域，这些领域遍布于新时代中国特色社会主义生活的生产和再生产的诸多空间，从而《条例》对统战理论研究和实际工作开展，特别是对找出和找准问题，具有十分重要的指导意义。《条例》对新时代统战工作的主要任务、工作范围、组织领导及其职责、各方面统战工作主要内容的规定等，都是党的统一战线工作所应遵循的规范，因而这些内容一般不是问题本身。统一战线问题客观上存在于这些问题领域即统一战线工作领域之内，而识别统一战线问题的根本依据是统一战线主体实践。

“说到底，统一战线是做人的工作，搞统一战线是为了壮大共同奋斗的力量。”［5］304这句话言简意赅，指明主体实践及其结果状态。“做人的工作”一语中的，“壮大共同奋斗的力量”揭示了问题的实质。统一战线主体实践恰是统一战线政治的基本特征，即它存在于特定主体之间，基于确定的政治目标，解决主体关系运动的问题。“民主党派、无党派、民族、宗教、新的社会阶层、港澳台海外等各方面统一战线成员达数亿之多。可以肯定地说，只要把这么多人团结起来，我们就能为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦增添强大力量。”［5］304这表明，统一战线主体实践既是十分丰富的，但也具有复杂的一面。对于党的统一战线工作而言，发展好统一战线主体实践，就必将更好地解决各种统一战线问题，发挥出统一战线法宝的“法力”。

（三）统一战线主体实践：关于《条例》原则的解读

《条例》确立了统一战线工作的八大原则，即坚持中国共产党的领导；坚持高举爱国主义、社会主义旗帜；坚持围绕中心、服务大局；坚持大团结大联合；坚持正确处理一致性和多样性关系；坚持尊重、维护和照顾同盟者利益；坚持广交、深交党外朋友；坚持大统战工作格局。《条例》所确定的这些原则，既体现了统一战线长期坚守的理念精神，也反映了中国特色社会主义进入新时代对党的统一战线工作的总要求。按照统一战线制度是综合的国家制度的认知来理解这些原则，那么，这些原则既从根本上规范了统一战线主体实践，也高度凝练地概括了统一战线制度执行的过程及特征，并确立了制度效能的总体目标。就这些原则对主体实践的规范意义而言，必须强化这样一种理解：《条例》中的“原则”并非只是单一主体实践的规范。

主体实践中的主体既是多主体，同时每个主体也是集体。因此，这里的主体具有多样性和集体性特征。主体实践是这样的主体间关系在一定统一战线事物中确立、维护、发展、巩固等过程及活动。中国共产党统一战线工作原则是对党组织开展统一战线工作确立的原则，但它关涉和影响着相关主体，甚至可以说，如果没有关涉的相关主体，则无所谓统一战线。因此，这些原则一旦发生影响，那么，统一战线活动就已然进入主体实践过程，而这个过程中的主体绝非单一主体。这是党的统一战线工作在贯彻执行这些原则的时候，所应具有的意识和必须具备的思想条件，而这一点可能常常被忽略。在客观意义上，党的统一战线工作原则是对统一战线主体实践的规范，因此，这些原则的规范意义已经超出“原则”本身，而朝向统一战线事物的广泛领域延伸并产生实践上的约束性。

四、统一战线制度执行的大统战格局

大统战格局对当今中国政治研究具有广泛的意义，但就统一战线制度的执行，以及将统一战线制度优势转化为治理效能而言，大统战格局具有更为直接和更为凸显的理论价值和实际意义。因此，这里将大统战格局纳入统一战线制度及其治理效能的理论分析框架中，阐释大统战格局的理论逻辑。

就形成过程来说，大统战格局作为党的统战工作格局，它经历了实践探索—思想形成—制度化的发展脉络，这一历程大体用了近20年时间。其中，2015年5月，习近平在中央统战工作会议上阐释了大统战工作格局的思想，强调统战工作是全党的工作，必须全党重视，各级党委都要把统战工作摆在重要位置，各级党政领导干部要带头学习宣传和贯彻落实统一战线政策法规，带头参加统一战线重要活动，带头广交深交党外朋友，提出了要坚持党委统一领导、统战部牵头协调、有关方面各负其责的大统战工作格局，并形成工作合力等重要论述。此次会议及习近平的讲话是大统战格局的思想已经形成的标志。中共中央2020年12月发布的《条例》专门就大统战工作格局作出制度安排，规定“中央统一战线工作领导小组在中央政治局及其常委会领导下开展工作，对学习贯彻落实党中央关于统一战线工作的重大理论方针政策和涉及统一战线工作的法律法规进行研究部署、协调指导和督促检查，研究统一战线重大问题，向党中央提出建议”。同时也规定，“地方党委对本地区统一战线工作负主体责任”，“地方党委成立统一战线工作领导小组，组长一般由同级党委书记担任”［6］。这标志着大统战格局走向了制度化。

按照本文前两个部分的分析，统一战线制度是一种综合的国家制度，它既在人民当家作主的制度体系内，也在中国特色社会主义制度的总体中，体现为各项制度与党的统一战线工作制度形成的综合关系。在国家治理体系中，这种综合关系体现的是治理与制度的关系，即主体与本体的关系。当统一战线制度进入执行过程时，这样的关系就开启了实然的进程，其实质是党的统一战线工作制度与某一或某几种国家制度之间综合关系在问题情境中的建立、展开与朝向某种目标的运动。大统战格局在其中所应该发挥的作用，以及所发挥作用的逻辑，在本文尝试构建的理论分析框架中具有重要地位。

首先，在一个相对确定的区域或层级范围内，大统战格局是统一战线问题形成为议题的核心机制。统一战线问题前面已经阐释。统一战线问题形成为议题一般是指如下情形：一是问题的议题化；二是能够纳入党的常委会会议议程；三是形成关于该议题的集体决议或指导性意见。尽管“问题的议题化”过程先行，并取决于统战部门统战理论职能的履职效果，也与不同地方的党委常委会议程设置制度相关，但无论如何，大统战格局的制度化提供了强有力的体制机制保证，从而促使统一战线重要性，特别是其法宝作用在进入决策过程的关键环节，具有了根本支撑。

其次，在制度与制度的对接中，存在着是否能顺畅对接、精准对接以及有效运行等一系列实际问题。大统战格局解决了统筹权和协调权的“硬权力”功能问题，为统一战线制度优势转化为治理效能，提供了政治保障。“统筹”与“协调”通常被视为某种管理职能，因而只被作为“软权力”来对待。大统战格局下的统战领导小组机构与制度安排，客观上强化了党委特别是书记的相关统筹权和协调权，也强化了统战部长关于大统战的注意力分配，相应地也就提升了相关政治责任，由此使这些权力由“软权力”转变为“硬权力”，增强了统战活动的政治保障性。

当然，更重要的还是第三点：经过统一战线主体实践而生产的主要政治产品是一种政治力量，即中国共产党领导的政治同盟的团结与壮大。大统战格局是这种政治产品的设计与生产的工作系统，这个工作系统必定是跨工作领域、衔接诸多方面制度规范、由多样主体参与的具有超越性的合作空间。因此，大统战格局最根本的政治作用体现在：它就是统一战线制度这一综合的国家制度的执行系统。这个执行系统的运行绝不仅仅意味着某种体制的变化及其活力，而是更加促使原本存在于深层的价值获得彰显，这个价值就是共同的政治主体性的形成和不断巩固。这一点在统一战线不同对象的生活领域和工作领域有不同的特点，实践的要求不同，实现的方式各异，但作为统一战线的价值是完全相同的。统一战线制度只有作为综合的国家制度才可能为共同的政治主体性的价值提供强有力的政治载体，而只有在统一战线制度不断处于富有活力的运行状态中，这种价值才会培育成为中国特色社会主义政治文化的精神内核。在这一逻辑的构建中，大统战格局的意义更加凸显。

五、统一战线制度治理效能实现的协商机制

实现统一战线制度的治理效能，协商机制不可缺席。如果将协商机制作为一个政治学的知识话语来研究，那么，它属于协商政治的范畴［7］，具有政治知识生产的意义。在统一战线实际生活中，协商机制是基本的政治机制，成为统一战线主体实践的核心参与渠道和建立共识的根本方法。

在统一战线制度治理效能实现过程中，协商机制至少将在以下两个层次上发挥重要作用：一是思想、主张的理论认识层次；二是政策的制定与实施的政治过程层次。这里试分别展开论述。

（一）建立思想共识，发展学习、调研与理论研讨的协商功能

建立思想共识绝非是“物化”活动，而是十分重要的精神生产③活动，也是根本性的协商活动。将共识达成建立在学习、调研及理论研讨过程之中，从而使学习等活动本身就成为一种实践形式，由此增加了学习等活动的协商意涵和功能，促使学习等活动实现“知”“行”合一。

早在抗日战争时期毛泽东就向全党发出过“改造我们的学习”的号召，提出了“将我们全党的学习方法和学习制度改造一下”［8］的主张。习近平在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话中也强调，在改革发展稳定的任务之重、矛盾风险挑战之多、治国理政考验之大都是前所未有的历史条件下，“必须不断提高运用马克思主义分析和解决实际问题的能力，不断提高运用科学理论指导我们应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、化解重大矛盾、解决重大问题的能力”［9］，这些思想对于我们研究统一战线的精神生产问题，特别是在形成思想力量、提高问题把握能力和战略思考力等方面同样具有十分重要的指导意义。

这里的学习、调研和理论研讨指的是同一种活动，即经由协商而建立思想共识的活动，其共识的建立就体现为精神生产的成果。作为协商机制的学习、调研及理论研讨显然区别于通常所说所见的此类活动。其根本区别在于：作为协商机制，学习、调研和理论研讨都是工作本身，是统一战线主体实践的一种具体方式。这种寻求建立共识的协商机制是统一战线制度治理效能转化在主体思想和精神层次实现的过程，具有原则性、长周期性、互动性、持续性等要求，很难一蹴而就，但却需要驰而不息、久久为功。

（二）促进统一战线过程的多领域拓展，促进协商机制广泛发挥作用

统一战线过程虽然是本文使用的术语，但其实践形式已存在多年，这些实践形式集中在人民政协制度的运行中，凸显于政党协商的制度化方面。所谓统一战线过程，实际是一般政治过程中的一个特定方面甚或类型，反映中国政治，特别是协商民主的重要特点，值得从一般政治过程的研究中给予相对独立的研究方向的地位。我们可用“两个必须”和“两个相关”的修辞方法描述统一战线过程，即在与统一战线事物相关的政策制定和执行的过程中，必须加强统一战线相关主体的参与，而这样的过程必须由确定的程序制度加以保障。

促进统一战线过程向诸多领域拓展，是扩大统一战线制度治理效能的重要途径。党的十九届四中全会通过的《决定》指出：“坚持社会主义协商民主的独特优势，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商，构建程序合理、环节完整的协商民主体系，完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制，丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”这就指明了社会主义协商民主制度的优势经过“制度化实践”能够在广泛的政治活动领域实现效能转化。据此可以说，在统一战线制度视域下，党的统一战线工作制度与协商民主制度的综合必将极大地促进国家治理能力的提升。统一战线过程是统一战线事物本体性的标志，也是实现制度由“综”而“合”的有效手段。

协商机制就在统一战线过程中发生、发展和发挥作用，这就是协商机制作为重要政治机制并发挥效能转化作用的逻辑。

注释：

①《中华人民共和国宪法》在“序言”中指出：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善各项制度……”，并在第一章第一条中明示：“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”见《中华人民共和国宪法》（便携珍藏版），中国法制出版社2018年，第5页，第9页。

②恩格斯：《家庭、私有制和国家起源》，《马克思恩格斯文集》第4卷，人民出版社2009年，第15页。恩格斯这句话的完整表述是：“根据唯物主义观点，历史中的决定性因素，归根到底是直接生活的生产和再生产。”恩格斯在这里阐述的是唯物主义历史观，强调的是人类历史变迁的内在必然性的根据。本文引用这一观点表达了历史内在必然性在具体历史过程中也会呈现出相同的逻辑的思想。

③精神生产是历史唯物论的重要话语，引自马克思恩格斯《德意志意识形态》，见《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1995年，第72页。本文在历史唯物论语境下来使用这一概念，强调人们的社会存在与精神生产的关系。