中国土地征收制度变迁的财政逻辑

匡凯

基金项目：国家社会科学基金青年项目（17CFX064）

作者简介：匡 凯（1985—），男，湖南汨罗人，博士，中南大学法学院副教授，研究方向：土地管理，经济、社会与法治发展。

摘 要：土地征收制度会受到财政政策影响。1959-1982年，财政权力下放、重工业优先支出，致使农村通货膨胀、地方征地权力增大，所以征地审批机关级别提高、权力回收，补偿标准上调。1982-1998年，分税制促使政府通过城市扩张提高GDP，加之通货膨胀使得征地程序更严格，补偿标准提高。新世纪公共财政下，法律细化了“公共利益”范围、提高了征地透明度，农民参与土地分红。财政从家财型向税收型转变，应当要严格征地程序，加强社会保障，处理好“央-地”关系。

关键词：财政制度;土地征收制度;家财型财政;税收型财政

中图分类号：F812.2 文献标识码：A 文章编号：1003-7217（2021）06-0111-07

一、引 言

中共十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，这意味着财政已经从单纯的国家理财工具，上升为关系到“国家治理体系和治理能力优劣的具有基础性、支撑性的重要要素”[1]。观察发现，我国财政制度的几次变革与土地征收制度变迁的四阶段[2]在时间上有重合，这仅是时间上的巧合，还是存在某种内在联系？显然，土地征收的收益和成本作为财政收支的内容，必定会受到后者的影响。那么我们进一步追问：财政政策对土地征收制度的影响具体表现在哪里？由于财政政策引起的宏观经济变化，是如何影响到土地征收的？财政作为国家治理手段又将如何影响到土地征收制度？

本文从财政社会学①的角度，以土地征收制度变迁的四个阶段为线索，分析建国后“家财型财政”到“税收型财政”转变对土地征收标准、征收程序、国家责任和补偿标准的影响，从而为今后财政制度和土地征收制度的调整提供一定的借鉴和指导。

二、1950-1958：征地初始阶段

（一）1950-1954：土地征收制度轮廓的确立阶段

本阶段关于土地征收的规定分散在1950年《土地改革法》、1950年政务院《关于铁路留用土地办法的几点解释》、1950年《城市郊区土地改革条例》和1953年《国家建设征用土地办法》等法规中，具体包括：

第一，征收标准上，未明确区分国家利益和公共利益。1954年《宪法》第十三条规定“公共利益”标准，而政府的文件中则以“国家利益”和“人民的长远利益”为标准。第二，国家责任上，主要采用农业安置和招工安置，如“调地补偿”，变农民为体制内工人，强调农民的“归属”。第三，土地征收补偿上，一是无补偿，如1950年《土地改革法》规定征收农村中祠堂、庙宇、寺院、学校和团体的土地，不需要给予补偿。二是一定补偿，如《国家建设征用土地办法》规定的以土地3-5年的产量总值为标准进行补偿。第四，在征地程序方面，依据用地面积和迁移居民数量确定审批机关的层级，最低可至县级人民政府。

1953年前主要是要建立国家统一财政制度。1950年《关于统一国家财政经济工作的决定》规定了“三统一”：统一全国财政收入、统一全国物资调度和统一全国现金管理。土地征收上，也初步形成了制度框架，如相应的财政支出方式（是否给予补偿和补偿标准），中央和地方的关系和权限等框架也已成型。

在新中国成立初期，国库较为空虚，财政措施是扩大收入，减少支出。被征地农民以“安置为主，补偿为辅”的方式，可以将对他们的补偿性财政支出，变为国家（集体企业、国营企业和生产队）的财政收入，以尽量在征地问题上实现财政收支平衡。

（二）1954-1958：征地制度的第一次调整

在征地制度已经基本确立的情况下，1958年国务院修改了《国家建设征用土地办法》，除征收标准，国家责任、补偿数额和征收程序上都有变化。

第一，国家责任上，要求“尽量”就地安置，强调农民的地域归属性。第二，中央下放了权力。如批准程序上，取消了全国性和地方性用地的区分，仅以数量区分程序繁简。第三，征收补偿上，缩小为2-4年的土地定产量总值标准，增加了附着物和农作物的“公平合理”补偿原则。第四，突出了“节约用地原则”。

此时，社会主义改造已见成效，高级合作社普及全国。1953年抗美援朝胜利减轻了财政压力，但同年的经济决策失误却引起了财政赤字。该阶段财政的主要目标是鼓励增产、贯彻农业合作化和保障工业发展。在央-地关系上，由中央集中管理变为地方灵活处理。引起征地制度变化的原因有：

第一，财政收入需要有税源数量的保障。1953年“一化三改造”中，农村基本消灭了个体户。1956年国务院批转财政部报送的《关于1956年农业税收工作中几个问题的请示》，规定：“对于初级社一般也应改为以社为单位征收。”这意味着国家最终建立起了按社而非按农户征收农业税的制度。也即无论合作社中人数多少，税赋量不变。采用就地安置和农业安置能减少人口流动，保障税源。

第二，良好的税收政策增加了农民收入，为减少土地征收补偿提供了基础。1954年修改的“临时商业税”规定农民销售自产品给国营公司和合作社，可以免纳临时商业税。这大大促进了农民开展农林副业的积极性。1954-1957年，农民出售农副产品获得的收入从196.3亿元上升到227.1亿元[3] ，涨幅达到15.7%。陶希晋在《关于国家建设征用土地办法修正草案的说明》中汇报：“鉴于农业合作化以后农民的生产、生活都有所提高，原来的标准，就显得有些过高，……修正草案本着既照顾群众利益又节省国家开支的原则，将补偿标准改为二年至四年的定产量总值”[4]。

第三，预算改革加大了地方财政自主性，地方在央-地关系中占据了主动性，为征地权力下放提供了财政上的支持。1953年中國的财政状况好转后，中央为调动地方生产积极性，取消了统收统支的政策，下放财政权。依据周恩来改进预算管理体制的指示和邓小平的财政六条方针，财政部改进了1954年预算收入分类分成的管理体制。农（牧）业税属于固定比例分成的种类，地方固定收入和固定比例分成收入两项合计，划分给地方的部分，一般可以达到各省（市）预算支出的60%-80%[5]。在这种财力支持下，土地征收中的权力几乎都是由地方负责。

第四，应对财政赤字要求厉行节约，国家紧缩银根。1953年和1956年确定的《国民经济计划（草案）》中基建规模过大，导致出现财政赤字。1956年基建投资比上年增长62%，但是同期财政收入只增长了5.7%。由于实际执行的结果大超预算，所以只好向银行借款。原计划增加贷款2.9亿，但最终增加到了9.4亿，这又引起了通货膨胀[6] ，1957年的计划对基本建设的规模进行了压缩。基本建设用地来源于土地征收，故此《国家建设征用土地办法》中也就重点强调了节约原则。

三、1959-1982：计划经济时期的征地制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

1958-1978年间，中国政治、经济环境不稳定，财政工作较为混乱，征收制度变化不大。改革开放初期，国务院颁布《国家建设征用土地条例》和《村镇建房用地管理条例》，调整了征地制度：

第一，修改了征收标准。1978年《宪法》取消了征地“公共利益”的条文，1982年《国家建设征用土地条例》的第一条确立了“保证国家建设”的征地标准。第二，在国家责任方面，确立了农业安置、招工安置和移民安置三种途径。目的仍然是让农民处于体制内。第三，征收补偿上，由总产量值计算法变为平均年产量倍数计算法，并规定了补偿费和安置补助费合计的“二十倍”最高额。第四，征收程序上，加强了中央的权力，如规定了中央的直接批准权，征收土地的选址、面积都必须经过县、市人民政府的审核，改变了以往计划部门批准即可的制度。第五，将节约用地提高到了国策的地位。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

财政权力下放和重工业的优先支出是造成上述制度变化的主要原因，而大跃进的浮夸风和“文革”则加剧了后果。

1958年，我国确定了“收支下放，计划包干，地区调剂，总额分成，一年一变”的财政政策。中央的目的是下放财力，搞活经济，但“大跃进”的左倾思想使得地方分得的机动财力远超设想。农村“两放、三统、一包”，将国家在农村的粮食、商业、财政等部门的服务权限几乎全部下放到人民公社，中央对地方的管理难度较大。“文革”中，财政机构撤并，地方受中央管控弱化，征地工作基本无法可依。1971年，国家预算管理恢复收支包干制。其预期是调动地方的积极性，但是当时社会环境却造成了地区间财力不平衡，削弱了中央机动财力，使得地方权力和财政难受中央管制。

为解决包干制的问题，1974年全国试行“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”，但这不利于中央财政收入，也难以体现地方预算的权责关系，地方财政基本处于无责可究的状态[7]。直至1976年，国家才开始恢复“收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政政策，其后确定了中央对地方的预算管理体制。1980年财政从统收统支变为分灶吃饭，这种财政政策实行时，仅实现了统收，却未实现统支。地方遇到征地难题时，仍然要中央财政拨款。最终，中央的财政逐年下降，权力进一步被削弱。而这又使得农民将多要征地费作为致富途径，政府的“吃大项”、揩油的情况时有发生[8]。

财政的重工业优先支出政策改变了农民在征地中的地位。1958年，中共中央通过《全党全民为生产1070万吨钢而奋斗》的决议，“钢元帅升帐”导致物资积压和农产品缺乏。为加大投资工业，国家增发钞票。但农产品短缺，货币便流向农村，农产品大幅度涨价。1962年，农民只用正常价格10亿元的物资，换到了30亿元左右的钞票[9]。通货膨胀致使农业产值提升，征地补偿费用增加[10]。而补偿数额一旦增加便很难再下降，为了减少后续征地的阻力，国家改变了征收补偿计算方法。同时，为了防止地方政府和农民基于强势地位漫天要价，1982年《国家建设征用土地条例》确定了保证国家建设的征收标准，规定了补偿上限和相应的程序。

“文革”期间，地方掌握了较大的财力，在基础设施和重工业上存在较大的重复建设。以水泥为例，1969-1970年，全国各地小水泥厂的产量，已占全国水泥总产量的40%。到1972年，全国小水泥厂增加到2400多个，70%的县都有了水泥厂[10]。 基本建设项目多，但是使用效率却不高。1979年，李先念在全国计划会议上指出，1970年以来，基本建设规模过大，积累率过高，1978年积累率达到了36.5%。重复基础建设分散了财力物力，重点建设上不去，还浪费了大量耕地。

总之，“大跃进”中过度重视重工业生产，地方财力和权力集中，地方政府征收耕地进行了重复性建設。但由于建设缺乏程序的保障，土地浪费时有发生，故此国家将节约用地上升为国策。

四、1982-1998：改革开放之后土地征收制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

1986年《土地管理法》是土地领域内的重要法律。基于合宪性要求，法律规定了征收的“公共利益”标准。其他的一系列规范性文件，如《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《土地管理法实施条例》，在征收补偿、国家责任及央-地关系方面并未有太多的变动。

1998年，国家修改了《土地管理法》，颁布了《土地管理法实施条例》，征收制度有了相应改变：

第一，征收程序上，中央回收了部分权限。其一，将1988年的分级审批改为1998年的土地用途管制制度，国家控制了土地用途的指标。其二，“农改建”的审批权从基层回收到省级政府和国务院。其三，增加了法律责任条款，加大了对行政机关的监督和责任追究力度。

第二，提高了补偿标准。1998年的耕地补偿费由原来三年平均产值的3～6倍提高至6～10倍，安置补助费由被征耕地三年每亩均产值的2～3倍提高至4～6倍。每公顷最高补助额从被征地前三年均产值的10倍提高到15倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的20倍提高为30倍。

第三，以货币安置为主，取消了农业安置和就业安置。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

影响上述制度变化的财政原因主要包括：

第一，分税制改革导致地方财力下降，政绩的唯GDP论使得地方政府将征地作为新的财政收入点。中央通过加强程序来规范征地行为，减少由此引发的纠纷。

在原财政包干制下，中央财政并非处于主导地位。1994年，国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》明确了分税制。自此中央财政开始占据支配地位。1990-2004年，地方财政支出与财政总支出的比例基本维持在70%左右，但是地方财政收入占财政总收入比却从1993年的80%下降到1994的45%，直到2004年，數值基本都在50%左右[11] 。地方为解决财政困境，只能从中央分配的营业税、地方企业所得税、个人所得税、城镇土地使用税、固定资产投资方向调节税和耕地占用税等税款方面着手加大财政收入。于是在“以地兴企”中，地方政府“承担了繁重的招商任务，很多违规操作土地征收的案例中政府是最主要的推动力”[12] 。

1998年之前，征用补偿采取1986年的标准，这与城市飞涨的地价相比明显偏低，由此出现了大量的征地冲突、乱占耕地[13]。国家不得不通过严格征地程序来应对这些问题。

第二，通货膨胀使得征收补偿数额再次增加。1988年“分级包干”制扩大了地方的财权和事权，地方投入大量资金建工厂，但企业缺乏现代管理经验，生产线产出少，这导致市场货币多而产品少。1988年国家基本建设投资中固定资产交付使用率只有65.8%[14]。这造成了社会的结构性通货膨胀。

在财政支出方面，支农投资减少。1981-1989年连续九年，每年农业基本建设投资总额和农业基本建设投资占基建总投资的比重都在下降[15]。到20世纪90年代，资源要素仍向非农产业流动。1994年耕地面积减少570万亩，全国1/3以上水库带病运转。1994年税制改革初期，国家支农支出占财政支出比重降到了8%，农业投资占全部国有单位投资的比重仅为1.7%左右[16]。由于农业产出少，市场缺乏足够的农产品，而货币又向农村流动，导致农村通货膨胀严重。

外汇方面，我国开始了外汇体制改革，中国人民银行公布《关于进一步改革外汇管理体制的公告》《结汇、售汇及付汇管理暂行规定》和《外汇账户管理暂行办法》，财政部发布了《非贸易非经营性外汇财务管理暂行规定》。新的规定取消了外汇收支的指令性计划，强调国家运用经济、法律手段对外汇和国际收支进行宏观调控[17]。市场放开后，国家产品大量出口，1993年外汇储备211.9亿元，1994年的外汇储备则高达516.2亿元，增长了143.6%[18] 。这直接导致了国内市场中产品数量少、货币量多，通货膨胀又加剧。从数据来看，1993年中国通货膨胀率为13.2%，1994年达到21.7%。1993年我国居民消费价格指数上升14.7%，全社会商品零售物价指数上升13%;1994年两指数分别上升24.2%和21.7%。1995年4月，全国35个大中城市商品零售价格指数与上年同期相比增长15.2%，消费价格指数增长19.7%，而粮食价格增长了57.8%[19] 。而同期美国的通胀率则只有5%左右[20] 。通货膨胀导致按原标准补偿已经不再合适，故法律提高了补偿标准。

第三，企业市场化改革和社会保障的完备使得国家责任转向以货币补偿为主。计划经济中用地单位承担着就业安置责任，但市场经济中，用地单位自负盈亏，必须要“轻装上阵”。货币安置方式简单，成为了最普遍的失地农民安置方式。 另外，国家加大了社会保障方面的支出，通过转移支付的方式保障了农民征地后的生活。到1997年，农村社会保障服务网络覆盖率达到40%，养老保险年支出33368万元，除农村集体组织外，国家还支出1.1亿元保障农村五保户生活[21] 。农村乡（镇）共有卫生院5.1万个，有医疗点的村数占总村数的89.3%，乡村医生和卫生员132万人[22] 。随着改革开放的深入，财政不再直接对国有企业注资，转而提高社会保障和民生的支出。这意味着“财政支出的生产建设特征让位于社会发展，让位于公共服务的均等化”[23]。

五、新世纪土地征收制度及其财政原因

（一）土地征收制度变化的表现

此阶段土地征收制度的变化趋势主要包括以下几个方面。

第一，征收标准上，公共利益的界定越来越明晰。2019年《土地管理法》规定了军事、外交、能源、水利、交通、通信、邮政、科教文卫、环境保护等内容属于公共利益的范畴，可以征收土地。明确公共利益的外延，能够有效地限制政府权力滥用。

第二，征收程序上，政府的权力越来越受到限制。一方面，1998年和2019年的《土地管理法》《征收土地公告办法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定了征求意见、听证和安置等程序为征收的前置程序。这使得整个征收过程透明化，同时也以民意的方式限制地方政府征收土地的权力。另一方面，2019年《土地管理法》将建设用地范围扩大到了集体土地，也减弱了政府征收的权力。

第三，提高了补偿费用，新增不得降低生活水平原则。《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《土地管理法》中的不降低原有生活水平原则突破了先前的30倍最高数额。此外，征地区片综合地价计算方法改变了征地中的“剪刀差”，提高了农民的征收补偿费用。

第四，确定了以货币补偿为主，兼及考虑其他安置的方式。2004年国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》中规定了“农业生产安置”“重新择业安置”“入股分红安置”以及“异地移民安置”。2019年《土地管理法》中则确定了货币安置的方式。

（二）土地征收制度变迁的财政原因

影响上述土地征收制度的财政原因主要包括两个方面。

一方面，公共财政目标和框架的确立，明确了财政支出的方向，农民征地后的生存有了保障。1998年税费改革，国家将非规范性的政府收入纳入到规范化的道路[24] 。同年全国财政工作会议上，当时的财政部长项怀诚提出建立公共财政框架的目标。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“健全公共财政体制，明确各级政府的财政支出责任”。这都标志着财政要向公共型和服务型转变。定位了财政的公共目的，也就定位了土地征收中公共利益标准：只有为了公共利益的需要，才有资格启动财政支出。

此外，中央部分财政收入通过转移支付返还给地方，以实现公共目的。2009年，农村社会保障体系建立，政府补贴成為新型农村社会养老保险的三个来源之一。2010年，国家再次提高农村社会保障水平和补助标准。2018年国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，其中提出优先和重点保障的八大类支出中，就涵括了教育、就业、养老、医疗、生活救助和住房保障。且在2019年《土地管理法》中还规定了农地就业、择业就业培训和基本住房保障，这都为征地农民失地后的生活和工作提供了制度保障。

另一方面，土地财政中，“剪刀差”的分配方式引发了诸多矛盾。通过确定综合地价标准和严格的程序，弱化政府财政对土地的依赖，从而减少寻租现象。

1994年分税制改革之后，地方财政收入占总财政收入的比重从之前的80%降至45%左右，但地方财政支出却一直维持在65%以上[25] 。于是他们转向了获取土地收益来增收。2018年1-8月，国有土地使用权出让收入占政府性基金收入的比重达到85.6%，相当于全国一般公共预算收入的1/2[26]。

与地方政府通过土地征收而获得的出让金相比，农民所获得的土地征收补偿非常少。在出让的土地收益中，农民仅得到成本价的5%～10%，村级经济集体得到25%～30%，政府及各级部门得到60%～70%[27] 。地方政府通过“卖地”增长GDP，获得大量财政收入，这使得征地变得越来越有吸引力，一些政府甚至不将土地出让金纳入财政收入[28] ，其中不规范的征收时有发生。2013年，在国家对农地转用和土地征收审批事项的监督检查中，新增的14.86千个批次项目中，4.02千个违法，占到了总数的27%[29] 。

为了增强对地方的控制，减少征地带来的矛盾。2019年《土地管理法》便在程序上进行严格控制，提高透明度。同时法律规定农民通过参与分红的方式来分享征地中所获的收益，减少地方政府的土地收益依赖，弱化地方财政权力，再次平衡中央与地方的关系。

六、结论及启示

按照财政社会学的理论，中国主要存在家财型财政和税收型财政两种类型[30] 。家财型财政强调收入来源于政府支配的财产，国家的财政收支就是社会的收支，财政中只有国家的单一主体。税收型财政指财政收入主要依靠税收，社会与国家分离，社会以其财力作为国家的收入部分。税收型财政又包括了两种：一种是落后型税收财政，主要指税收依靠土地、进出口贸易和寡头企业;另一种是先进型税收财政，它是向流动性商品（资产）、国内贸易和劳动收入征税，支出则用于提供公共服务和社会保障[31]。

从前文梳理中，我们发现，随着财政从家财型转为税收型，中国的土地征收制度也受其影响而变化。

第一，家财型财政中收支的单一性向税收型财政收支多元性的转型表现在：一方面，土地征收中国家责任的变化。家财型财政的收支是一个封闭的系统，财政资源在国家内部循环，故而是以身份为主的农业安置和就业安置。农民失地后被安置在另一个位置上，从而保证财政收入来源总数不变，新单位为其提供各种保障。税收型财政中，企业有了明确的市场主体地位，农民的社会保障由财政支付，这也就实现了货币补偿安置为主的国家责任转型。另一方面，国家财政的主要来源也决定了补偿的数额。家财型财政中，企业是国家的财产，国家当然会对之投入更多。相应的，为减少财政支出，征地农民的补偿就会较少。落后型税收财政中，土地是财政收入的主要来源，直到农民参与土地收益分红，才逐渐改变这种情况，实现向先进型的税收财政类型转变。

第二，国家利益向公共利益的转型。家财型财政“强调收入与公众无关，不需要公众的同意”[31] 。这意味着它注重国家利益，土地征收中也保护国家利益。税收型财政关注社会与国家之间的关系，这也是公共财政中公共利益的题中必有之义。在土地征收的标准上，“八二宪法”重提公共利益，《土地管理法》《物权法》《民法典》等法律确定了公共利益原则，2019年《土地管理法》中公共利益范围的确定，公共财政的支出逐渐在征收制度中体现和明确。

在财政治理中，国家治理体系和治理能力的现代化就体现为财政的公共性转型。之所以财政具有这样重要的作用，本质上是因为财政收入、支出拨付以及政策实施，是实现国家治理的重要物质基础[32] 。那么在新时代之下，公共财政需要在以下几个方面对土地征收的相关问题予以保障：

第一，在公共财政的支出方面，应当加大地方法治社会和基层民主建设的投入。农民在征地中容易受到权利侵害，这就要求一方面要加大基层民主建设投入，扩宽征地农民反映意见和建议的渠道，例如通过征求意见、听证甚至是村民代表监督的方式在程序上保证土地征收过程的透明性，从而减少地方政府和基层政府的权力空间，保证基层民主落到实处。另一方面，加大地方法治社会建设，明确在土地征收过程中法律秩序的运行，能够让人们自觉守法，发生问题时能通过司法，而非群体性纠纷的方式来解决。

第二，公共财政应加大对农村基本保障和农村经济发展的政策支持。一方面，加大对农民社会保险、医疗保险、就业保险等社会保障的投入，使得农民在医疗和子女教育等方面有较好的保障，使失地农民从土地保障进入到社会保障。另一方面，加大农村经济发展的优惠政策，健全农村公共就业服务和终身职业技能培训制度。对失地农民或者集体组织开办企业能够给予税收上的优惠，使得其能够有效地利用货币补偿金。加大对失地农民的劳动技能培训，扩宽失地农民的就业渠道，让安置补偿金真正起到安置的作用[33]。

第三，处理好中央与地方的关系。通过划分中央与地方的财权和事权，确定各自在土地征收和整个国家经济中的地位。通过《宪法》《财政法》《预算法》等法律规定中央和地方的权责，以及它们在财政上运行的程序，做到中央在财政问题上，既能放得开又能收得回;地方政府既具有活力，可以发挥能动优势，又能够守法，保障农民权利。

注释：

① 财政社会学是社会学的一门分支，它考察“税收和公共财政是如何影响政治、经济、文化、制度和历史因素，以及如何受到这些因素影响的”。见John L， Campbell. The State and Fiscal Sociology[J].Annual Review of Sociology， 1993（19）：13-185.

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（责任编辑：王铁军）