大气环境绩效审计评价指标体系构建——以山东省为例

近年来，随着工业化进程的加速推进，我国能源消耗数量急剧增加，大气污染问题日趋严重，影响到人民群众正常生产生活秩序，也制约着实现生态文明建设的总目标。对此，我国政府采取有力措施，先后制定并修改了一系列的法律法规措施，如《大气污染防治行动计划》《大气污染防治法》等以遏制日益严重的大气污染问题。治理大气污染、改善空气质量，是群众所盼、民生所系，也是考核政府履行环保责任的重要依据。环境绩效审计依据环境审计标准、运用绩效审计方法，对审计主体的环境管理活动做出评价，是政府治理环境的重要手段之一。一套科学的评价指标体系是实施绩效审计的关键因素，是充分发挥绩效审计作用的基础。本文依据大气环境治理的特征，构建基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系，并以山东省为例对指标体系进行应用与分析，以期为未来审计实践提供借鉴。

一、基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系

（一）PSR模型的作用机理

PSR模型是指压力（Press）—状态（State）—响应（Response）模型（以下简称PSR模型）。该模型于1979年由David J.Rapport和TonyFriend提出后，被联合国统计署（UNSD）、联合国开发计划署（UNDP）及联合国可持续发展委员（UNCSD）作为评价某区域可持续发展的一种重要工具，如图1所示。该模型以人类与自然的关系作为出发点，人类在活动中消耗了大量的自然资源，对生态环境造成了负面压力（P），进而改变了自然资源和生态环境质量状况（S），为了实现社会的可持续发展，人类社会将做出相应的反应（R）来修复、预防自然资源和生态环境产生的负面影响。

图1 PSR模型框架

本文以PSR模型为框架构建大气环境绩效审计评价指标体系，清晰展示出资源高效利用、大气污染物排放、大气环境治理与大气环境状况间的协同效应，形成了大气环境绩效审计工作的逻辑结构：大气环境污染压力（P）为改善大气环境状况（S）提供了机遇，大气环境绩效审计（R）能够降低人类活动对大气环境产生的压力（P），进而改善大气环境状况（S）。该模型体现了大气环境治理结果（S）与影响结果的各种因素（P、R）之间的平衡和互动。

（二）大气环境绩效审计评价指标设置

本文依据层次分析法的基本原理，基于PSR模型构建大气环境绩效审计评价体系，该体系包含项目层、准则层和要素层三个层次。项目层是待评价的大气环境绩效审计项目；准则层包括压力（P）、状态（S）及响应（R）三个维度指标；要素层是针对准则层三个维度分别设置具体化的绩效审计评价指标。其中，压力（P）维度拟从污染物排放、资源利用情况及社会发展水平三个方面构建具体评价指标；状态（S）维度拟从大气质量状况和居民的大气生活质量两个方面构建具体评价指标；响应（R）维度拟从环保资金投入、法律法规及环境监管三个方面构建具体评价指标。

（三）大气环境绩效审计评价指标权重

大气环境绩效审计除构建指标体系外，还需要合理分配各指标的权重。本文采用层次分析法确定各指标的权重，为此构建层次模型将项目层设为一级指标，赋予权重为1。分别构建准则层、要素层判断矩阵，采用标度法两两指标进行比较，根据1-9评分标准分析各指标之间的重要性，结合专家打分，综合专家意见，确定各层次判断矩阵。运用YAAHP（11.0）软件对各层次判断矩阵进行一致性检验，保证评判结果的客观性。受篇幅所限，矩阵、权重及一致性检验不再赘述。各具体评价指标的权重=上一层次各指标权重*各要素指标权重。

本文构建的基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系及各指标权重具体见表1。

表1 大气环境绩效审计评价指标体系

（四）大气环境绩效审计评价方法

在评价方法选取上，本文拟采用等级评价法。具体评价过程为，以既定标准值为基准，基准分为80分。若被审计年度激励型指标数值增加或约束型指标数值减少可正向加分，赋予相应分值；激励型指标数值减少或约束型指标数值增加按变化幅度反向打分评价。依据层次分析法建立评价模型，具体如下：

其中：A为大气环境绩效审计评价综合得分，X为准则层维度评价指标的权重，Y为要素层评价指标的权重，Z为具体指标层评价指标的权重，W为具体指标层评价指标的得分，q为准则层维度，i为要素层指标的数量，j为具体评价指标层指标的数量。结合实际审计情况，依据计算得出的大气环境绩效审计综合得分情况（A），将90-100评为优秀等级，70-89评为良好等级，60-69评为合格等级，60分以下为不合格。

二、大气环境绩效审计评价指标体系案例应用

山东省系我国传统能源消耗大省，结构性污染突出，产业结构不合理，经济增加动能不足，截至2011年底，全省煤炭消耗量3.8亿吨，约占全国的1/10，主要污染物排放量大，排放强度高，二氧化硫及氮氧化物排放量居全国第一。为深入贯彻党的十八大精神，按照建设生态山东的总体要求，以治理大气污染倒逼能源与产业结构调整，山东省先后出台《山东省2013-2020年大气污染防治规划行动计划》（分三期）《山东省节能减排工作方案》《山东省大气污染防治条例》等多项政策治理措施，治理效果明显，成绩显著，日益满足了人民群众对良好空气质量的要求。基于此，本文以山东省为例，探索基于PSR模型的大气环境绩效审计评价指标体系案例应用。

（一）指标体系的评价结果

1.数据来源。本文以2017年数据作为分析样本，以《中国空气质量标准》《山东省2013-2020年大气污染防治规划行动计划》（第二期）《山东省大气污染防治条例》等文件中的既定目标以及同时期国家均值、长期规划目标作为2017年标准值，通过查阅《中国统计年鉴》《中国环境统计年鉴》《山东省统计年鉴》《山东省生态环境状况公报》等资料获取2017年各指标实际数据。邀请环境审计领域专家学者进行打分，从而得到各项指标的分数，测算结果如表2所示。

表2 2017年山东省大气环境绩效审计评价指标得分

2.评价结果。根据表3的专家打分结果，得出山东省大气环境绩效审计综合得分：

A=80.26分，属于良好等级，这表明山东省大气环境质量状况整体情况较好，大气污染整治取得了一定的阶段性效果。

（二）评价结果分析

1.总体分析。所建立的层次分析评价模型中响应层权重最高，达到0.5390，其次是状态层和压力层，分别达到0.2973和0.1638。与此同时，在指标层对最终审计评价结果影响较大的是环保资金投入、环境监管和大气质量状况，分别达到0.2695、0.2695和0.1486。

依据综合得分80.26分，可知2017年山东省大气环境绩效审计评价等级为良好。结合近几年山东省大气环境状况，可以看出山东省在发展经济的同时充分认识到了大气环境保护问题，然而在煤炭能源消费比重，第二产业GDP比重方面仍需改善。山东省应加强新旧动能转换，产业结构调整等各项政策的落实，对空气质量生态补偿资金发放及专项使用情况实施专项审计，提高专项资金使用率及到位率。

2.具体指标分析。在对综合得分进行等级评价的同时，也应对各项具体指标进行分析比较，找出综合得分上升或下降的原因。从表2可以看出，单位GDP能耗下降百分比、单位GDP烟（尘）排放量、二氧化硫年平均浓度指标情况有较大好转，而人口密度、空气质量生态资金补偿率、空气质量生态补偿资金专项使用率指标较标准值有较大不足，其余指标情况保持较好。这表明2017年山东省在大气资源消耗和污染物排放方面总体控制较好，但相应的响应措施有待加强，尤其是在新型城镇化建设、增加空气质量专项治理项目数量，及时发放生态补偿资金方面有较大的提升空间。

3.审计建议。鉴于评价结果，得出审计建议，山东省在后续的防治过程中应当做到：一是加快新旧动能转换，削减煤炭能源消耗比重，增加新能源供应范围；二是促进产业结构升级，提升第三产业占比；三是加大监管力度，监督高能耗、高污染企业达标排放；四是开展专项资金绩效审计，确保资金专款专用，提升资金使用效率；五是各级政府部门应共建共治共享，保障各项数据准确有效，增强环境治理的合力。

三、总结与展望

环境绩效审计作为环境审计的一个重要分支，在提高环境治理效果方面发挥着独特作用。而一套行之有效的评价指标体系是开展绩效评价的基础，也是形成审计结论的重要依据，直接关系到环境绩效审计评价结果的准确与否。随着我国大气污染治理工作常态化，实施大气环境绩效审计将呈现边际上的持续的渐进变迁。因此，本文为未来开展大气环境绩效审计提供借鉴的同时，建议在具体实施过程中也应注意几个问题。

第一，完善法律制度。在全面依法治国的背景下，建议在《审计法》及其实施条例中增加关于环境审计的制度及条例，使环境审计有法可依，有章可循，确保环境审计具有持续性。

第二，构建大数据审计模式。大气环境绩效审计属于审计与环境保护交叉领域，涉及的审计数据较多且分散，项目审批部门较多且专业化水平高。因此，可构建以“大气环境审计大数据平台”为重要载体，整合大气环境政策、大气环境资金、大气环境项目等多维度信息，在提高审计效率的同时，及时向社会公众披露审计结果。

第三，强化问责。针对绩效审计过程中发现的政策不落实、决策失误、重大环境事故等问题，运用绩效审计评价结果予以问责，并将审计报告移交主管部门，作为评定领导干部晋升的重要依据。同时，将问责结果对社会公开，真正发挥审计监督评价作用。

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（张小松 杨栩 摄影报道）