深入推进审计“两统筹”存在的主要问题及对策建议

2021-04-24

审计月刊 2021年1期

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要实现全国审计工作“一盘棋”。2019年初，审计署下发了《关于做好审计项目审计组织方式“两统筹”有关工作的通知》。审计“两统筹”要求的提出正是贯彻落实习近平总书记重要讲话精神的具体举措，也是更好发挥审计机关在党和国家监督体系中重要作用的有效途径。为进一步优化审计资源配置，统筹整合审计力量，创新审计方式方法，大力推进审计全覆盖，更好发挥审计监督作用，本文结合武汉市审计局开展“两统筹”工作的实际，分析深入推进“两统筹”工作中存在的主要问题，并提出相应的对策建议，以推动审计工作高质量发展。

一、深入推进“两统筹”工作的措施及成效

（一）统筹向上看齐，实现上下共同发展

近年来，武汉市审计局紧跟“领头雁”，扎实完成好上级统筹任务。组织精兵强将，先后参与审计署统一开展的政策执行跟踪、脱贫攻坚政策落实、保障性安居工程、水污染治理等大型审计项目，做到上下结合，整体推进。省市两级审计机关加强协调统一，不断完善沟通协作机制，把审计力量聚集起来，整合工作资源，建立上下统一的工作机制，实现上下共同发展，统筹项目在促进打赢三大攻坚战，促进保障和改善民生福祉，促进国家重大政策措施落实等方面发挥极为重要的作用。审计信息和审计成果互通共享，整合力度得到进一步加强，审计监督效能得到进一步提升。为加强政策跟踪审计的针对性和实效性，积极探索“规定动作+自选动作”的组织方式，2019年，该局抓住省审计厅统一组织民生资金大数据审计契机，同步安排乡村振兴相关政策落实、县域经济发展调度资金等审计项目。通过对财政支农资金、县域经济发展调度资金、乡村振兴资金使用情况等开展审计，促进相关部门修订完善财政专项资金管理制度，促进深化财政专项资金管理改革，提高财政专项资金使用绩效。

（二）统筹向内挖潜，推动实现“最多审一次”

在审计项目安排上，武汉市审计局积极推动融合式、嵌入式、“1+N”审计理念，实现审人、审单位、审资金、审项目有机结合，积极开展嵌入式项目统筹，把优化营商环境列为所有项目的必审内容，节约人力物力，做到“一审多项”。

以财政资金为起点，整合财政预算执行、部门预算全覆盖、专项资金绩效等各项内容。针对同一审计对象的多种资金、多个项目的审计，尽可能统筹安排一次审计解决。近年来，该局将分属多个市直部门管理，但由同一个乡街镇使用的资金，作为一个整体进行审计，让被审计单位“一年内最多接受一次审计”，减少对被审计单位的影响，做到“一审多果”。例如，为促进政府性债务风险防控，该局统筹组织6个处室、13个区局的50余人，开展对13个区级政府性债务审计调查；以经济责任审计为平台，纳入国有企业经营、国有资产管理、生态环保责任等诸多事项，同步做好国有企业财务收支审计、自然资源资产审计等，实现“1+N”审计发展，促进不同审计主体、审计类型的统筹融合，提高审计效率，形成监督合力；为了优化整合武汉两江水资源资产，该局统筹整合国企审计、经责审计、内审指导三个处室力量，用时近1个月，完成对武汉市境内长江、汉江（简称“两江四岸”）岸线国有资产的审计清查，为政府决策提供有价值参考信息。

（三）统筹向下整合，实施系统化规模化审计

在审计组织方式上，武汉市审计局坚持全市审计“一盘棋”工作理念，强化区局纵向组织统筹，做到“上下联动”，推进审计项目和审计组织方式的深度融合，实施系统化规模化审计。2019年，该局统筹市区两级审计力量，开展了武汉民生资金大数据审计、区级政府性债务审计调查、乡镇生活污水治理工程、“厕所革命”政策落实等统筹审计项目，开展市区统筹审计项目是落实“统筹强审”的具体举措，通过实施系统性规模化审计项目，市区审计机关上下联动，揭示了群众关心的热点难点痛点问题，促进民生政策落地见效，民生资金安全使用，民生项目有效运行。在开展民生资金大数据审计时，统筹市区两级200余人，历时5个多月对民生资金开展审计，这是该局组织的一次全市性大规模统筹项目，形成跨层级、跨地域、跨行业的综合性审计，有效服务宏观管理和决策，有力促进民生福祉改善，维护人民群众切身利益。为深入贯彻“厕所革命”三年行动决策部署，该局组织市区审计机关开展全市“厕所革命”专项审计，在提升武汉公厕建设管理水平，改善城乡人居环境等方面发挥积极作用。2020年，该局继续在统筹项目上探索创新，统筹13个区局开展行政事业性国有资产管理情况专项审计调查，关注已出台政策措施的落地情况以及执行过程中出现的新情况新问题；统筹新增财政资金直达市县基层惠企利民情况、方舱医院建设项目以及新冠肺炎疫情防控财政资金及捐赠款物等审计项目，促进疫情后复工复产惠企利民资金以及疫情防控专项资金合理高效使用。

二、深入推进“两统筹”工作面临的困难和问题

（一）主动作为的意识还不够强

长期以来，基层审计机关既要完成上级审计机关指定性工作，又要围绕本级政府的中心工作安排审计项目，人手少任务重是困扰基层审计机关多年的难题。同时基层审计人员的综合素质参差不齐，以及思维眼界的局限，习惯审计组织方式的“独立作战”，思维方式和审计方式仍有局限性，创新能力不足；在人力资源的统筹调配上，跳不出既有的圈子，多考虑首先完成自定项目，总觉得统筹项目是上级的工作任务，以上级审计机关为主，自己为旁观者，不想当主角，导致主动作为意识薄弱。

（二）统筹项目的规划还不够合理

在安排审计项目时，项目之间有时存在内容交叉、时间重叠、多头审计等问题。例如，财政预算执行审计是每年必审项目，与财政类专项资金的审计项目在时间、内容及审计对象上交叉或重叠；市直部门单位全覆盖审计，与部门单位经济责任审计等交叉或重叠，增加了被审计单位负担，影响了审计效率及审计形象。

（三）沟通协调机制还不够顺畅

由于统筹工作是自上而下的组织方式，上级审计机关的统筹项目有时确定不及时，衔接不顺畅，导致基层审计机关审计项目计划不能及时确定，人员不能及时调度，任务不能及时安排，统筹项目的成效就会打折扣。同时，统筹项目的协调配合不到位会导致统筹项目推进较慢。例如，每年的市直部门单位全覆盖审计是统筹全局的力量实施，牵头部门收集全部市直单位部门财务数据，通过大数据分析疑点，分发到相关市直单位部门，然后再把相关情况汇总到牵头部门，但在实施过程中由于协调配合不到位，沟通交流不顺畅，会直接影响审计项目实施效率。

（四）人才队伍结构还不够优化

审计系统普遍存在人员结构老化、“青黄不接”的现象，在年龄方面呈“倒金字塔”型，40岁以上人员比重较大；在工作能力方面，“老黄牛型”、“保守型”人才居多，开拓型、创新型人才较少；在专业结构方面，兼具较高政治素养、专业能力、技术水平的复合型人才较少，审计、财务专业的人才较多，工程造价、金融、投资、计算机等方面的人才还比较稀缺，还不能完全适应新形势新要求。

三、深入推进“两统筹”工作的对策建议

（一）加强工作统筹顶层设计，制定系统科学体制机制

加强审计工作统筹的顶层设计既是一个复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务。要着眼当前，立足长远，探索一条靠体制机制建设加强审计“两统筹”的路子。要按照系统论的要求，制定中长期规划，明确目标措施，并分步骤落实，分阶段实施，系统推进审计“两统筹”发展。坚持一体化发展，按照上级关于审计工作统筹的要求，统筹市、区审计机关人力资源及项目，积极探索形式、内容相统一，组织、执行相协调，制度、手段相衔接的运行机制，确保政令畅通，运转协调，建立一套科学适用的制度，全面推动审计“两统筹”要求贯彻落实。

（二）加强项目计划统筹融合，发挥整体联动效应

在审计项目计划安排上要增强宏观意识和全局观念，以重点工作为抓手，树立全市审计工作“一盘棋”思想，自上而下地统筹安排审计项目计划，并全力做好上级审计机关审计项目计划的衔接。基层审计机关应尽早掌握上级机关项目计划安排，错峰实施自定项目、错峰使用业务骨干，既高质量完成上级交办任务，又有效履行本级监督职责。

（三）加强大数据分析运用，提升审计工作质效

加强大数据分析运用重点是建立信息化平台，要利用好这些平台，加强各领域、各层级、各系统间数据关联分析，为审计项目立项、方案制定、现场实施、延伸调查等提供支持。积极运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式，精准锁定疑点，确定重点，有针对性地对部分单位开展现场核查，充分发挥数据引领和精准“导航”作用。

（四）加强队伍建设，培养高素质专业化人才

要不断优化人才发展的人文环境，切实提升审计队伍的能力素质，以扎实的能力素质，提高执行制度、推动制度创新能力。建立激发审计队伍活力的长效机制，充分调动审计队伍的积极性、主动性和创造性，为审计统筹发展提供坚强的人力保障。各级审计机关应建立审计人员数据库，在此基础上建立抽调人员数据库，应对统筹人员抽调需求。上级审计机关应优化审计项目管理，切实提高审计资源配置效率，严格抽调下级审计机关人员管理，确需抽调下级审计机关人员，应当立足于“以审代训”，着力提高基层审计机关审计人员业务水平。

（五）加强信息成果共享，发挥审计监督合力

各级审计机关应建立完善审计成果和信息共享机制，加强审计成果和信息共享、整合力度，不断提升审计监督效能。上级审计机关对主送地方政府的审计报告，多为上审下的审计项目，经请示领导同意，可抄送当地审计机关，本级审计机关有关审计报告相应抄送上级审计机关。各项审计都要充分利用以前年度相关审计成果，上级审计机关与地方审计机关要建立落实“两统筹”的协调机制，强化计划安排、组织实施、成果共享等方面的沟通协调，在不违反国家保密规定和不影响特定审计事项的前提下，市、区审计机关可以向上级机关了解与本地审计事项相关的审计底稿、审计证据、结论性文书等相关数据及资料，充分发挥审计监督合力。

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