长江沿线尾矿库生态修复监管对策探讨

燕守广，赵立君，李海东

(生态环境部南京环境科学研究所，南京 210042)

2020 年11 月13 日，长江流域尾矿库污染防治工作推进会暨危险废物联防联控工作座谈会在成都召开，要求统筹推进尾矿库污染治理，强化尾矿库环境应急准备，积极防范和处置尾矿库突发环境事件，确保尾矿库污染防治任务落地见效。尾矿库是用以堆存金属、非金属矿山进行矿石选别后排出的尾矿、湿法冶炼过程中产生的废物或其他工业废渣的场所，通常由筑坝拦截谷口或围地构成，不仅占用宝贵的土地资源，而且会形成大面积裸露的库面和坝体边坡，是影响区域生态安全和人居环境健康的一大风险源[1-2]。2020 年3 月28 日，黑龙江省目前设计库容最大、筑坝最高的尾矿库——伊春鹿鸣矿业有限公司钼矿尾矿库发生矿砂泄漏，部分进入依吉密河。依吉密河是铁力市地表水水源地之一，尾矿库泄漏事件直接影响6.8 万人生活用水。本文以长江经济带为研究区，结合中央生态环境保护督察和新闻媒体相关报道，梳理了尾矿库存在的主要问题并分析了原因，提出加强尾矿库生态修复监管对策。

1 主要问题

1.1 尾矿库生态环境和坝体安全问题突出

自2005 年以来，长江经济带有7 个典型涉矿问题受到媒体的高度关注，包括“锰金三角”的剧毒水污染问题亟待解决(涉及贵州省、湖南省和重庆市)、金沙江水质严重污染、嘉陵江尾矿库污染等[3-5]。“锰金三角”尾矿库被报道3 次、金沙江流域涉矿问题被报道2 次、嘉陵江流域尾矿库问题被报道2 次(表1)。从矿种来看，涉及锰矿、金矿、铁矿、铜矿、锑矿、铅锌矿等金属矿，问题包括采矿污染、选矿废水、尾矿库安全、粮食安全和人体健康等。

表1 长江经济带典型尾矿库问题

续表

1.2 尾矿库生态修复与环境治理难度大

近年来，尽管尾矿库安全防控、生态修复和环境治理力度不断加大，但是历史遗留环境隐患仍然比较突出，比如尾矿库“头顶库”泄露、淋溶水等，一旦发生安全事故，会出现严峻的环境风险和生态安全问题[6-8]。为掌握尾矿库生态修复与环境治理情况，确定是否符合有关标准要求，2017 年对湖南省花垣县63 座尾矿库开展了实地调查(已闭库验收21 座、闭库待治理22 座、停产停用14 座、在用6 座)，占所有尾矿库近三分之二。调研表明，一是存在生态修复要求不高、标准执行不严的问题。由于历史原因，待闭库治理或已闭库验收的尾矿库未做环评，生态恢复“马马虎虎”。21 座进行生态修复、已闭库验收的尾矿库，仅有3 座利用二次覆膜防渗进行了重金属治理。在坝内覆土方面，仅进行了50 厘米以下的覆土，有些甚至只进行了碎石覆盖。二是存在生态修复“借故拖延”问题。花垣县有22 座尾矿库停用多年未进行生产，也没有进行生态修复。比如，有的因老板跑路，成了无主矿山；有的是许可证到期，没有及时续证，亦未进行环境治理。三是存在农用地恢复过程中引发的健康风险问题。比如，原机械厂电解锰尾矿库，在没有进行土壤污染物检测、农产品安全评估的条件下，被村民自发用于种植蔬菜；有些临近村镇的尾矿库生态修复后，没有设置围栏和警示牌，村民和畜禽可以自由进出，存在一定的健康风险。

图1 尾矿库生态环境修复情况

2 原因分析

2.1 标准储备不足

自2006 年始，财政部、原国土资源部、原国家环境保护总局贯彻落实《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》(国发〔2005〕28 号)有关要求，制定与发布了《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(财建〔2006〕215 号)，明确三部委的矿山环境治理和生态恢复责任机制、目标及要求、矿山环境治理恢复保证金、矿区环境治理和生态恢复规划、工作机制等[9]。2013 年，原环境保护部结合财建〔2006〕215 号文件编制并发布了HJ 651—2013《矿山生态环境保护与恢复治理技术规范(试行)》(简称《技术规范》)、HJ 652—2013《矿山生态环境保护与恢复治理方案(规划)编制规范(试行)》(简称《编制规范》)和《矿山环境监察指南(试行)》等。2015 年，编制并发布了HJ 740—2015《尾矿库环境风险评估技术导则(试行)》(简称《技术导则》)。2014 年以来，对江西、湖北、江苏、内蒙古、西藏、山西、新疆、青海等省区实施《技术规范》和《编制规范》的调研表明，大多数省级环境保护部门(现生态环境部门)对此没有强制实施。山西省做了一定的工作，先后以山西省人民政府转发或原环境保护厅(局)文件的形式，发布了《山西省市、县煤炭开采生态环境恢复治理规划编制导则》《山西省矿山生态环境保护与综合治理方案编制导则(试行)》(晋环发〔2007〕603 号)和《山西省矿山生态环境保护与恢复治理工程竣工验收管理办法》(晋政办发〔2014〕71 号)等。选择黑色金属、有色金属、贵重金属、稀土金属、石灰石、萤石、石棉、高岭土等19 个不同类型矿山企业进行调研表明，《技术规范》和《技术导则》的有关要求，不同程度地体现于环评报告、地质环境恢复治理方案、土地复垦措施、水土保持方案等，但没有使用HJ 652—2013 和HJ 740—2015 编制尾矿库相关的生态环境保护与恢复治理方案[10]。

2.2 恢复目标不明

恢复生态系统功能，不是简单的地质环境治理、植被恢复/土地复垦，而要实现采矿废弃地生态修复与污染物的协同治理[11-12]。尾矿库生态修复首先要考虑的是坝体地质安全，边坡绿化不准使用高大和主根发达的乔木，防止根系穿孔造成尾矿库渗漏和安全问题，其次才是如何通过生态修复构建生态安全屏障、阻隔库内污染物扩散[2-3]。由于基础理论缺乏、生态修复目标不明确、部门条块分割等方面的管理支撑不足，目前矿山生态环境治理主要是围绕地质环境、次生灾害防治、植被恢复/土地复垦等方面，大都停留在“以视觉治理为主，污染物防控则属于事后补救型”的景观型修复阶段，没能实现从末端治理向过程和源头延伸的污染物防控的全生态环境要素修复，尤其是水体和土壤的环境修复[12-13]。此外，机构改革前各部门制定的部分标准规范存在不一致、甚至相互矛盾等问题，加之矿山生态修复理念、技术和工艺相对落后，尾矿库生态环境治理存在“被动应对多，主动作为少”的现象，导致生态修复效果大打折扣。

3 对策

3.1 制定尾矿库生态环境监管和修复成效标准

一是基于不同矿种和生态环境破坏类型的差异性，制定和出台尾矿库生态环境监管纲领性文件，在长江经济带选择典型省(市)进行尾矿库生态修复与环境污染协同治理示范。二是从“体系设计”与“重点突破”的角度，研究制定尾矿库生态修复与环境污染协同治理监管系列标准，尽早启动编制《尾矿库生态环境监管技术规范》《尾矿库生态保护修复成效监测技术导则》和《尾矿库生态修复成效评估指南》。三是针对水系沿线和城镇周边的尾矿库、露天采场、排土场等，建立高效和精准的矿山生态环境损害快速评估与应急办法，细化标准制定，编制尾矿库生态环境监管的作业指导书。

3.2 严查尾矿库生态破坏与环境污染问题

一是将尾矿库生态环境监管纳入中央生态环境保护督察，重点就水污染、土壤污染、大气扬尘、地质环境治理、植被恢复、土地复垦、水土流失治理等进行专项核查。二是强化问责，按“党政同责”和“一岗双责”要求，落实最严格的生态环境保护制度，坚决抑制和消除地方政府和相关部门在矿山生态环境保护与恢复治理中的各种“不规范”行为。

3.3 建立健全尾矿库生态环境治理长效监管机制

一是补短板，开展尾矿库生态环境问题专项调查，进行重点区域生态安全和人居环境健康评估。二是建立尾矿库生态修复与环境污染协同治理监管机制。基于“源头严防、过程严管、后果严惩”的监管思路，结合目前存在的问题，加强部门间联动和协调，压实部门、地方政府和企业的生态环境责任，明确边界。三是制定尾矿库生态修复目标管理办法。处理好景观型破坏、环境质量型破坏和生物型破坏的关系，研究提出尾矿库生态环境监管技术支撑体系。四是鼓励社会各界监督举报尾矿库各类污染隐患，尤其是尾矿不规范处置的新增污染和次生污染，通过加强舆论与社会监督，有效控制新增污染源。