长江经济带涉矿生态环境协同治理对策

(生态环境部南京环境科学研究所，南京 210042)

长江经济带发展和长三角一体化发展是国家实施的重大战略[1-2]。2016 年1 月5 日和2018 年4 月26 日，习近平总书记在两次推动长江经济带发展座谈会上指出，推动长江经济带发展必须“走生态优先、绿色发展之路，要求当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”“沿江‘化工围江’问题突出，特别是磷化工污染问题，从磷矿开采到磷化工企业加工直至化工废弃物生成，整个产业链条都成为长江污染隐忧”。矿山生态破坏与环境污染被认为是影响区域生态安全的一大诱因[3-4]。对长江经济带而言，矿产资源开发为部分地区经济社会发展做出了巨大的贡献，但也直接或间接导致了许多类似“三磷”的长江生态环境问题[5-6]。分类查明矿山生态环境破坏是长江经济带生态安全监控的重要内容，也是推进矿山生态环境保护与恢复治理的基础和前提[7-10]。

中央生态环境保护督察是解决突出生态环境问题和改善生态环境质量的重要手段。2015 年12 月31 日至2016 年2 月4 日，中央生态环境保护督察试点在河北省展开，而后大约两年时间实现了对31 个省区市的全覆盖，2018 年起对20 个省份进行了“回头看”。2016 年9 月，《财政部、国土资源部、环境保护部关于推进山水林田湖生态保护修复工作的通知》(财建〔2016〕725 号)提出，“我国部分地区历史遗留的矿山环境问题没有得到有效治理，造成地质环境破坏和对大气、水体、土壤的污染，特别是在部分重要的生态功能区仍存在矿山开采活动，对生态系统造成较大威胁”[11]。中央生态环境保护督察“回头看”陆续通报了内蒙古霍林河矿区12 家露天煤矿生态恢复治理严重滞后，河南新乡、三门峡两市矿山环境治理缓慢等典型案例。《北京青年报》、央视财经《经济半小时》等先后曝光了湖南湘西花垣县数万吨重金属尾砂肆意堆放、毁掉了农田、污染了当地水源等问题[12]。《瞭望》新闻周刊反映，嘉陵江上游200 余座尾矿库犹如悬着的“达摩克利斯之剑”，成为威胁流域水环境安全和人体健康的不定时“生态炸弹”，亟待强化矿山生态环境治理[13]。

2019 年4 月，《自然资源部办公厅关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知》明确要求，“对长江干流及主要支流沿岸废弃露天矿山生态环境破坏问题进行综合整治，到2020 年底全面完成长江干流及主要支流两岸各10 公里范围内废弃露天矿山治理任务，2021 年6 月前完成验收评估”[14]。结合长江经济带沿线矿山生态破坏与功能修复，2016 年以来，围绕划定并严守生态保护红线的要求，开展了湖北省、江西省、湖南省、四川省、江苏省等省份废弃矿山生态环境问题及生态保护修复情况调研。本文基于前期研究、第一批中央生态环境保护督察反馈的长江经济带涉矿问题和涉保护地问题，探析了矿山生态环境破坏和修复监管存在的问题，提出了加强长江经济带矿山生态环境监管对策。

1 材料与方法

1.1 研究区概况

长江经济带包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州11 个省市，面积约205.3 万km2，人口5.8 亿。长江经济带耕地、页岩气、地热等资源条件优越，是我国水资源配置的战略水源地、重要能源战略基地、横贯东西的“黄金水道”和珍稀水生生物的天然宝库[15-17]。从西往东，长江经济带横跨我国大陆地势三级阶梯和4 个气候带，流域内具有高原、山地、丘陵、平原等各种地貌，山水林田湖草浑然一体，孕育了丰富的生物多样性。长江流域分布有自然保护区560 个，面积33 万km2；森林公园581 处，总面积3.17 万km2；风景名胜区353 个，占全国的52%。长江经济带现有矿山5.4 万多座，铁、锰、铅、锌等金属矿多为小规模分散开采，大中型矿山仅占7%，低于10%的全国平均水平；传统开发利用方式严重破坏了矿山地质环境，截至2014 年，累计损毁土地约5000km2，固体废弃物存量达84 亿吨，年排放废水超过27 亿m3[15]。

表1 长江经济带14 个大型矿产资源基地和矿山数量[15]

1.2 数据来源

数据资料包括:(1)第一次中央生态环境保护督察反馈的涉矿问题和涉保护地问题，来源于中央生态环境保护督察办公室网站(http://dcb.mee.gov.cn/)。(2)新闻媒体报道的长江经济带典型涉矿生态环境问题，来源于民建中央、新京报、瞭望、第一财经日报等相关网站。(3)长江经济带11 个省市生态保护红线划定情况数据，来源于上海市等各省市人民政府网站。

2 结果与分析

2.1 中央生态环境保护督察反馈的涉矿问题

由表2 可见，长江经济带11 个省市中有8 个省份发现涉矿生态环境问题，包括安徽省、江西省、湖北省、湖南省、重庆市、四川省、云南省、贵州省。从矿种类型来看，涉及石英砂矿、稀土矿、磷矿、锡矿、石灰石矿和石煤矿，主要环节包括矿山开采、磷石膏堆放、尾矿库、历史遗留矿山、废渣露天堆存和恢复治理不到位等。有3 个省份(湖南省、四川省、贵州省)出现保护地采矿生态破坏严重问题，其中有湖南省衡阳市及常宁市没有清理自然保护区内违规设置的采矿权、探矿权，以调整保护区范围代替整改，四川省攀枝花市擅自放宽攀钢集团所属矿业有限公司石灰石矿在自然保护区违法生产活动的整改时限，贵州省黔南州瓮安县江界河国家级风景名胜区内以治理地质灾害之名，行开采磷矿之实。可以看出，长江经济带矿山生态环境问题存在以下特点:(1)种类多，涉及废渣、废水、保护地管理等；(2)数量多，湖南省、四川省等个别省份涉及多起；(3)分布广，中央生态环境保护督察反馈的涉矿问题遍及长江流域的上中下游地区。

表2 第一批中央生态环境保护督察反馈的长江经济带涉矿问题

续表

2.2 中央生态环境保护督察反馈的涉保护地问题

由表3 可见，长江经济带的11 个省市中均发现了涉及保护地的问题，包括饮用水水源保护区、湖滨湿地、长江岸线和重要湿地、海洋保护区、风景名胜区。上海市和浙江省主要为饮用水水源保护区内存在浮吊船长期违法违规作业、排污口、违建别墅。江苏省主要为围湖造地、占用长江岸线和重要湿地。安徽省和贵州省主要为自然保护区和风景名胜区存在排查清理不彻底、违建项目和动物栖息地“瘦身”等问题。江西省、湖北省、湖南省、重庆市和四川省主要为自然保护区存在违规建设项目、违法排污行为、非法码头、水电项目、矿产开发和风电项目、调规减少面积、未按要求整改到位和高尔夫球场违规侵占等问题。

表3 第一批中央生态环境保护督察反馈的长江经济带涉保护地问题

续表

续表

3 讨论

矿山地质环境是生态环境的重要组成部分[18]，矿山生态环境保护与恢复治理工作不仅要包括矿山地质环境恢复和土地复垦，还要针对矿业活动产生的“点—线—面”开发利用格局对重要生态空间实施区域生态修复，积极打造自然保护地/生态保护红线(面)+生态廊道(线)+矿山生态环境修复(点)的新模式。要推进长江经济带矿山生态环境修复，《关于开展长江经济带废弃露天矿山生态修复工作的通知》要求的“长江干流及主要支流两岸各10 公里范围内废弃露天矿山治理任务”是解决突出问题的第一步[14]，更重要的是突出保护地、生态保护红线等重要生态区以及居民生活区废弃矿山治理，以基于自然的解决方案理念实施人工修复，在建和在产矿山企业履行生态环境保护与恢复治理的主体责任，建立矿山生态修复基金[19]。自2006 年财政部、原国土资源部、原国家环境保护总局制定与印发《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》(财建〔2006〕215 号)，至2017 年财政部、原国土资源部、原环境保护部印发《关于取消矿山环境治理恢复保证金、建立矿山地质环境恢复基金的指导意见的通知》(财建〔2017〕638 号)的10 余年间，矿产资源开发生态环境恢复治理的行政法规和技术标准数量偏少[20-22]，与中央生态环境保护督察和新闻媒体报道的矿山生态环境问题的严峻形势不相适应。机构改革前，矿山生产与生态修复监管存在部门条块分割、职责模糊的问题，已有的相关矿山生态环境保护与恢复治理技术政策存在可操作性差和针对性不强的问题，但在新的技术政策发布前仍是矿产资源开发生态环境监管的重要依据。

2018 年6 月22 日，自然资源部发布《非金属矿行业绿色矿山建设规范》等9 项行业标准(2018 年第18 号)，从矿区环境、资源开发方式、资源综合利用、节能减排、科技创新与数字化矿山、企业管理与企业形象6 个方面对绿色矿山建设作出规范要求。目前正在按煤炭、金属、建材、化工、稀土、油气等类型制定矿山生态修复技术规范、矿山生态修复验收规范，这些行业标准将弥补矿山生态环境保护与恢复治理监管的技术政策缺乏的现状，为长江经济带矿山生态环境修复监管提供行业技术依据。矿山生态修复标准系列化和细化可以增强可操作性[3]，但也有两点需要特别注意:一是处理好矿山景观型破坏、环境质量型破坏和生物型破坏的关系，协同实施矿山地质环境和水、土、气、生态等综合治理[11]，做好矿山生态修复关键指标的定性和定量判别；二是科学界定矿山生态修复目标，处理好“挖矿挣钱”和“修复掏钱”的关系，拓展资金来源，有效衔接国土空间生态修复与区域经济社会发展规划，打通矿山生态修复的“绿水青山就是金山银山”转化通道，促进区域生态功能提升和经济可持续发展。

4 对策

2019 年6 月7 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，第二轮中央生态环境保护督察已经开启，将聚焦于污染防治攻坚战、聚焦于“山水林田湖草”生命共同体。为维护长江经济带生态安全、有效推进矿山生态功能修复，建议在矿山生态环境监管方面做好以下几点:

(1)科学制定矿山生态修复目标。一是基于“绿水青山就是金山银山”理念，合理划分矿山生态修复阶段:矿山地质环境治理→植被恢复/土地复垦→生物多样性重建→区域生态功能修复，科学制定矿山生态修复目标管理体系，因地制宜，实现国土空间生态修复、生态系统服务功能提升与区域经济社会可持续发展相协调。二是坚持矿山生态破坏与环境污染协同治理，以国土空间生态功能恢复和可持续发展为目标，实施好矿山生态环境一体化恢复治理工程。

(2)定期开展矿山生态保护修复成效评估。一是以自然保护地和生态保护红线监管为重点，从生态环境全要素(水环境、大气环境、土壤环境、地质环境、生态环境等)的角度，开展重要生态空间涉矿问题调查与评估，制定矿山生态保护修复成效评估技术规范。二是以生命共同体理念为指导，突出整体性和系统性，明确矿山生态环境修复工程实施与部门、地方政府的管理权限，定期开展长江经济带矿山生态保护修复成效评估，比如大型矿产资源基地1 年、重点生态功能区矿山5 年，并实施矿区生态安全预警。

(3)提高矿山生态环境监管执行力。一是基于“源头严防、过程严管、后果严惩”的监管思路，提高矿山生态环境保护与恢复治理监管执行力。二是突出重点，建立大型矿产资源基地、沿线露天矿山、尾矿库等生态环境敏感区矿山生态修复监管平台。三是按照标准化的要求，加强长江经济带涉矿生态环境监管能力建设，建立高效和精准的矿山生态环境损害快速评估制度。