西部民族地区高职教育发展：进程、挑战与变革 ＊——基于《规划纲要》发展回顾与“双高计划”前瞻

马鸿霞 朱德全

（西南大学教育学部，重庆 400715）

民族教育事业是我国教育事业的重要组成部分，高水平的民族高职教育是职业教育现代化的必备环节。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（简称《规划纲要》）明确了“进一步加大对民族教育支持力度、积极发展民族地区高等教育”及“把提高职业教育质量当作重点”的职业教育发展目标。在《规划纲要》的基础上，2014 年发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（简称“决定”）确立了2020 年职业教育要达到“结构规模更加合理、办学水平普遍提高”等整体目标，2015 年发布的《国务院关于加快发展民族教育的决定》制定了2020 年“民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平”的具体目标。依据《规划纲要》及以上配套文件的蓝图，教育部在延续高职示范校建设的基础上，陆续展开了高职骨干校建设、“高职教育创新发展行动计划”、“中国特色高水平高职院校和专业建设计划”（简称“双高计划”）等改革行动。在上述行动的推动下，民族地区职业教育在经费投入（刘晓巍，朱克岚，2017）及师资队伍建设上（王佳昕，祁占勇，2018）发展显著。但是，民族地区职业教育发展相对滞后，不仅存在“专业偏向城市转移、脱离民族文化语境、脱离民族社会现实”（张小梨，2019）等地方性意义缺失问题，同时也存在“城市中心主义、学历主义、科学主义等价值取向异化而导致的对区域经济增长贡献度不高”（许锋华，2016）及“经济水平制约着硬件建设水平”（庄西真，2019）等问题。

如上所述，学者们多从某一侧面对民族地区职业教育的发展及存在问题进行探讨，鲜有研究者对民族地区高职教育进行整体刻画与系统阐述。本文将以《规划纲要》及其配套文件和《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20 条”）与“双高计划”等政策的具体要求为依据，从办学水平的5 个一级指标16 个二级指标及“双高计划”的5 个核心指标出发，对西部民族地区高职教育发展进程及其面临的挑战进行分析，并在此基础上提出民族地区高水平高职教育建设的未来愿景，以期为进一步深化我国民族地区高职教育改革、提升民族地区高职教育质量指明方向。

一、研究设计

（一）西部民族地区的界定

鉴于对民族地区的基本范围尚无确切界定，本研究中西部民族地区的界定思路为：首先，依据国家统计局“三大地带”的统计口径析出西部地区所有省份；其次，依据国家民委发布的《2018 年民族地区农村贫困监测情况》，充分考虑各自治区及少数民族聚居情况、代表性及数据的可获得性等因素，并参考玉丽（2008）、赵希（2016）等研究者的分析，最终选择新疆、宁夏、西藏、广西、内蒙古、青海、云南、贵州等八个省区为西部民族地区（下简称“民族地区”）。

（二）内容体系设计与指标赋权

职业教育的标准化是提高职业教育质量、构建现代化职业教育体系的基本前提，由标准化走向现代化是高职教育发展的必然历程，高水平高职教育是职业教育现代化的重要表现。基于以上思路，结合《中国教育监测与评价统计指标体系（修订版）》《规划纲要》及其配套文件的具体目标，本研究首先从办学规模、办学条件、师资保障、经费投入、办学成效等5 个一级指标16 个二级指标出发对民族地区高职教育办学水平的发展进程进行客观测量。其次，依据“双高计划”的具体要求，从民族地区高职教育服务水平、师资与平台建设、人才质量提升、产教融合及校企合作、管理效能等5 个方面对民族地区高职教育发展面临的挑战进行理性分析。

在指标赋权上，借鉴林克松（2018）的相关研究对一级指标和二级指标均采用等权法进行线性分配，统一赋予相等权重（见表1）。

表1 发展进程测度指标

（三）数据来源与分析技术

1. 数据来源

在数据来源上，主要由面板数据、网络数据及问卷数据三部分组成。

对民族地区高职教育发展水平测度的数据主要源自面板数据与网络数据。①具体而言，办学规模、办学条件、师资保障、经费投入的数据主要源自2010—2018 年《全国教育事业发展简明统计分析》《中国教育统计年鉴》、2011—2019 年《中国教育经费统计年鉴》、教育部发展规划司发布的《2019年教育统计数据》及国家统计局网页公布的分地区年度数据等。办学成效指标数据主要源自中国高职高专教育网上公布的《2019 年高职教育质量年度报告》进行整理，调查样本为西部民族地区的205 所高职院校。

对民族地区高职教育面临的挑战分析数据主要源自问卷数据与网络数据。②具体而言，问卷数据源自课题组于2020 年4 月对民族地区高职教育的调查。首先，课题组以“双高计划”的内容体系为基础，自编了涵盖师资队伍、服务水平、人才培养、平台建设、产教融合等5 个维度的《国家职业教育改革实施方案》问卷。在此基础上，课题组运用德尔菲法将问卷以邮件方式发放给5 位职业教育专家，在历经4 轮专家咨询及多次修正后，形成了最终问卷。5 位职业教育专家对最终问卷进行评估，他们一致认为该问卷内容效度良好，能够全面测量民族地区高等职业教育改革的现状。问卷信度良好，Cronbach’s α=0.995。随后，通过随机抽样线上调查的方式向民族八省区的高职院校教师发放并回收了问卷，获得了有效样本量为497 份的调研数据。网络数据则根据阳光高考网及教育部官方网页中的相关文件进行整理，主要涉及民族地区高职院校基本情况及问卷中所涉及的五大维度。

2. 统计分析

对民族地区高职教育进程的分析主要采用描述统计与推断统计相结合、横向比较与纵向比较相结合的方式进行。一方面，用描述统计的方式从纵向关注了《规划纲要》实施以来民族地区高职教育5 个一级指标16 个二级指标的发展变化；另一方面，用推断统计中t 检验、方差分析的方式从横向上测定了各二级指标的统计学差异。对民族地区之间高职教育发展的挑战则主要以描述统计为主，同时也以全国水平为参照对相关指标进行了比较。

在民族地区高职教育整体发展水平的处理上，借鉴了林克松（2018）对中等职业教育发展水平的测度与比较方式。首先对指标进行正向化及无量纲化的处理。一是采用逆向指标倒数值对逆向指标（C1）作正向化处理。二是为便于区域间及全国平均水平的比较，采用均值化的方式对西部民族地区高职教育发展进程的16 个二级指标进行无量纲化处理。即某一区域二级指标的标准化值=该区域二级指标的实际值/该二级指标全国平均值。无量纲化处理后各指标所得的标准化值越大，表明发展水平越好。可根据与全国标准化值1 之间的差距判断西部民族地区高职教育具体发展水平。其次，采用加法合成法对西部民族地区高职教育发展进程进行整体测度，计算公式为：

整体发展水平=0.2*（1/3A1+1/3A2+1/3A3）+0.2*（1/2B1+1/2B2）+0.2（1/4C1+1/4C2+1/4C3+1/4C4）+0.2*（1/4D1+1/4D2+1/4D3+1/4D4）+0.2*（1/3E1+1/3E2+1/3E3）

数据分析主要采用Excel 2006 及SPSS 22.0 进行。

二、进程：民族地区高职教育发展迅速，大部分办学指标提升明显

（一）办学规模：规模不断扩大，入学机会总量增加，与本科教育协调发展的格局已初步形成

办学规模是教育资源配置的主要依据，是职业教育均衡发展的重要表征。高职教育办学规模体现其对经济社会发展所需技术技能型人才的供给能力及区域内高职教育资源的丰富程度。高职教育办学规模扩张是助推经济增长的因素之一（王伟，孙芳城，2017），高职教育与普通本科教育的规模之比是高等教育结构协调程度的表征，高职教育的入学机会在很大程度上影响着高等教育的教育公平。实现《规划纲要》中确立的“大力发展职业教育”的目标，须从扩大职业教育的办学规模开始。我国高职教育在资源丰富程度、结构协调程度及教育公平方面存在地区差异。从在校生人数、职普比及每十万人的入学机会等3 个二级指标出发对民族地区高职教育的办学规模进行判断，能较好地反映《规划纲要》实施以来民族地区高职教育的发展情况。

1. 在校生人数：规模稳步扩大，增幅均值达到全国水平

在校生人数体现高职教育的绝对规模。从年度来看，2010—2019 年，全国高职在校生人数稳步增加，从966.20 万人增长至1280.71 万人，增幅为32.55%。与全国趋势相比，除西藏外，西部其他民族地区高职在校生人数都在稳步增加。贵州、青海、云南、新疆、宁夏、广西等六省区高职在校生人数整体增幅均已远超全国水平。贵州增长最为迅速（184.10%）；内蒙古增长（19.25%）较为缓慢；西藏则显得与众不同，与2010 年相比，西藏高职在校生人数有所萎缩，下跌幅度为6.20%（见表2）。

表2 2010—2019 年高职在校生人数（单位：万人）

从增幅均值来看，2010—2019 年间，民族地区在校生人数平均增幅与全国平均增幅之间差异不显著。方差分析显示，表2 中各组间具有显著差异（F=32.556，p＜0.001）。贵州及云南平均增幅要显著高于全国平均水平；区域间贵州增幅均值最高（0.12），比内蒙古（0.02）和西藏（0.01）分别高出0.1 个百分点；西藏增幅均值最低（−0.01），与其他民族省区相差0.13 至0.07 个百分点。

对在校生人数的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职教育绝对规模稳步扩大，高职教育供给能力快速提高，且其平均增速与全国保持一致，但在增速上区域间差异较大。GDP 增速及内地高职院校在西藏招生数量的逐年增长可能是导致区域间差异的主要原因。统计数据表明，高速增长的GDP 为在校生人数平均增幅最快的贵州与云南两省的高职教育资源提供了坚实的经济支撑。与2010 年相比，贵州和云南GDP 增幅分别高达264.38%与221.47%，同期二者的高职院校数量也分别增长了21 所与12 所。内地高职院校在西藏招生数量的逐年增长及对高考生的强吸引力可能是导致藏区高职在校生人数小幅度萎缩的原因之一。统计发现，区外就读高职的西藏籍学生数量在逐年增加，仅2019 年区外就读的西藏籍高职学生就有28577 人，与2018 年相比增幅高达23.15%。

2. 职普比：与全国平均水平持平但尚未达到政策目标，宁藏两区相对较低

在校生人数职普比体现高职教育的相对规模。在相对规模上，《决定》明确了2020 年“高职教育规模占高等教育的一半以上”的发展目标。从年度来看，2010—2019 年，全国高等教育在校生人数职普比呈振荡中缓慢下跌的趋势。与全国相比，民族地区在校生人数职普比则波动较大。与2010 年相比，贵州、新疆、青海、云南、宁夏等五省区呈上升趋势。其中，贵州在校生人数职普比上升较为迅速，增幅为41.16%。广西、内蒙古、西藏等三省区则与全国的变化趋势相同，都有不同程度的下跌。西藏跌幅较大，比2010 年下降了27.63%。与国家既定目标相比，民族地区要实现“高职教育规模占高等教育一半以上”的发展目标还略有困难。截止2019 年，除贵州（1.06）、广西（1.06）、新疆（1.03）三省区已初步实现高等教育在校生人数职普比大体相当的目标外，西部其他民族地区都距此目标有一定差距。其中，与2019 年全国平均水平（0.73）相比，宁夏（0.60）与西藏（0.42）两省区相对较低（见表3）。

表3 2010—2019 年高等教育在校生职普比（高职在校生人数/本科在校生人数）

独立样本t 检验显示，民族地区高等教育在校生人数职普比均值与全国平均水平之间无显著差异。方差分析显示，表3 中组间差异显著（F=33.453，p＜0.001）。内蒙古、广西、新疆职普比高于全国平均水平；区域间广西职普比均值（1）最高，高出除贵州外其他省区0.48 至0.12 个百分点；宁夏职普比均值（0.55）较低，低于广西、贵州、新疆、内蒙古等省区0.45—0.22 个百分点；西藏职普比均值（0.52）最低，低于新疆、贵州、内蒙古三省区0.37 至0.26 个百分点。

对在校生人数职普比的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职教育与本科教育规模已逐渐开启良性运行方式，高职教育与本科教育协调发展格局已初步形成。但仍需注意两个问题，一是西部部分民族省区高等教育在校生人数职普比尚未到“职普比大体相当”的政策目标，还需继续努力；二是各省区高等教育在校生人数职普比发展并不稳健。在依照《全面提高高等教育质量的若干意见》（2012 年）中确立的“普通高校本科招生规模保持相对稳定”的大前提下，高考人数逐年减少、本科招生增长率更大（俞启定，2019）及认识误区导致的职业教育认同感不强是高等教育职普比未达预期目标的可能原因。

3. 入学机会：增幅明显但仍低于全国平均水平，藏区不升反降需要重视

入学机会是职业教育均衡发展及教育公平的重要指标，反映高职教育的相对规模。从年度来看，2010—2019 年间，全国每十万人的高职入学机会由721 人增至915 人，增幅为26.95%。有七个民族省区高职入学机会与全国趋势相同，增幅非常明显。与2010 年相比，贵州、广西两省区在入学机会上实现了从低于全国平均水平到远高于全国平均水平的跨越式发展。云南、青海、新疆、宁夏、内蒙古等五省区在每十万人高职入学机会上，虽然一直低于全国水平，但也在稳步上升。西藏每十万人高职入学机会最低，不仅一直低于全国平均水平且在2010 年的基础上有所下跌，下跌幅度为19.83%（见表4）。

表4 2010—2019 年高职每十万人入学机会（高职在校生人数/人口数 单位：人）

从均值来看，民族地区每十万人高职入学机会要低于全国平均水平（579＜766）且具有显著的统计学差异（t=−6.377，p＜0.01）。方差分析显示，表4 各组之间差异显著（F=16.076，p＜0.001）。云南、青海、西藏、宁夏四省区高职入学机会低于全国平均水平；区域间广西入学机会最高（788 人），高出西藏、青海、云南、宁夏等省区428 至203 人；西藏入学机会最低（360 人），与内蒙、新疆、宁夏等省区相差369 至225 人。

对每十万人的高职入学机会的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职教育均衡发展和教育公平成效显著，高职教育相对规模不断扩大，入学机会增幅明显，但与全国相比仍有一定差距，区域之间相差较大。西部民族地区欠发达的经济、人口的地理分布（王善迈等，2013）、高等职业教育资源相对匮乏及西藏地区高职院校布局聚集于省会城市的不均衡状态（李中国，张敏，黎兴成，2016）可能是导致入学机会与全国平均水平及区域间差距的主要原因。

（二）办学条件：大部分达标，失衡现象明显

办学条件是职业教育标准化建设的底线，也是高水平高职教育发展的基本条件。依据教育部官方网页中教育统计数据的统计口径，从生均图书册数、生均仪器设备值等2 个二级指标出发对民族地区高职教育办学条件进行测度。

1. 生均图书册数：低于全国平均水平且呈扩大之势，青宁蒙藏四省区业已达标

生均图书册数反映图书配备情况，是高职教育的基础条件保障。从年度看，2010—2018 年，全国高职生均图书册数呈缓慢增长趋势。但是在西部民族地区，除青海和宁夏两省区高职生均图书册数持续增加外，其他民族省区都有不同程度的下跌。其中，云南下跌最为迅速，跌幅为26.79%。与《教育部普通高等学校基本办学条件指标》（简称“指标”）中规定的生均图书册数（60 册）相比，截止2018 年，西部民族省区中青海、宁夏、内蒙古、西藏等四省区已完全达标，但贵州、广西、新疆、云南四省区还低于达标水平（见表5）。

表5 2010—2018 年高职生均图书册数（单位：册）

从均值来看，民族地区高职教育生均图书册数低于全国平均水平（60.19＜66.74）且具有显著的统计学差异（t=−5.611，p＜0.001）。方差分析表明，表5 各组间差异显著（F=14.426，p＜0.001）。内蒙古（62.85）、广西（59.15）、贵州（56.42）、云南（50.85）、青海（55.02）则显著低于全国平均水平；区域间比较来看，西藏（75.46）显著高于其他民族省区。

以上分析表明，《规划纲要》实施以来，民族地区高职生均图书册数与全国相比差异呈扩大趋势，图书资源相对欠缺，对学生拓宽视野、增加阅历不利。办学规模的急剧扩大与历史欠账是导致生均图书册数区域差异的主要原因。办学规模急剧扩大的省份多在生均图书册数指标上表现欠佳，而办学规模有所萎缩但历史表现一贯良好的西藏则在生均图书册数上显著高于全国平均水平。

2. 生均仪器设备值：均已达标且达到全国平均水平，贵州显著低于全国平均水平

教学仪器设备是高职教学、实验、科研等的必备条件，教学仪器设备的充足程度会对教学质量产生一定影响。从年度来看，2010—2018 年，民族地区高职教育生均仪器设备值与全国发展趋势相同，皆呈快速上升之势。其中，增长最快的是青海，增幅高达228.04%。增长最慢的是云南，增幅为14.24%。截止2018 年，青海与云南也分别为民族地区中高职生均仪器设备值最高与最低的省区，分别为17160元与5272 元。与《指标》中规定的生均仪器设备值（4000 元）相比，截止2018 年，西部民族地区都已全部达标（见表6）。

表6 2010—2018 年高职生均仪器设备值（单位：元）

从均值来看，民族地区高职教育生均仪器设备值与全国平均水平之间差异不显著。方差分析显示，表6 各组间差异显著（F=3.531，p＜0.01），贵州（5742 元）低于全国平均水平，民族地区区域间生均仪器设备值差异不显著。

对生均仪器设备值的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职生均仪器设备投入充足且已达到政策目标，为教学效率和教学质量的提高提供了有利保障。同时，对低于全国平均水平的贵州需要予以重视，高职院校乐于扩招以获得高额财政拨款但又怠于投资改善基本办学条件行为可能是导致贵州生均仪器设备值较低的原因。

（三）师资保障：整体有所进步，但专任教师投入不足、双师型教师数量欠缺、区域配置结构性失衡现象依然存在

师资队伍是职业教育良性运行和健康发展的必备条件。鉴于高职教育的“职业性”与“高等性”（匡瑛，2020）表征，对师资保障的分析将从民族地区高等职业院校生师比、双师比、高级职称教师比及研究生学位教师比等4 个二级指标出发进行测度。

1. 生师比：达到全国平均水平，滇新桂黔四省区不达标

生师比反映教师数量充足与否，体现高职院校人力资源的利用程度，合理的生师比是保证教学质量和提高办学效益的前提条件。从年度来看，2010—2018 年全国高职生师比虽有小幅攀升，增幅为4.01%，但一直维持在《指标》规定的合格水平（＜18）。民族地区中云南、新疆、广西、贵州等四省区则在不断攀升中突破合格水平（＞18）；青海与宁夏两省区生师比有所降低。与《指标》中规定的合格水平相比，截止2018 年，西部民族地区高职生师比不达标省份由2010 年的2 个增加至4 个，青海和西藏已达到《指标》中规定的优秀水平（＜16）（表7）。

从均值来看，民族地区高职生师比与全国平均水平（17.52）之间差异不显著。方差分析显示，表7中组间差异显著（F= 13.180，p＜0.001）。贵州（18.82）、云南（20.84）高职生师比显著高于全国平均水平，青海（15.82）则显著低于全国平均水平。区域间比较发现，青海生师比全面低于除西藏外的所有民族地区；云南生师比区域间最高。

对生师比的分析表明：《规划纲要》实施以来，与高职教育规模不断扩大相反，西部民族地区教师人力资源投入相对不足，教师教学压力相对较大，生师比不合格省份增加，区域之间差异较大。人力资源投入不足与办学规模急剧扩大是导致生师比不合格省份增加的原因。

表7 2010—2018 年高职生师比

2. 双师比：低于全国平均水平且波动频繁，达到既定目标困难较大，亟待加强

双师型教师体现职业教育的特殊需求，是职业教育改革中的重要力量，双师比是职业教育教师整体素质提升的重要指针。从年度来看，2010—2018 年，全国双师型教师比例不断攀升，民族地区中内蒙古、新疆两省区高职教师双师比一直在持续上升。与2010 年相比，内蒙古与新疆两省区双师比的增幅分别高达43.34%与43.23%。广西虽有所波动但整体保持上升趋势，增幅为9.64%。其他西部民族省区高职双师比则在波动中整体表现为下降趋势。其中，西藏高职教育双师比下降较为明显，由2010 年的16.97 下降至2018 年的3.61，下跌幅度为78.73%，此种剧变可能与当地的统计口径变动有关。与《深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案》（简称《职教师资12 条》）中确立的“到2022 年，职业院校双师型教师占比要超过一半”的目标相差较远（见表8）。

表8 2010—2018 年高职双师比

从均值来看，民族地区高职双师比要低于全国平均水平（29.31＜37.55）且二者之间差异显著（t=−3.001，p＜0.01）。方差分析表明，表8 中组间差异显著（F=24.619，p＜0.001）。贵州（29.46）、宁夏（28.40）、云南（25.76）、西藏（14.10）双师比显著低于全国平均水平；广西（38.89）双师比高于贵州、西藏、云南、青海、宁夏等省区。

对双师比的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区双师型师资队伍建设有所收获，但整体而言，双师型教师比例依然偏低，不利于学生职业能力的提高与教育质量的提升，亟待继续加强。民族地区高职师资较多源于高校应届毕业生、双师型培训基地数量较少、省市及院校未形成专门的双师型教师培养机制、社会力量参与高职教育的力度不够等因素是双师型教师比例偏低的原因。

3. 高级职称教师比例：整体达标且与全国平均水平保持一致，区域间差异较大

教师专业技术职务是教师教学能力和教学水平的重要体现，反映教师质量情况，高级职称教师数量占比将直接影响到职业院校人才培养质量。从年度来看，2010—2018 年，全国高职高级职称教师比在缓慢上升。与全国趋势相同，西藏、广西等两省区高职高级职称教师比在振荡中上升，内蒙古自治区则一直呈稳步上升趋势；云南、新疆、贵州、宁夏、青海等五省区高职教师高级职称比在振荡中有所下降。其中，与2010 年相比，西藏上升速度最快，增幅为61.68%；青海下降速度最快，跌幅为27.75%。截止2018 年，民族地区高职院校高级职称教师比例均已达到《高职高专院校人才培养工作水平评估方案》（简称“方案”）中的合格水平（20%），内蒙古一直维持在优秀水平（30%）（见表9）。

表9 2010—2018 年高职高级职称教师比例

在均值上，民族地区高职高级职称教师比例与全国平均水平之间差异不显著。方差分析显示，表9中组间差异显著（F=18.917，p＜0.001）。内蒙古（34.04）高职高级职称教师比例高于全国平均水平（29.40），广西（26.44）、贵州（25.57）、云南（27.85）、新疆（26.29）低于全国平均水平。区域比较发现，内蒙古、青海、宁夏高职高级职称教师比例均值都要高于西藏。

对高级职称教师比例的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职院校高级职称教师比例变化缓慢，有升有降；整体都已达标且与全国平均水平保持一致。由于区域间职称评审条件有所不同，故而在高级职称教师比例上区域差异显著。考虑到民族地区职称评审条件相对宽松，尚需进一步加强师资队伍建设，提升教师业务水平，同时逐渐缩小区域差异。

4. 研究生学位教师比例：持续上升，整体达标但仍然低于全国平均水平

教师学历结构是衡量教师队伍素质高低的重要依据，对高职教育中具有研究生学位教师比例的测量可直接反映出高职教育学历结构优化的具体进程。从年度看，2010—2018 年，全国高职研究生学位教师比在快速上升。与全国趋势相同，民族地区高职研究生学位教师比也呈稳步上升趋势。与2010 年相比，西藏上升速度最快，由2010 年的24.74 上升至2018 年的56.36，增幅为127.81%；云南上升速度最慢，由2010 年的32.45 上升至2018 年的38.77，上升幅度为19.48%。截止2018 年，民族地区高职研究生学位教师比例已全部达到《方案》中的合格水平（15%）；除青海与贵州外，西部其他民族地区高职研究生学位教师比例也已全部达到《方案》中的优秀水平（35%）（见表10）。

在均值上，民族地区高职研究生学位教师比例要低于全国平均水平（32.04＜41.85）且二者之间差异显著（t=−3.553，p＜0.001）。方差分析显示，表10 中组间差异显著（F=7.044，p＜0.001）。贵州（25.66）、青海（25.00）、新疆（27.93）研究生学位教师比例低于全国平均水平；内蒙古（35.73）、广西（32.88）、云南（34.73）研究生学位教师比例要高于贵州。

对研究生学位教师比例的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区高职研究生学位教师比例持续上升，教师学历提升与学历结构优化发展势头良好，在全部达到合格标准的前提下已逐渐向优秀标准靠近。但是，高学历教师整体比例低于全国，区域之间的差异仍值得警惕，经济发展水平和对高学历人才的重视程度是导致此种差距的可能原因。

表10 2010—2018 年研究生学位教师比例

（四）经费保障：生均经费完全达标，经费供给稳步提升，开创了与本科“同等待遇”格局，但区域投入差异较大

经费投入是高职教育发展的物质基础，为高职教育的快速发展起到助推作用。可从生均公共财政预算教育事业费支出、生均公共财政预算教育事业费职普比（高职教育/普通本科）、教育经费占公共财政经费支出比重及生均教育经费指数等4 个二级指标对经费保障进行测度。

1. 生均公共财政预算教育事业费支出：稳步提升，超出政策目标并与全国平均水平持平

生均公共财政预算教育事业费支出的大小可反映各地区高职教育经费的充足情况。2014 年财政部、教育部发布的《关于建立完善以改革和绩效为导向的生均拨款制度加快发展现代高职教育的意见》中确立了“2017 年各地高职院校年生均财政拨款水平应当不低于12000 元”的经费投入目标，同时实施了“以奖代补”的经费投入机制。从年度来看，2010—2018 年全国高职生均财政教育事业费支出呈稳步上升趋势。与全国相同，民族地区高职生均公共财政预算教育事业费支出也呈快速增长趋势。其中，青海增长最快，由2010 年的6865 元增至2018 年的40603 元，增幅高达491.42%；新疆增幅最慢，由2010 年的9464 元增至2018 年的17620 元，增幅为86.18%。同时，除青海外，西部民族各省区在生均公共财政预算教育事业费支出上有所振荡，出现过小幅下降。截止2018 年，民族地区高职教育生均公共财政预算教育事业费支出已全部达到并超过12000 元的预定目标（见表11）。

表11 2010—2018 年高职生均公共财政预算教育事业费支出（单位：元）

从均值来看，民族地区高职生均公共财政预算教育事业费支出与全国平均水平之间无显著差异。方差分析显示，表11 中各组间差异显著（F=5.863，p＜0.001）。西藏均值最高（23005 元），比全国平均水平高出12116 元；云南（11167）、贵州（9698）、广西（9572）较低，低于西藏一万多元。

对高职生均公共财政预算教育事业费出现的比较表明：民族地区对高职教育经费投入力度逐步增大，生均财政经费保障达到政策目标，但是投入不平衡、投入倒退等问题依然存在，中央政府对西藏教育的高度重视及财政转移支付连年向深度贫困地区倾斜的政策实施是藏区生均公共财政预算教育事业费支出显著高于全国平均水平及其他民族地区的主要原因。

2. 高等教育生均公共财政预算教育事业费支出职普比：在振荡中上升，与全国平均水平一致，与本科“同等待遇”初显

高等教育生均公共财政预算教育事业费支出职普比可揭示各地区对不同教育类型投入的差异，是高职与普通本科教育在经费投入上是否实现“同等待遇”的直接依据。相较于普通教育，职业教育需要更高、更充足的经费投入作为保障（林克松，2018）。从年度来看，2010—2018 年，全国高等教育生均公共财政预算教育事业费支出职普比缓慢上升。在民族地区中，除宁夏与西藏外，其他六省区高等教育生均公共财政预算教育事业费支出职普比与全国发展趋势相同，呈现在振荡中上升的趋势。其中，上升速度最快的是青海，由2010 年的0.54 上升至2018 年的1.35，增幅为150.70%；上升速度较为缓慢的为贵州，由2010 年的0.549 上升为2018 年的0.55，增幅为0.30%；西藏下跌速度较快。青海、内蒙古、新疆、云南在教育事业费支出方面，已基本实现“普职比大体相当，与本科同等待遇”的政策要求（见表12）。

表12 2010—2018 年高等教育生均财政预算教育事业费支出职普比

从均值来看，在高等教育生均公共财政预算教育事业费支出职普比上，民族地区与全国平均水平之间并没有显著差异。方差分析（F=4.185，p＜0.001）显示，内蒙古（0.94）在生均公共财政预算教育事业费支出职普比上独占鳌头，远高于全国平均水平（＞0.66）及广西（0.65）、宁夏（0.60）、贵州（0.57）等省区。

对职普生均公共财政预算教育事业费支出比的分析表明：在生均公共财政预算教育事业费支出方面，高职教育与本科教育“同等待遇”水平正在逐步得到落实，高职教育经费支出体现良性发展局面，但区域间依然存在较大差异。新增教育经费是否持续向职业教育倾斜是造成生均公共财政预算教育事业费支出职普比区域差异的主要原因。内蒙古因政策落实到位，在生均公共财政预算教育事业费支出职普比上表现突出。

3. 高职教育经费支出占公共财政支出比例：稳步上升但低于全国平均水平

高职教育经费支出占公共财政支出比例可直接反映各地公共财政对高职教育的重视程度、投入水平及力度。从年度来看，2010—2018 年全国高职教育经费支出占公共财政经费支出的比例呈稳步上升趋势。除西藏外的民族省区高职教育经费支出占公共财政经费支出的比例与全国发展趋势相同，增长势头明显。青海于2018 年大幅度提升了教育事业费支出的公用部分，故表现出井喷式增长，增幅高达338.35%；西藏在近年来大幅度下降了教育事业费支出的个人部分，故而降幅明显，为36.01%（见表13）。

表13 2010—2018 年高职教育经费支出占公共财政支出比例（%）

从均值来看，在高职教育经费支出占公共财政支出比重上，民族地区低于全国平均水平（0.43%＜0.58%）且差异显著（t=−5.676，p＜0.001）。方差分析显示，各组间差异显著（F=21.033，p＜0.001）。与全国平均水平相比，云南、青海、新疆、西藏四省区低于全国平均水平，而内蒙古、广西两省区则优于以上四省区。

对高职教育经费支出占公共财政支付比重的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区政府对高职教育较为重视，财政投入水平和力度不断加大。但是受制于欠发达的地方经济，和全国相比，民族地区对高职教育的经费投入相对较低。

4. 高职生均教育经费指数：波动明显但高于全国平均水平

依据《中国教育监测与评价统计指标体系》可知，高职生均教育经费指数反映国家和社会对高职教育的支持力度，可用于监测和评价相对于国家经济发展水平投入于高职教育的经费情况。其计算方式为：高职生均教育经费指数=高职生均教育经费支出/人均GDP。指数越大，说明国家和社会对高职教育发展的支持力度越大。从年度来看，2010—2018 年全国高职生均教育经费指数呈缓慢下降趋势，这表明全国高职生均教育经费增长速度低于公民支付能力。民族地区高职生均教育经费指数则波动较大。其中，青海省高职教育生均教育经费指数快速上升，由2010 年的0.57 上升至2018 年的1.10，增幅高达93.55%；西藏、内蒙古、宁夏三省区高职生均教育经费指数在缓慢上升，而广西、新疆、云南、贵州等四省区高职生均教育经费指数则有不同程度的下跌，表明以上省区在高职生均教育经费上的投入力度要低于同期人均GDP 的增长速度（见表14）。

表14 2010—2018 年高职生均教育经费指数

从均值来看，在高职生均教育经费指数上，民族地区高于全国平均水平（0.63＞0.39）且具显著差异（t=8.411，p＜0.001）。方差分析（F=17.274，p＜0.001）显示，除内蒙古（0.37）与青海（0.64）外，其他民族省区在高职生均教育经费指数上都显著高于全国平均水平；西藏生均教育经费指数较高，优于除云南外的其他省份。

对高职生均教育经费指数的分析表明：《规划纲要》实施以来，民族地区政府对高职教育的支持力度较大，生均教育经费的增速要高于人均GDP 的增速，但在生均教育经费支出上，还存在稳定性不强与区域失衡的问题。根据已有研究，以上现象可能与民族地区高职教育依然处于发展与建设时期有关，其人力、教育设施、基础建设等各项成本投入与支出的高度不稳定的状态可能是导致生均经费指数剧烈变动的原因（杜鹏，顾昕，2016）。

综合经费投入指标可知，《规划纲要》实施以来，民族地区高职教育经费投入稳步提升，对高职教育的经费投入供给能力明显增强，对其重视程度与支持力度有所提高，已初步开创与本科教育在经费投入上“同等待遇”的良好格局，但生均教育投入变动较大，区域投入差异性依然存在，与全国相比依然存在一定差距。

（五）办学成效：人才质量提升明显，促进就业和提高收入成效显著

办学成效体现高职教育办学质量，是高职教育的价值体现，也是高职教育质量评价的重要内容。对2019 年发布的高职教育年度质量报告中的民族地区高职毕业生毕业后半年内就业率、对母校的满意度及月收入等三个方面进行分析发现：在毕业后半年内的就业率方面，内蒙古（94.67%）最高，宁夏（90.24%）最低。除宁夏、西藏、新疆三省区外，云南、贵州、广西、青海及内蒙古等省区高职毕业生半年内的就业率均高于全国平均水平（92%）。对母校的满意度调查中，贵州（94.77%）最高，青海最低（90.26%）。对2018 届民族地区高职毕业生的月收入进行比较发现，西藏最高（5733 元），青海最低（2858 元）（见图1）。

图1 办学成效

t 检验显示：西部民族地区高职就业率要显著高于全国平均水平（93%＞92%；t=2.021，p＜0.05）；西部民族地区高职毕业生对母校的满意度要显著高于全国平均水平（93%＞90%；t=4.449，p＜0.001）。西部民族地区高职毕业生月收入要显著低于全国平均水平（3170 元＜4112 元；t=−15.544，p＜0.001），这可能与民族地区整体人均可支配收入较低有关；但西藏高职毕业生月收入（5600 元）显著高于全国平均水平（t=−3.793，p＜0.01），这可能与藏区高职院校以可“留在当地进入政府部门和事业单位工作及进入自治区国企工作”的公安、师范教育、农林牧等专业设置为主有关；也可能“与数据失真有关”（王琨，丁超，2019）。值得关注的是，与国家统计局发布的2018 年中间收入人群的年可支配收入（23189元）相比，西部民族地区高职毕业生年可支配收入要相对较高且具有显著的统计学差异（t=20.436，p＜0.001）。

办学成效关乎职业院校生存与发展，也关系到学生未来的前途与命运。对办学成效的分析表明：大力发展民族地区高职教育符合区域需求，民族地区高职院校在倾力提升教育质量且效果明显。一方面，民族地区的高职教育在促进就业、实现学生预期方面成效显著，其就业率与满意度都高于全国平均水平；另一方面，虽然民族地区高职毕业生月收入低于全国平均水平且区域间明显失衡，但显而易见的是，高职教育已经成为民族地区适龄劳动力提高自己收入水平、实现脱贫致富的有效途径。

三、挑战：民族地区高职教育基础薄弱，“双高计划”核心指标表现欠佳

《规划纲要》实施以来，民族地区高职教育发展成就斐然。办学规模不断扩大，入学机会总量增加；办学条件明显改善，教师队伍逐渐优化，经费供给稳步提升，人才培养质量成效显著；在规模与经费上，已逐渐形成与本科“同等待遇”、协调发展的良好格局。但是随着职业教育改革的不断深化和“双高计划”的逐步推进，民族地区高职教育还面临以下挑战。

（一）教育服务水平有限是民族地区高水平高职教育建设面临的一大阻碍

“双高计划”中将“精准对接区域人才需求、提升服务发展水平”作为未来高职教育发展目标之一，明确了“促进民族传统工艺及民间技艺传承创新、服务乡村振兴战略、广泛开展面向农业农村的职业教育和培训、拓展社区教育和终身学习服务”的服务方向。调查发现，民族地区高职教育服务能力较弱，在具体实践中存在着推动中小企业发展成效不佳（55.5%）、服务乡村振兴效果不理想（53.3%）、面向区域经济开展人才培训较少（52.3%）、解决生产生活实际问题不足（52.7%）等问题。在国家层面上，民族地区的表现也有待提高。在教育部及六部门公示的五批总计263 个国家级农村职业教育与成人教育示范县中，民族地区入选34 个，仅占12.93%。

合理的办学格局是教育服务水平充分发挥的重要前提。但是，民族地区高职教育存在着办学格局失调的现象，这对职业院校提升服务水平产生了不利影响。对阳光高考网中高职院校的数据进行整理后可知（见表15）：民族地区高职教育办学主体单一，以公办院校为主（80.50%）；办学类型趋同，以综合类（31.12%）和工科类（29.88%）为主，区域所需的医药（9.13%）、农业（3.32%）、林业（1.24%）等院校相对较少；办学特色缺失，在专业设置及课程设置中能体现民族地区文化、艺术特色类的院校仅占12.45%；布局失调，在西部76 个地级行政区域中，有22 个地级行政区域（28.95%）到目前为止还没有一所高职院校。

表15 民族地区办学主体、类型、特色、布局情况（单位：所）

从表15 可知，民族地区高职教育办学格局失调。显然，单一的办学主体、趋同及特色缺失的办学类型及失衡的院校布局既不利于民族传统工艺和民间技艺的传承创新，也为服务乡村振兴、开展农村农业职业培训及拓展社区服务等工作的开展带来诸多困难，远不能满足高职教育服务地方经济、服务区域发展的需求。由办学格局失调所致的教育服务水平有限已成为民族地区高水平高职教育建设面临的一大阻碍。

（二）师资与平台“双缺”成为制约民族地区高水平高职教育发展的瓶颈

“双高计划”中提出要“打造数量充足、专兼结合、结构合理的高水平双师队伍”。师资队伍对专业群建设、“三教”改革、人才培养作用重大，高水平师资是高职教育的核心竞争力（王嘉毅，麦艳航，2019）。但是，结合民族地区高职教育发展进程及民族地区高职院校在高水平师资队伍建设的相关项目中的表现可知，民族地区高职院校在高水平师资队伍建设上存在数量不足、质量不高的情况。一方面，从数量来看，民族地区高职院校存在着专任教师投入不足、双师型教师数量不够等问题。其中，新疆石河子职业技术学院以40.10 的生师比成为教师数量不足的典型代表。另一方面，从质量来看，民族地区高职院校教师水平还待提升。在高水平师资队伍建设的相关项目中（见表16），民族地区高职院校表现较为落后。在全国首批认定的120 个国家级职业教育教师教学创新团队立项建设单位和2 个培育建设单位中，民族地区仅有7 项被认定为立项建设单位，有1 项被认定为培育建设单位。在2019年全国职业院校技能大赛公布的高职组52 个一等奖、87 个二等奖、143 个三等奖中，民族地区高职院校仅获得一等奖3 项（5.77%）、二等奖6 项（6.90%）、三等奖19 项（13.29%）的成绩，合计获奖28 项（9.93%）。在高水平师资队伍的建设上，民族地区高职院校虽然比较重视，但是效果欠佳，其重视程度、推进和效果得分依次降低（分别为72.66、67.39 和66.74 分，满分100）。

表16 2019 年全国职业院校技能大赛高职组教学能力比赛获奖数量（单位：项）

技术技能创新服务平台是对接科技发展趋势、高效培养人才的必备环节。“双高计划”中提出要“建设集人才培养、团队建设、技术服务于一体，资源共享、机制灵活、产出高效的人才培养与技术创新平台”。调查发现，民族地区高职院校不仅缺少技术技能创新服务平台且建设推进乏力。具体而言，对教育部官方网页中公布的高职教育创新发展行动计划（2015—2018 年）中平台认定的结果的分析（见表17）发现，民族地区职业教育存在着技术技能创新服务平台稀缺的问题。整体来看，民族地区在国家级双师基地（43 个，9.75%）、虚拟仿真实训中心（3 个，6.52%）、协同创新中心（60 个，12.50%）、生产实训基地（106，9.11%）、技能大师工作室（12 个，12.37%）等高水平平台建设上表现平平。部分地区表现不尽如人意，如：西藏除了1 个协同创新中心之外，一无所有；内蒙古在虚拟仿真实训中心、生产实训基地、技能大师工作室三个平台建设上无任何收获；青海在虚拟仿真实训中心、技能大师工作室方面也无任何突破。调查发现，“双高计划”实施以来，虽然民族地区高职院校对技术技能创新服务平台较为重视，但是效果欠佳，其重视程度、推进和效果得分依次降低（分别为72.58 分、66.98 分、66.26 分）。

调查发现，劳动补偿机制不健全（67%）和校企合作深度不够（65.6%）是影响民族地区高水平师资队伍建设的主要原因；缺乏高水平双师型队伍（60.6%）和资金不足（46.1%）是影响其技能创新服务平台建设的主要因素。作为“双高计划”的核心指标，高水平师资队伍及技术技能创新服务平台方面的“双缺”无疑会直接影响到高水平高职教育的建设进程。

（三）进一步提升人才培养质量是民族地区高职院校发展的诉求

“双高计划”本质上体现了职业教育强化内涵建设、实现高质量发展的改革目标。民族地区虽然在人才培养成效上提升明显，但依据职业院校学生在全国职业教育技能大赛的具体表现及1+X证书的实际认定情况可知，民族地区高职教育的人才培养水平仍有待提高。

表17 民族地区国家级平台认定结果（单位：个）

职业教育技能大赛获奖情况可间接反映职业院校之间的差距，揭示职业院校的人才培养质量和水平。在2019 年全国职业教育技能大赛中（见表18），民族地区高职学生获奖人数较少（493 人），占比较低（8.16%），并且，获奖等级也较低。其中，一二三等奖获奖人数分别为39 人（3.89%）、120 人（5.93%）、334 人（11.07%）。技能大赛的获奖情况表明，民族地区高职院校在人才培养上与其他地区还有一定差距。

表18 2019 年全国职业教育技能大赛高职学生获奖情况（单位：人）

1+X 证书是深化复合型技术技能人才培养、夯实学生可持续发展基础、拓展就业创业本领、缓解结构性就业矛盾的有效途径。在教育部公布的两批1+X 试点院校名单中（见表19），合计认定5296 个试点，涉及全国1861 所中职院校、1050 所高职院校和436 所本科院校。其中，民族地区高职认定试点416 个，涉及高职院校167 所，占全国被认定高职院校的15.9%。其中，在绝对比例的比较中（涉及高职数量/1050），贵州和云南较高，高于全国平均水平（＞3.23%）；在相对比例的比较中（涉及高职数量/各省高职院校总数目相比），除青海、贵州、新疆外，西藏、宁夏、广西三省区远低于全国平均水平（＜78.13%）。在1+X 试点的认定中，民族地区高职院校总体命中率低，且部分省区高职院校由于各种原因申报不成功，不利于人才培养质量提升。

综上所述，民族地区高职教育在人才培养质量上与其他地区还有一定差距，在复合型技术技能人才培养的环境及途径上还有待加强，其人才培养层次尚低。落实“双高计划”提质增效、促进职业院校内涵发展的改革目标，尚需进一步提高人才培养质量。

表19 高职1+X 试点认定结果

（四）产教融合、校企合作是民族地区高职教育发展的新“痛点”

“双高计划”将“坚持产教融合”列为职业教育发展的基本原则之一。产教融合是精准对接区域人才需求、加快建设现代产业体系、增强产业核心竞争力的有力支撑。通过提升校企合作水平，形成校企命运共同体，在产教融合、校企合作中推动专业建设、推进协同育人，是高水平高职院校发展的必然途径。但是，调查发现，民族地区高职院校对产教融合、校企合作较为重视，得分为71.79 分，而进展与成效却并不显著，得分分别为66.91 与66.27 分。产教融合、校企合作已成为西部民族地区高职教育发展的新“痛点”，无论是在国家层面的具体表现上，还是在院校层面的具体实践中，民族地区产教融合都表现欠佳。

在国家层面的具体表现上，全国共认定先期重点建设培育的产教融合型企业24 个，民族地区中仅有广西和贵州的2 个企业入围；在全国确定的21 个首批产教融合的城市中，民族地区仅新疆有城市入选。在国家公布的三批总计541 个现代学徒制试点单位中，获得认定的高职院校总计410 所，民族地区仅入选56 所（13.66%）。

在院校的具体实践上，首先，民族地区高职教育产教融合缺乏广度，企业主体作用未被凸显。具体而言，存在着企业以资本、技术、管理等要素依法参与办学不够（56.7%），学生实习实训制度不够健全（46.7%），行业、企业转换成果效率较低（54.3%），校企共建基地无处落实（53.5%），企业职工在岗培训效果不理想（51.9%），校企共建产教集团落实情况不佳（53.1%）等多种问题。其次，民族地区高职教育产教融合人才培养体系开放性不足，联合培养机制尚未健全。具体表现在现代学徒制推进效果欠佳（51.5%）、产教融合型师资队伍建设强度不够（53.1%）、对产业教师（导师）特岗计划探索较少（53.3%）等方面。利益分配方式不能达成一致（51.9）、对企业文化价值了解不够沟通存在障碍（49.5%）是导致民族地区产教融合、校企合作障碍重重的可能原因。

产教融合、校企合作困难最终导致民族地区高职教育中课程标准与产业需求对接不够（54.1%）、课程体系未照顾到学生的职业发展需求（46.9%）等不利于复合型、创新型人才培养及高水平职业教育建设的局面。

（五）管理效能低下是民族地区高职教育发展的又一难题

效能体现组织的目标达成程度及达成目标的方式或过程的有效性（张珊珊，王晓丽，田慧生，2020），管理效能则是组织管理工作目标达成程度及达成目标的方式或过程的有效性的具体体现。民族地区高职院校管理效能低下，对高水平职业院校的建设产生了不利影响。

具体表现在：一是执行能力较弱导致相关工作落实不到位。调研发现，民族地区部分高职院校存在着对职业教育改革最新文件精神学习不到位的情况。在问卷发放过程中，有部分职业院校教师对“双高计划”闻所未闻，对政策要求一无所知，亦有个别职业院校在问卷调研结束之际才组织开展“职教20 条”及“双高计划”相关改革方案的集体学习。对教育部下发的《高职教育创新发展行动计划（2015—2018 年）》执行情况通报（2016—2018）的文本分析发现，在行动计划工作安排的三年间，民族地区教育行政部门未完成任务的次数较多，分别为宁夏3 次、新疆11 次、广西1 次、内蒙古5 次、贵州3 次。这表明民族地区职业教育行政部门与职业院校执行能力较差，多次未在规定时间段内启动职业教育改革的相关任务。二是参与意识不强导致院校并跑机遇丧失。在一些难度不大但可借机扩大学校影响力的活动中，民族地区职业院校往往由于参与较少而错失良机。比如，在全国公布的首批高职“双师型”队伍建设典型案例及个人发展典型案例名单中，西部民族院校分别占10 所（10%）和4 人（5.71%）。在可与全国各职业院校合作申报的国家级教学资源库项目建设中，全国422 所高职院校合作获得项目203 项，民族地区仅有11 所高职院校参与其中。三是管理水平较低。在已公布的高职院校教学管理35 强中，民族地区高职院校入选2 所（5.71%）；学生管理35 强中，入选4 所（11.43%）。调研发现，未形成规范化管理（48.1%）和标准制度缺失（54.5%）严重影响了民族地区高职教育的快速发展。综上所述，提升效能是民族地区高职教育发展面临的又一难题。

四、研究发现与未来愿景

（一）研究发现

基于对民族地区高职教育发展的进程及“双高计划”背景下所面临挑战的分析，本研究得出以下主要结论。

1. 民族地区高职院校标准化建设发展成就突出，已初步实现《规划纲要》政策目标

自《规划纲要》实施以来，在国家的强力支持及各类政策的持续推动下，民族地区高职教育标准化建设发展成效显著，已初步实现《国务院关于加快发展民族教育的决定》中制定的2020 年“民族地区教育整体发展水平及主要指标接近或达到全国平均水平”的具体目标。

首先，在整体发展水平上，民族地区高职教育全部达到全国平均水平（≥1）。从各一级指标来看，民族地区高职教育在办学规模和经费保障上表现突出。有六个省区在办学规模上远超全国平均水平，所有民族地区高职教育在经费保障上都高于全国平均水平（见表20）。

表20 民族地区高职整体发展水平

其次，在总计16 个二级指标中，实现了“3+7+4”个办学水平主要指标的飞跃。一是实现了在高职教育生均教育经费指数、毕业后半年内就业率及对母校的满意度等3 个二级指标高于全国平均水平的飞跃。二是实现了在校生人数增幅、在校生人数职普比、生均仪器设备值、生师比、高级职称教师比、生均公共财政教育预算事业费支出、生均公共财政教育预算事业费职普比等7 个主要指标接近全国平均水平的跨越式发展。三是实现了生均仪器设备值、高级职称教师比、研究生学位教师比及生均公共财政教育预算事业费支出等4 个主要指标达到预定政策目标的发展要求。

2. 区域间差距缩小，但失衡现象依然明显

虽然民族地区高职院校整体办学水平提升明显，均衡发展进程加快，区域间差距逐渐缩小，但区域失衡及院校失衡仍对民族地区整体办学水平的进一步提升产生不利影响。

一是区域失衡现象明显。在16 个二级指标中有13 个指标表现出较为明显的区域失衡现象，从而延缓了入学机会、生均图书册数、双师比、研究生学历教师比例、高职教育经费支出占公共财政支出比、月收入等6 个二级办学指标上的政策落实速度。各指标失衡情况总结如下：从办学规模维度来看，西藏在在校生人数及入学机会2 个指标上相对落后；宁夏与西藏在校生人数职普比指标上相对落后。从办学条件维度来看，内蒙古在生均图书册数指标上优于其他省区。在师资保障维度来看，西藏、青海在生师比上表现最优，广西在双师比指标上表现突出，内蒙古、青海、宁夏在高级职称教师比例上优于西藏，内蒙古、广西、云南在研究生学位教师比例指标上优于贵州。从经费保障来看，西藏、内蒙古及广西表现突出。从办学成效维度来看，西藏在毕业生月收入方面遥遥领先。

二是院校间发展失衡现象普遍存在。民族地区中部分院校发展水平较低，如青海畜牧兽医职业技术学院年度报告显示，该校生均图书册数仅为6.33 册，而青海交通职业技术学院生均图书册数则为50.16 册。

3. 高职教育类型属性凸显不够

“职教20 条”从国家政策层面肯定了职业教育的类型属性，高职教育类型化改革是民族地区高职教育发展的“蓝图”，也是高水平高职院校建设的“行动路径”。但是，民族地区高职教育类型化改革还在初级阶段，类型属性还有待进一步凸显。

一是在办学规模与经费保障上类型化改革虽有成效，但并不显著。从在校生人数职普比来看，西部民族地区高职教育规模（0.73）尚未占据高等教育的一半；从经费保障来看，虽然已开创了与本科“同等待遇”格局，但民族地区高职教育生均财政预算教育事业费支出职普比（0.72）还有进一步提升的空间。

二是办学格局类型化改革还未引起重视。高水平高职教育建设需要深化办学格局类型化改革，但是民族地区高职教育在办学格局上存在着办学主体单一、办学类型趋同、办学布局失调等诸多问题，严重影响了高职教育社会服务水平的提升。

4. 自身“造血”能力不足，高水平高职教育建设任务艰巨

“双高计划”作为职业教育改革的“先手棋”，旨在通过高职教育的质量提升，实现职业教育“引领改革、支撑发展”的建设目标。民族地区职业教育发展长期以来都以依赖于国家强力支持和政策倾斜的“输血”模式为主，自身“造血”能力不足，使得自身高水平高职教育建设困难重重。

一是自身“造血”能力不足引发“双高计划”核心指标表现全面欠佳，制约了民族地区高职教育质量提升。民族地区高职教育在教师与平台建设上“双缺”现象较为显著，专任教师投入不足、双师型教师数量不够、高水平师资队伍和技术技能平台匮乏等问题普遍存在，对高职院校人才培养质量提升产生了消极影响。民族地区高职教育在产教融合、校企合作等方面表现欠佳，严重影响了高职教育的影响力与服务能力。民族地区高职院校管理效能低下，拖慢了高职教育质量提升的速度。

二是自身“造血”能力不足导致“双高计划”核心指标推进落实不甚理想，影响了高职教育的内涵建设。在“双高计划”的具体行动中，民族地区高职院校在提升服务能力、师资队伍建设、技术技能创新服务平台建设、产教融合及校企合作等方面虽然都比较重视，但是进展和成效却不甚理想。主要原因即在于自身“造血”能力不足，在新的发展形势下无法迅速、有效地落实改革要求。

（二）未来愿景

“双高计划”表明我国“高职教育进入提质增效阶段”（潘海生，周柯，王佳昕，2020），从规模建设走向内涵建设的民族地区高职教育，必将是一场全面的整体性的变革。基于民族地区高职教育发展进程及其面临的挑战，未来民族地区高职教育发展应遵循以下变革思路。

1. 加固基础：以顶层设计与政策供给保证民族地区高职教育稳步发展

《规划纲要》实施以来，民族地区职业教育被纳入国家战略发展计划。民族教育政策的密集出台有力推动了民族地区职业教育的快速发展（孔凡哲，王尹芬，2019），国家强力支持已成为民族地区高职教育进入快车道的主要推动力量。因而，进一步加大政策供给，增强扶持力度，以政策优势来保证民族地区高职教育在稳步发展中补齐短板、缩小区域间差距，是加快民族地区高职教育内涵建设的必要条件。

首先，在顶层设计上加强统筹规划与资金支持，助力民族地区高职教育的进一步发展及人才培养。一是在“双高计划”的遴选上，继续坚持“扶优扶强和兼顾区域”（陈友力，叶赋桂，2020）的原则，尤其要关照到首批无入选院校的西藏和青海，确保每个民族省区至少有一所高水平职业院校入选，便于形成与发挥“以点带面”效应。二是建立人才专项资金，实施由中央财政转移支付为主，省市财政补充为辅的人才发展专项资金（吴德刚，曾天山，邓友超，2015），用于民族地区高职教育双师型教师的引进、培育与奖励。三是要设立西部高校人才岗位制度和特殊津贴制度（陈鹏，李威，2018），提高民族地区高职教师待遇。四是加大民族地区高层次人才培养力度，继续实施“双少生”及“少民骨干”计划并适度增加民族地区紧缺的理工农医类专业硕士及专业博士的招生名额，为民族地区职业教育可持续发展夯实人才基础。

其次，从政策供给上加大对民族地区高职教育的对口支援力度。一是将对口支援民族地区高职教育作为一项基本内容纳入《中西部高等教育振兴计划》及《高校银龄教师支援西部计划实施方案》，并在具体落实中加大对民族地区高职教育的对口支援力度。二是建立民族地区高职院校对口支援机制，加大《职业教育东西协作行动计划》中的东部地区职教集团及职业院校对西部民族地区高职院校的对口支援力度，加强东部地区办学水平较高的高职院校与西部民族地区高职院校之间的沟通，通过建立跨区域间的长效合作支援机制，加快民族地区高职院校在专业群建设、师资水平提升、平台建设等方面的建设进程。

2. 凸显“民族本色”：以具有差异性和特色性的民族高职教育破解发展难题

本色体现事物的本质属性。民族地区高职教育是集高等性、职业性、民族性于一体的类型教育。与东部地区高职教育不同，西部民族地区高职教育具有办学效率低（王琨，丁超，2019）、办学类型趋同、院校空间布局相对失衡、高职院校生源呈现强烈的民族与地域特性等特点。结合西部民族地区所特有的多民族与多宗教并存、民族文化浓郁、特色资源丰富等特点，民族地区高职教育肩负传承与创新民族技术与文化及服务民族产业发展的双重职责。因而，理想的民族地区高职教育必然是凸显“民族本色”的类型教育，要从“追随借鉴”走向“民族本色”，以“民族本色”彰显类型属性，从而更好破解失衡难题。

首先，民族地区高职教育在发展中应以差异化为发展战略凸显“民族本色”。民族地区高职院校应借鉴企业管理领域中的差异化战略，在建设规划上要避免全盘照搬东部职业教育的成功模式，以差异化战略在办学效率、专业设置、人才培养、类型多样化等目标中寻求平衡，以差异化战略获取竞争优势和可持续发展能力。同时，鉴于民族地区地广人稀对高职教育办学规模产生的不利影响，可通过政策工具与行政推动，尝试开展职业院校分校工程，以不同于其他区域的差异化的布局方式缓解空间布局失衡之难题。

其次，民族地区高职教育在发展中应以特色化为办学方向增强“民族本色”。由于区域经济、文化、高职院校办学基础等的差异，民族地区高职教育的发展具有不可复制性。民族地区高职教育在发展过程中既应正视差异，更应以多样化、特色化发展作为其使命指引与行动准则。在专业设置、院校布局上要与区域产业、文化与人口发展之间形成有效对接，体现一致性与适应性。要建立民族地区所急需的民族特色旅游业、民族医药、民族工艺、民族农产品深加工、民族特色制造业、民族特色服务业为主体的专业设置及院校布局，通过具有民族特色的高职教育充分发挥自然资源、矿产资源、人力资源、文化资源及教育资源的合力作用，使民族地区高职教育成为促进民族地区经济社会发展的重要手段。在人才培养上，要充分落实教育部与文化部发布的《关于推进职业院校民族文化传承与创新工作的意见》（2013 年）的政策精神，注重民族文化技术的传承与创新。应融民族文化于职业教育全过程，以培养具有“民族性技能”和“地方性技能”人才为已任，遵循“基于民族产业转型升级与发展”和“基于传统技术与现代技术相结合传承并改革民族技艺”的目标逻辑构建民族特色高职教育，遵循“重视学生生存与发展”“加强民族文化传承与创新”及“促进区域经济发展”的发展逻辑，使民族地区高职教育真正发挥推进民族文化传承与创新和服务民族产业发展的作用。

3. 抓住机遇：以“造血”为主提升教育质量，后发赶超建设高水平高职教育

办学质量是职业院校的生命线。民族地区高职教育高水平建设，须突破以“输血”为常态的办学思维，构建以“造血”为新常态的职业教育发展图景。民族地区高职教育正处于提质增效新需求与各种时代新机遇相结合的“交汇点”，激发民族地区高职院校“造血”活力，可将民族地区高职教育发展和国家机遇相结合作为突破点，进而增强其在师资、平台、人才培养质量及产教融合等方面的“造血”能力。

一是抓住我国经济“高质量发展”阶段经济提质增效的机遇。研究表明，职业教育可“促进地区经济发展”（Tilak，1988）。在经济提质增效的新阶段，狠抓机遇即意味着民族地区高职教育发展的思路要由“适应经济发展”走向“引领经济发展”，意味着要提高民族地区高职教育对区域经济的长远贡献度，要使高职教育成为民族地区经济高质量发展的先导。一方面，民族地区高职教育应致力于职业知识、职业技能的培训与教学，提升服务水平，加速推动区域经济由依靠劳动力数量的低质量粗放型发展路径转变为更富有竞争力的依靠劳动力知识结构升级和素质提升而实现的绿色环保发展路径。另一方面，民族地区高职教育要加快高端制造业、现代农牧业等专业人才的培养，通过高职教育满足市场高端制造品和高品质农牧产品不足的矛盾。

二是抓住创新发展驱动战略的机遇。创新既是经济增长的“第一动力”，同时也是民族地区高职教育扎根中国实际的改革需求。抓住创新发展驱动战略机遇，首先是要充分利用云计算、区块链、互联网+、大数据等新技术创新民族地区高职教育发展方式；其次是要建立以问题解决为导向的服务逻辑，增强创新意识，通过流程再造、技艺创新等方式提升民族地区高职教育服务中小微企业的能力，构建创新发展新场域，为技术技能创新平台、产教融合等提供新的切入点。

三是抓住“一带一路”及新时代西部大开发带来的开放机遇。“一带一路”建设将民族地区由对外开放的“后方”变为“前沿”，西部大开发“地区互补发展、东西双向协同共进”的总体要求将开创经济发展“国际国内双循环”及“产业转移内循环”的新局面。民族地区高职教育要充分利用地缘优势，抓住“一带一路”建设及新西部开发带来的开放机遇，树立“后发赶超”目标，通过培育现代化的特色专业、“走出去”建设海外分校及实践基地等方式，将区位优势融入国家总体发展战略，在提升国际化水平的同时也可在公平的国际化环境中谋求更高水平、更具有影响力的发展；要通过增设“一带一路”沿线国家语言文化类课程培养学生的文化互动胜任力，从而使民族地区成为对外贸易的重地和经济发展的新的增长点。要通过东西合作，打破区域壁垒，构建由“政-行-校-企”主导的多主体、跨区域、超类别的协同合作，为协同创新中心、生产型实训基地、双师型教师培训基地、教学创新团队等的形成提供良好的外部环境并做好东部地区产业承接的准备工作，为增强民族地区高职教育“造血”能力提供强力支持。

四是抓住乡村振兴、精准扶贫的历史性机遇，扩大服务范围提升民族地区高职教育吸引力。民族地区是我国深度贫困的集中地带，民族地区高职教育是助力精准扶贫（许锋华，2016）、促进乡村振兴的重要手段。民族地区高职教育可通过配合政府加大职业农民培训力度、职教教师送科技下乡、对农牧专业招生和就业给以区别化政策、在高职农牧专业毕业生中招聘并培养技术人员等方式为民族地区培养一批“懂科技、爱科技、爱农村、扎根农村”的技术技能型人才，破解民族地区高职教育“人才出走与淘汰”并存的尴尬局面，使民族地区高职教育成为乡村振兴和精准扶贫的人才保障、智力支持和技术支撑。

4. 优化治理：以“共治、善治、法治”为原则提升治理效能，保障高水平发展

推进教育治理体系和治理能力现代化，既是“双高计划”的改革目标，也是《中国教育现代化2035》提出的十大战略任务之一。民族地区高职教育管理效能低下，其封闭化办学体制、单一化办学模式在当前开放包容、结构多样的经济发展中面临挑战（李峻，2017）。优化民族地区高职教育治理体系，推进职业教育治理体系创新，是民族地区高职教育高水平发展的保障。

优化民族地区高职教育治理体系，要突出多元主体的“共治”、权利保障的“善治”及作为基础的“法制”原则。首先，要通过市场要素参与民族高职教育的方式构建“省级统筹、多元协同”（李鹏，2020）的“共治”格局，依靠由“政-行-校-企”组成的多元主体实现民族地区职业教育发展由“政策主导模式”向“共治模式”的转变。通过多元主体的“共治”，消解民族地区高职教育发展中封闭化办学的体制壁垒，改变产教融合面临的“校热企冷”、政策执行中的力度缺失及高职院校自身发展动力不足之难题。其次，要以服务多元主体和保障多元主体的权利为核心，通过打造信息服务平台、降低产教融合型企业的准入门槛、构建产业学院与专业学院的“双院制”、引导企业深度参与人才培养落实“双主体”育人理念，以及鼓励职业院校教师在企业的技术创新、工艺改造、企业转型、员工培训中提供相关的支持和服务等多重措施，促进多主体的利益结合，打造双赢局面，使民族地区高职教育发展由“管治”转向“善治”。最后，要通过严谨而规范的教育立法与规章制度的建立来落实多元主体各方的权利义务关系，推进民族地区高职教育发展由“人治”转向“法治”。具体而言，要明确“法治”的责任主体依然在于政府与职业院校。民族地区政府应以立法建规形式健全职业教育改革的配套文件，保障产教融合、双师型师资队伍培养、职业院校教育经费划拨及自主创收经费的合理使用，确保多元主体各方利益不受损失。民族地区高职院校应健全教师分类管理制度，完善人才评价体系，明确教师岗位职责与薪酬制度，明确产教融合、校企合作中的产权归属和相关权益，为教师提升素质及企业参与产教融合、校企合作“双元育人”提供积极的激励制度。民族地区高职院校还应建立健全事中事后监管体系，将权力下放与事中事后监管有机结合，避免治理过程中的监管越位与缺位，从而提升民族地区高职教育的效能。