积极应对人口老龄化与公共财政支出结构调整

封进 陆毅 宋弘

【摘要】《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》将积极应对人口老龄化上升为国家战略。从国家战略的角度看，公共财政不仅是老年保障的重要资金来源，公共财政的其他功能，如教育投入、就业促进等也是积极应对人口老龄化不可忽视的方面。我国财政支出中老年相关支出占比已与发达国家相当，未来更需提升资金配置的公平性和效率，在生命周期全过程中发挥公共财政在老龄社会中促进经济社会发展的作用。

【关键词】人口老龄化  公共财政支出  结构调整  教育投入  就业促进

【中图分类号】F812                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.05.011

我国自2000年开始已进入老龄化社会（根据联合国标准60岁及以上人口达到10%，65岁及以上人口占比达到7%），2019年末我国60岁及以上人口2.54亿人，占总人口的18.1%，65岁及以上人口1.76亿人，占总人口的11.9%，预计到“十四五”期末的2025年，60岁及以上人口将接近3亿人，65岁及以上人口将分别突破2亿人（数据来源：联合国《世界人口预测》2019版）。老龄社会给社会经济发展带来诸多挑战，包括醫疗支出和老年照料支出增加对公共财政和社保基金的压力，劳动供给下降对经济增长的不利影响，以及老龄化对社会创新能力可能的负面影响等诸多方面。

世界卫生组织（WHO）于1990年和2002年相继提出将“健康老龄化（Healthy Aging）”和“积极老龄化（Active Aging）”作为应对老龄社会的战略性目标。我国在此基础上于2006年3月的“十一五”规划中首次提出了“积极应对人口老龄化”的政策目标，之后“十二五”和“十三五”规划继续强调了这一点，2020年10月党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》更是将积极应对人口老龄化提升为国家战略。从国家战略的角度看，公共财政不仅是老年保障的重要资金来源，公共财政的其他功能，如教育投入、就业促进等也是积极应对人口老龄化不可忽视的方面。

我国财政支出中老年相关支出占比已与发达国家相当，未来更需提升资金配置的公平性和效率

需求驱动下我国财政和社保老年相关支出逐年增加。公共财政支出结构变化有需求驱动和供给驱动两种理论解释。从需求角度看，一国政府根据社会需求制定财政预算，例如随着收入水平提升，公众对教育科技及文化等具有公共品性质的服务有更高需求;随着人口老龄化加剧，公众对养老和医疗方面的服务有更多需求;随着全球化进程加深，经济风险增加，亦会对社会保障规模产生影响。由此，一国财政支出结构应做出相应调整。供给驱动理论则从政治博弈的视角解释，比如利益群体游说导致某些财政支出项目增加、选举制度下政党竞争引起财政支出结构变化等。

就我国而言，需求驱动是合适的解释。公共财政分为四大类，即一般公共预算、社会保险基金、政府性基金和国有资本经营，不特别注明时，“财政支出”指的是“一般公共预算支出”，养老相关费用主要发生在一般公共预算支出和社会保险基金支出两大类中。我国60岁及以上人口占比从2010年的13.3%增长到2019年的18.1%，老年保障需求加速提升。同时这一时期也是我国全球化和城市化不断提升的阶段，对基础设施建设、公共服务供给、环境保护等诸多方面提出更高要求。因此，我国财政支出规模在2010年以来的近20年中年均增长11%，超过GDP增长速度，同时，政府为平衡各方需求，不断调整财政支出结构。

伴随着人口老龄化加剧（见图1），财政支出中的老年相关支出（老年福利、行政事业单位离退休经费和财政对基本养老保险基金补助三项之和）占比从2010年的4.8%增加到2019年的7.8%，尤其是在“十三五”期间我国居民基本养老保险覆盖面扩大和养老待遇持续增长，离退休金和对养老保险基金补贴增长较快。卫生健康费用通常也和人口老龄化密切相关，这一支出占财政支出比例从2010年的5.4%增长到2019年的7%。

社会保险基金中的基本养老保险和基本医疗保险占GDP比重同样体现出老龄化引致的需求，这两个指标也呈现增长趋势（见图2），2019年分别增长到了占GDP的5.3%和2.1%的水平，基本养老保险支出增长幅度更大。而一般公共财政支出中的“老年福利”“行政事业单位离退休经费”“卫生健康费用”和社会保险基金中的“基本养老保险基金支出”“基本医疗保险基金支出”五项加总支出占GDP比重已经从2010年的5.5%增长到了2019年的10.1%，增幅超过80%，而同期财政支出占GDP比重增幅只有11%。

我国老年相关支出占GDP比重与发达国家相当。老年相关支出水平需与人口老龄化、人口规模及人均GDP水平相适应，即使是和一些经合组织（OECD）国家相比，我国现阶段老龄相关支出占比也并不低。为了在统一的口径下进行比较，我们采用两个指标，一是公共养老金支出水平，即养老金支出占GDP比重;二是医疗公共支出水平，即卫生健康支出和医保支出之和占GDP比重。利用2017或2019年36个OECD国家数据和中国2019年数据，在控制了人均GDP差异后，得到各国65岁以上人口占比和养老、医疗支出水平的相关关系。

可以看出，2019年中国养老金支出占GDP比重基本上在平均趋势上（见图3），表明我国这一支出水平与这些国家的平均水平相仿。若与单个国家相比，我国公共养老金支出水平已经高于老龄化程度更高的一些国家的水平，如澳大利亚、以色列、爱尔兰、智利和韩国，只是低于土耳其和哥伦比亚等治理能力不强的国家。在医疗支出水平方面，我国也与平均水平相当，并且高于老龄化程度更高的一些国家，如卢森堡、荷兰、瑞士和韩国。可见，我国老年相关支出水平并不低，当前主要矛盾并非公共支出不够的问题。

提升资金配置的公平性和效率。我国在应对老龄化方面的成就令世人瞩目。2019年基本养老保险覆盖10.9亿人，医疗保险覆盖了超过13.5亿人，基本实现全覆盖。城镇职工养老保险待遇连续11年以超过10%的速度增长。2019年每千名老人拥有养老床位30.5张，社区养老机构和设施也有了大幅度增长，人均预期寿命已经提高到77.3岁。尽管如此，财政资金使用仍有改善的必要。

财政资金使用应进一步助推城乡和地区差距的缩小。以养老保障为例，我国有城镇职工养老保险和居民养老保险两种制度。2019年1.23亿城镇退休职工月平均养老金为3333元，1.6亿居民养老待遇领取人员月平均养老金为162元，二者相差超过20倍。这其中的一个重要原因是二者的缴费水平不同，城镇职工平均缴费水平是居民的15倍，而且居民养老保险的缴费中政府补贴占比超过三分之二。需要注意到，如此大的养老金水平差异对缩小城乡收入差距极为不利，未来通过提高居民养老保险缴费水平从而提升养老待遇水平是需要重视的问题。就财政补贴在两种制度上的分配而言，应逐步减少对城镇职工养老保险制度的直接补贴，通过提高统筹层次、划拨国有股补充社保基金、提高投资收益等途径增强制度的可持续性。同时应加大对居民养老保险制度的补贴，防止低收入家庭老人，尤其是农村老人，陷入老年贫困。

财政养老服务资金使用效率有待提高。2019年公共财政对养老服务投入比2010年增加了10倍，此外还有种类繁多的税收优惠措施，但养老服务供给仍然不能满足需求。在养老机构和设施建设方面，通过竞争促进效率提升是一种可以尝试的途径。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》规定，由政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%，但仅仅制定这样的目标还不能营造竞争环境，还需解决养老服务人员供给匮乏、市区土地资源稀缺、资金短缺等现实问题。

在老年照料方面，截至2019年，民政部已经开展了五批居家和社区养老试点，给予每个试点城市4000萬中央财政补贴，推进居家和社区养老服务改革试点工作。2017年，全国15个城市和两个重点省份（山东、吉林）启动长期护理保险制度试点。2020年又新增14个试点城市。从其他国家运行情况看，长期护理保险制度将面临巨大的财务风险，需建立激励相容的支付模式，减少失能评估和服务提供中的信息不对称，使得家庭、受照护者和护理机构的行为与制度目标相一致，以期达到激励家庭成员照护、激励受益人选择合适的服务水平、激励护理机构控制成本等效果。

从生命周期视角认识公共财政在积极应对人口老龄化战略中的作用

着眼未来，积极应对人口老龄化并非仅仅是增加老年相关支出。在减税降费政策和经济增速放缓的大趋势下，进一步增加财政支出的空间并不大。事实上，积极应对人口老龄化的国家战略强调的是系统性提升老龄社会促进经济社会发展的能力，公共财政在其中的作用也将是在生命周期全过程中发挥，通过促进生育水平提升、人力资本积累、就业创造、健康维护等，提供基本公共服务，改善市场失灵，服务于国家战略。

优化财政教育支出结构，在生命周期早期积累更多人力资本。通过提升人力资本水平应对劳动力供给下降是老龄社会的必由之路。教育是我国财政投入的重点领域之一。2016年至2020年，一般公共预算教育支出累计16.21万亿元，是一般公共预算第一大支出。2019年，国家财政性教育经费达到40049亿元，占GDP比重为4.04%。党的十九届五中全会提出2030年建成教育强国的远景目标，并指出要促进人的全面发展和社会全面进步，建设高质量教育体系。这不仅为财政教育支出提出了规模要求，也提出了效率要求。优化财政教育支出结构是改进财政投入效率、提升教育质量的必要路径。

一是研判劳动力市场需求，结合社会大众的教育认知，优化学制结构。目前，我国处于经济结构转型、追求高质量发展的关键时期。需要加大对未来劳动力市场的研判，根据市场需求，密切关注社会对教育的认知变化，优化学制结构。

二是充分研判为民办资金开放教育市场的可能性。在保证民办学校不会引起社会分层加深等问题的前提下，鼓励民办资金参与到教育发展事业中来。调动民办学校的自主权，使其成为推动教育质量进步的积极力量。

三是提升科研转化效率。在高等教育阶段，应大力发展市场亟需的关键技术和专业，提升技术转化效率，增加对重大基础学科的投入，使高等教育长期持续引领技术进步。此外，增加对职业教育投入的同时，应当注意借鉴德国等国家的经验，加强职业教育与企业的合作，使合作企业真正有动力长期参与培养职业教育人才，提高职业教育质量。

多渠道促进就业，充分利用青壮年群体的人力资源。充分利用劳动力资源是应对老龄化带来的劳动力供给下降的另一项必要措施。我国青年劳动力就业问题和高龄劳动力就业问题并存，都体现出明显的需求和供给不匹配的结构性问题。一方面，由于产业结构、产品结构、地区发展结构等处于不断变化中，一些劳动力的知识、技能、观念、区域分布等难以满足企业需求;另一方面，企业作为追求利润最大化的经营主体，提供一般性培训动力不足，劳动者自身因为支付能力和职业发展不确定性等因素，获得培训的机会较为有限。为此，需要适当的政府干预。

一是通过为劳动者提供技能培训促进就业。政府委托公共教育机构提供公共知识培训，或者委托市场化职业院校或培训机构提供技能培训，这其中需要必要的财政补贴。

二是通过失业保险基金促进就业。各国实践和我国一些地区的有效做法中，有一些值得借鉴的措施。如通过失业保险基金给予中小微企业和初创企业担保，由银行贷款支持，从而创造就业;补贴社区工作岗位，促进公共就业;直接补贴企业，减少企业裁员等。

三是进一步打破劳动力市场分割，促进劳动力在城乡之间和地区之间的流动。劳动力流动可扩大工作搜寻区域范围，增加就业机会，同时可提高雇员和雇主之间的匹配程度，更有效利用劳动力资源。

加强公共卫生投入，促进健康老龄化。我国75岁以上老人和65岁至74岁老人之间的比例正在逐步增长。以2000年和2010年两次人口普查数据作为对照，2000年这一比例是0.46，到2010年上升到0.61。换言之，2000年65岁以上老人中有31%是75岁以上老人，到2010年有38%是75岁以上老人，这一趋势还将持续。75岁以上是失能概率明显提升的时期，减少失能率和减轻老龄照料负担的一个重要方面是加强日常健康维护。大量研究表明，通过改善健康行为可减轻健康风险，如经常锻炼能有效降低糖尿病风险、有规律检查和服药可以控制高血压等慢性病带来的失能问题。我国卫生投入长期存在“重临床，轻预防”的现象，在一般预算支出中公共卫生投入占比多年未变，甚至略有下降，基本上维持在0.9%左右。尽管公共财政收入受到减税降费、经济增速放缓等多重因素影响，增长情况不容乐观，但对公共卫生的投入仍然需要增加。同时应提高公共卫生资金使用效率，加大健康知识宣传力度，促使社会公众改变不健康的生活和行为方式。

健康老龄化可以直接改善老年人福利水平，同时，通过降低医疗服务需求、减少长期护理服务需求、增加劳动能力等途径，可缓解老龄化对财政体系的压力，减轻对年轻人的负担，从而保障医疗卫生和养老制度的可持续发展。因此，我国能否成功缓解人口老龄化对经济、医疗和长期照料等方面带来的巨大压力，很大程度上取决于能否实现健康老龄化。

综上，我国自2000年开始已进入老龄化社会，财政支出中老年相关支出占比已与发达国家相当。未来更需从优化财政教育支出结构、多渠道促进就业、加强公共卫生投入等多个角度出发，提升资金配置的公平性和效率，在生命周期全过程中发挥公共财政在老龄社会中促进经济社会发展的作用。

（本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“积极应对人口老龄化战略行动研究”成果，项目编号：17JZD028）

责 编/马冰莹