“长江大保护”下内河船涉海运砂的社会现状及监管建议

郭崇 赵冠威 胡建国

摘要：砂石价格呈全国性大范围上涨，暴利诱惑下，内河船涉海非法从事海上运输砂石现象屡禁不止，导致事故频发，已经成为水上交通事故重大隐患。本文针对内河船涉海运砂的社会现状、成因及危害进行分析，结合宝山海事局辖区的监管经验和整治成效，探讨监管和整治的难点，提出相应的监管对策和建议，以期对全国各地打击海砂“采、运、销”监管和整治提供一定的借鉴。

关键词：长江大保护;涉海运砂;内河船;社会现状

0 引 言

党的十九大以来，树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，已成为新时代推进生态文明建设、统筹环境保护与经济发展关系的战略思维。2016年初，习近平总书记在重庆召开的深入推动长江经济带发展座谈会上强调：“当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。”

随着国家生态文明建设的推进，长江河砂已经限制开采，而陆地建房、基础建设等项目如火如荼，河砂资源紧缺现象突出。为了填补资源紧缺，追求金钱利益，不法分子把目光放在了可以替代河砂的地方——海砂，形成了大量内河船以船队的形式浩浩荡荡地从事海上违法开采、运输、转销海砂社会现状，对社会带来一连串的不良多米诺骨牌效应。因此，如何改善河砂资源紧缺现状，杜绝非法使用海砂社会现状，已经成为交通运输部以及海事、公安等执法部门一直研究探讨的问题。

1 内河船涉海运砂的社会现状及成因

1.1 河砂价格暴涨，海砂或成替代品

为了加强长江河道采砂管理，加强生态文明建设，维护长江河势稳定，保障防洪和通航安全，2001年10月10日国务院第45次常务会议通过《长江河道采砂管理条例》，自2002年1月1日起施行。条例规定未经批准，任何船舶禁止在长江河道采砂，并设有严格的可采与禁采区/期，以及控制年度采砂总量和限制区域可采船舶数量。2016年3月，中共中央政治局审议通过《长江经济带发展规划纲要》，長江生态保护上升到国家战略高度，保护长江的蓝图正在绘就。2019年1月，生态环境部、发展改革委联合印发《长江保护修复攻坚战行动计划》，围绕长江保护修复攻坚战的一系列行动紧锣密鼓展开，中国长江保护修复攻坚战全面打响。

随着我国社会经济的快速发展，工业化、城镇化的快速推进，砂石需求一直居高不下，河南省2019年建筑用砂年需求量约为2.1亿 t，而全省批准许可河砂开采量仅4 000万 t左右，本地河砂只能满足需求量的19%，砂石供需出现巨大缺口。在砂石供需矛盾愈发突出的环境下，砂石的价格逐年暴涨，河砂价格由2017年4月的30元/m3攀升至2019年4月的140元/m3，涨幅高达360%，如图1所示。非法采砂被遏止，合法采砂寥寥无几，在市场砂石资源缺口巨大，砂石价格天价暴涨的情况下，想从中牟取利益的不法份子将目光放在了河砂的替代品——海砂。海砂每立方米的售价是河砂的一半，经过淡水冲洗过滤处理后去除海砂内的贝壳类杂质、含盐量，使海砂内氯离子含量达到市场监管部门过检水平（氯离子含量低于0.02%），处理后的海砂每立方米的市场价接近河砂，巨额利润的诱惑下，大规模内河船以船队的形式铤而走险，形成了内河船从事海砂“采、运、销”社会现状。

1.2 航运供给侧结构性改革，内河散货船运力过剩

在国家供给侧结构性改革过程中，钢铁、煤炭、矿石、水泥等大宗货物需求量减少，导致内河散货船运力过剩，内河船因缺乏盈利货源而大量堆积。同时，国家外交政策以及当地自然灾害等也产生一定影响。如：中美贸易战过后，中国不再向美国进口大豆;巴西淡水河谷矿难，导致铁矿石产量和运量大幅下降。国际贸易的不确定性令国际航运市场遭受重创，这一点在全球航运市场晴雨表——波罗的海干散货指数之中得到充分体现。2001—2014年波罗的海干散货指数走势，如图2所示。BDI波罗的海指数是由几条主要航线的即期运费（Spot Rate）加权计算而成，为即期市场的行情的反映。因此，运费价格的高低会影响到指数的涨跌。一般认为，BDI指数2 000点是航运公司的盈亏线，跌破2 000点后，所有航运公司都是亏损运营。从图中我们可以很直观地看出全球航运界十年间的大起大落，由2001年的航运市场亏损低迷期，到2008年航运市场的全盛巅峰期，再到2014年直至今日的航运持续亏损低迷期。在航运持续低迷的背景下，内河散货船运力严重过剩，迫于贷款和运营压力，大量内河船铤而走险，从事涉海运输海砂违法行为。

2 内河船涉海运输的危害

2.1 扰乱船舶通航秩序，造成水上交通事故重大隐患

为了逃避海事部门监管，涉海运输内河船涂抹船名、不开AIS、不守听高频，甚至不开航行灯，常隐匿于深夜船舶高峰流之中，见图3。经过海事部门拦截警告，电子海图红圈标记的船舶即为涉海运输内河船，该船的现场图片如图4所示。结合图片，我们可以清晰地看出，在深夜视野受限的情况下，该船如同一抹黑影般难以用肉眼察觉。除此之外，内河船船东为了减少运营成本，通常雇佣少量内河船员在船任职，船舶配员无法达到该船航次所需的最低配员要求，而且雇佣的内河船船员素质普遍较低。

涉海运输内河船碰撞航行船舶和锚泊船的事故时有发生，对水上交通安全造成重大威胁。据统计，2018年全国共发生砂石运输船造成人员死亡失踪事故53件、死亡失踪124人、沉船23艘，其中15件较大事故，占2018年较大事故件数的57.7%。2019年砂石运输船事故30起，同比下降43.4%，死亡失踪70人、同比下降43.5%，砂石运输船事故同比虽然大幅下降，但数量依然较大，仍为2019年事故的主要方面。

2.2 内河船船型设计无法满足海上航行环境要求

海上航行与内河航行环境上存在着本质区别，内河虽然船舶流量多，船舶种类多，但是内河风级、浪级小，航道狭窄，弯头水域多、水深浅，因此内河船船型设计多为轻巧、灵活型，船底多为平底型（减小水线下船体面积），转向迅速，能在内河复杂多变的船舶交通流中迅速做出决策。而海上航行环境恶劣，容易遇到大风浪，为了减少甲板上浪，海船总吨大，干舷高。为了提高抗风浪等级，海船多为V型底（增加水线下船体面积），重心下移，增加船舶稳定性。内河船干舷低，为了减少甲板上浪，防止货舱进水，涉海运输内河船具有甲板上加盖纵向舷侧挡板的显性特征。如图5所示，由于超载，干舷低，该船甲板上浪严重，在海上遇到大风浪恶劣天气时，很容易造成货舱大量进水，导致船舶失去稳性而倾覆沉没。

2.3 扰乱砂石市场秩序，污染海洋环境

由于河砂缺口大，为了找到替代品，从中牟取利益，不法分子将采运的大量海砂经过简单的淡水冲洗、过滤处理后，去除其中的贝壳类杂质和盐分，便作为河砂转卖给施工建筑单位。而海砂并不适用于建房，一方面，海砂含盐量高，用于建筑材料，其中的氯离子会腐蚀混凝土里的钢筋，破坏建筑结构，影响房屋寿命;另一方面，海砂颗粒比河砂细，和水泥的间隙不匹配，会影响水泥的牢固程度。如图6所示，房屋房顶的水泥脱落，其中的钢筋锈蚀严重。海砂中的氯离子，就像建筑物里的癌细胞一样，会造成建筑开裂，缩短建筑寿命。

3 宝山海事局整治内河船涉海运输的成效

2019年1月10日，为遏止内河船事故多发势头，为交通强国建设提供安全稳定保障，交通运输部海事局召开内河船涉海運输整治专项行动推进视频会，决定开展内河船涉海运输整治专项行动。宝山海事局2020年共计拦截涉海运输内河船186艘，查处179艘，罚款1 742.8万元，发布协查7艘，移交案件7起。

3.1 强化拦截劝返

宝山海事局在浏河口警戒区、宝山警戒区设立拦截劝返区，实施两线布控、分级拦截劝返。对不开启AIS、无明确靠泊码头或目的地的拟出海内河船一律拦截劝返。针对涉海运输内河船走新桥通道穿越宝北锚地、宝北航道新情况，采用定点值守加强拦截劝返。

3.2 加大处罚力度

对涉海运输内河船存在的超航区航行、雇佣不合格船员擅自上船服务、未保持无线电设备处于正常工作状态等违法行为，依法从重实施行政处罚。

3.3 推动诚信管理

加强对涉海运输的船公司、船舶、船员的信用管理，对违法失信的从业单位、人员和船舶，在日常监管中列为重点监管对象。推进“黑名单”制度，加大对列入黑名单船舶及其公司所管船舶的监督检查力度。2019年涉海运输内河船拒绝接受检查，逃逸32艘次，向上海海事局申请发布内河船协查24艘次，并按要求将查处的内河船信息录入联动平台，做好通报及后续录入、跟踪，促进船籍港相关管理部门依法履责。

3.4 开展联合执法

积极配合上级组织开展区域集中执法行动，宝山海事局、崇明海事局与太仓海事局建立信息互通互享机制，与长航公安、港航公安建立联合行动机制，大大提高内河船涉海运输拦截效率，有力打击了内河船涉海运输的嚣张气焰。2019年共开展联合执法行动12次，涉嫌刑事犯罪，移交警方1次。

4 内河船涉海运输整治的难点

4.1 内河船涉海运输隐蔽性强，难以被发现

涉海运输内河船为了躲避监管，一是关闭船舶AIS设备，使其只能在VTS系统中显示很小的雷达回波，让VTS电子巡航员难以发现;二是夜间航行时关闭航行灯，隐匿于船舶流之中，让现场巡航执法人员用肉眼难以察觉;三是反过来监控巡逻艇AIS信息，避开执法人员巡航时间段。

4.2 涉海运输内河船集体闯关，不配合海事现场执法

目前，内河船从事海上运输已经呈现大型化的发展趋势，在宝山海事局辖区常常以船队的形式集体闯关，对抗监管。由于海事部门执法力量有限，只能查处一二艘“掉队”的船舶，面对体量巨大的万吨级内河船舶，缺乏强有力的控制措施或手段，造成“控制难”。遇到不配合检查时，海巡艇往往势单力薄，执法人员很难登轮检查，只能寻找其船名，将船舶动态报告下一港海事机构，并在网上发布协查，难以使用强有力的措施对涉海运输内河船进行有效控制。

4.3 海巡艇抗风浪能力薄弱，难以对抗大风江面海况

海巡艇自重轻、吃水浅，排量小，在面对辖区大风天气时，船体受风浪摇晃严重。玻璃钢制海巡艇抗风等级薄弱，能承受风流作用对船体造成的剪力弯矩阈值低，长时间遭受大风浪剧烈震荡影响易突破船体抗风能力极限，造成船体断裂，尤其是台风天气。受台风、大风天气影响时，为了自身安全，海巡艇往往难以出动，整治成效也因此大打折扣。

4.4 未形成行政执法与刑事司法的有效衔接

在海事部门行政执法的高压打击下，盗采海砂行为“屡禁不止，频频抬头”。从海事部门监管方面来看，对海砂盗采行为的处罚不够严厉，通常只是行政处罚，追究刑事责任的还比较少。海事部门针对内河船舶的行政强制、司法移交和没收拆解，与海警、公安和法院部门对接尚未形成行刑衔接长效机制，存在后续“打压难”。

5 内河船涉海运输整治的建议

由于内河船涉海运输“采、运、销”违法社会现状，造成危害层层传导，既破坏水上交通秩序，对通航环境带来隐患，又破坏海洋地形，污染生态环境，还扰乱市场秩序，建造大量“危房”。因此全面杜绝内河船从事海上运输刻不容缓，笔者设想从海砂“采、运、销”监管树状流程图（见图7）展开，形成整治预案，提出整治建议。

5.1 坚持源头管理原则，杜绝盗采海砂

私自攫取海洋资源盗采海砂，将破坏海洋地形结构，对海洋环境带来无法挽回的损失。要全面杜绝内河船涉海运输行为，就要从源头上严厉打击盗采海砂违法行为。2019年“飓风104号”专案在广东省公安厅统一指挥下，珠海市公安局一举打掉一起特大非法采砂团伙，涉及被盗采海砂达2 000万m3，价值近10亿元人民币，涉及广东韶关、清远、江门和广西、海南等地的300余艘非法采砂船，涉案人员达500余人。非法采砂点战线长、距离远，涉及多个海域，监管难度大，仅靠某一地区打击效果有限。因此，各部门应加强协作配合，深化协作机制，形成检察院、海警、海事、海洋渔业执法、港口管理等部门联合执法局面，共同推进行政执法与刑事司法衔接落实到案，形成打击非法盗采海砂违法行为合力。另一方面，各部门应建立健全沿海市县与邻近省份执法协作和信息通报制度，鼓励群众举报，实现信息共享，加强对重点船舶的监管，促成“全国人大代表点赞式守护海岸线协作联盟”新局面，从源头上预防非法、违法采砂行为。