拙劣的模仿：法规照搬未必好

伦敦金斯顿大学 伍梅奥卡佛尔｜文 张微明｜译

近年来，安全健康领域的工作取得长足进步，大数据分析、物联网极大提高了信息交流和决策能力，组织绩效提升很快。

发展中国家也在变化。2015 年，英国职业安全健康学会（IOSH）在尼日利亚建起非正式联络网，2020年12 月，这个联络网发展为西非分会，是IOSH 在非洲的第一个分支机构。

其他国家也在尝试参与，但存在诸多限制。尼日利亚拉各斯州政府正在与IOSH 合作，为当地人提供作业场所安全健康培训。然而，加纳政府提升安全健康的政治意愿就没那么强。和很多发展中国家一样，加纳政府起草了国家的职业安全健康政策，以此解决卫生部、人力部、国土和自然资源部面临的职业安全健康监管问题。但到了2020年，请愿网站Change.org 上仍有机构呼吁尼日利亚国民议会通过该议案，将其上升为法律。

由此看来，政府的意愿并不一定会落实到行动上。更重要的是，发展中国家在借鉴发达国家制定的政策、措施、标准、法规和指导文件（SMSLG）时，总是忽略这些文件的实施环境。发展中国家缺少自己的政策、法规和标准，去照搬发达国家的文件是可以理解的，但有信息表明，这类做法经常适得其反。

采纳国际劳工标准是一种公认的做法，但这些国际标准只是一种目标或指标，目的是让不同国家的作业实践和国家法规尽量一致。这也暗示我们，作业管理和法规是有上下文背景和实施环境的。

针对这种问题，本文会提出不同层面的应对策略，从国家到专业机构，到企业，再到个人。

本土知识

为何SMSLG 照搬会成为问题？

就提升安全健康标准而言，教育和知识的重要性怎样强调都不为过。很多安全专业机构都为安全专业技术人员制定了可持续专业发展（CPD）的相关要求，从这些要求中也能看到这一点。

Change.org 网站上的请愿海报 图片源自Change.org

皮比斯·罗杰的著作《安全管理：策略与实践》 图片源自亚马逊

问题是很多发展中国家并没有足够多的技能熟练、训练有素的安全专业技术人员。结果就导致，从发达国家复制或引进的CPD 内容和培训内容，与当地的实际并不相关，也无法满足安全从业者的具体需求。例如，机构安全健康绩效量化和分析相关的CPD，强调了可靠、足量的数据的重要性，但很多发展中国家缺少这些数据。由于尚没有其他的备选方法，问题便被搁置了。

要解决这个问题，CPD 应该注意到它们之间细小、微妙的差别，但大部分要求还是以国际标准化组织的材料为基础。这些材料确实很好，但在部分情况下，要经过调整或修改才能满足当地的需求。

文化差异

发达国家的安全文化，比发展中国家的安全文化相对成熟。皮比斯·罗杰提出了一个用于理解安全文化和安全管理的模型，这个模型包含3 个阶段。第一个是传统阶段，关注的是合规，法规标准的实施更强调对个人的控制、纪律、伤害事故的紧急性。第二个阶段关注的是，通过培训和工程手段在危害发生前预防风险。最后一个是创造性阶段，将安全融入企业决策，重点通过科技来消除风险。法规照搬之所以出现问题，是因为发达国家的安全文化处于第三个阶段，而很多发展中国家还处在第一或第二个阶段。

监管框架

伍梅奥卡佛尔（Umeokafor）和阿布巴卡尔（Abubakar）曾对发达国家和发展中国家在职业安全健康监管框架上的区别，做了详细阐述。他们认为，发展中国家的框架是“分散式的”，发达国家是“统一式的”。阿布巴卡尔称，“分散式的职业安全健康监管框架靠的是大量的连贯性和一致性较差的法规条文，这些法规条款分布在不同的法律中……而统一式的框架指的是相对协调、一致的法律和执法框架，同时又不断完善、扩充法规，监管者的权能更大，预算较多，行政和财政的独立性不断加强”。

这就解释了为什么很多SMSLG 从发达国家照搬之后，在发展中国家既不适用，也没效果了。

更深入检查

发达国家的SMSLG 是为满足自身环境而制定的，他们的劳动力群体在技能上相对娴熟；相比发展中国家，发达国家的意识水平和知识水平偏高，职能体系也更完善。

实现SMSLG 的既定目标，有赖于充分的执行。监管员与作业人口比例高的国家制定和实施的SMSLG，被比率低的国家照搬，其结果是显而易见的。发展中国家的资源有限，这是公认的，这也包括监管部门中的监管员数量也有非常有限。

举例来说，国际劳工组织在尼日利亚的工作人员称，2016 年尼日利亚联邦的劳工部和就业监察部门一共只有267 名工作人员。而英国的职业健康与安全执行局（HSE）在2014 年3 月时就拥有了1 396名检查员。

语言障碍

二手建筑机械在非洲很普遍 图片源自KH Plant

塞内加尔的研究人员对1 美元的检测试剂盒进行测试 图片源自Getty Images

英国的《作业装备供应和使用法规1998》（The Provision and Use of Work Equipment Regulations）以及一系列经过批准的实施准则（ACOP），就是很好的案例。很多发展中国家都照搬了这套规定。虽然它们无法在发展中国家落实，但某些情况下却可以作为一种参考文本。例如，第8 章第4 条要求，“本法所要求的信息和指导说明应该保证相关人员能轻易理解”。ACOP也解释说，书面信息包括作业设备制造商或供应商提供的信息，包括但不限于设备使用手册、培训手册和警告标识。这些信息也要易于理解，语言为英文或者与用户相匹配的其他语言。

这个要求对发展中国家而言非常具有挑战性，甚至无法实现。很多发展中国家会进口二手设备，这种情况很普遍。很多设备并没有使用手册，也没有警告标识，使用的语言也不同。有的设备出现部件损坏，也无法修复。

2017 年，伍梅奥卡佛尔还在文章中回忆了在参与某研究项目时发现了设备的起重重量信息已经缺失。另一个问题是，国家监管部门的监管员也看不懂设备上的信息。

抗击疫情

欧洲、南美洲、北美洲是这次新冠肺炎疫情最严重的3 个洲。从死亡人数看，疫情最严峻的国家在这3 个洲都有分布。出乎意料的是，非洲和亚洲的疫情相关死亡却很少。虽然可以从人口结构更年轻、户外空间利用更充分、数据收集方式不同等角度来解释，但抗击埃博拉、非典、中东呼吸综合征等传染病的经验也是一个重要因素。

疫情的确让整个世界有些措手不及，所有国家都在独自寻找应对方案，这时发展中国家所考虑的，也是它们自身的条件。例如，塞内加尔开发出了价格低廉的检测方法，成本不足1 美元，也不需要复杂的技术。它还借鉴了卢旺达和加纳的新方法。这件事也说明，解决发展中国家的问题应该采用符合情景的方法，要注重培养发展中国家自己解决问题的能力。

虽然文本列举了很多照搬标准会带来的问题，但我们也要知道，并非所有借鉴都难以落实或毫无益处。只是我们不能在没有充分考虑现实条件和环境的情况下，就希望通过照搬来提高发展中国家的安全和健康水平。

建议

在国家层面，政府应该修订那些有本土情景化的SMSLG，根据本国的社会、经济、文化、环境、政治现实来增加对安全健康相关研究的投资。

在专业机构层面，应该鼓励不同国家分享好的实践方法。制定相关的措施或开展研究时，应注意到它们所需的环境和条件。吸引政府参与是值得表扬的做法，但学术机构也要参与进来，因为它们所拥有的平台能推进知识的普及。

在企业层面，要创造一个分享最佳作业惯例的渠道。通过研究和咨询来仔细制定或修改政策，满足当地的需求。此外，数据就是力量，不能等着政府去解决问题。虽然很多安全健康信息比较敏感，但通过增加注释和信息保护措施，数据库是可以开发出来的。此外，当地知名学者所做的研究或许能解决很多本文提到的问题，因此安全相关的研发是有必要的。

在个人层面，安全专业技术人员要创新思维，寻找现行SMSLG的不足之处，和同事一起去寻找解决方案。发展中国家的安全健康研究越来越多，安全从业者应充分利用这些资源。