城区闲置铁路改造思路探讨——以娄邵铁路为例

易 磊

(1.中铁第一勘察设计院集团有限公司,西安 710043； 2.陕西省铁道及地下交通工程重点实验室(中铁一院),西安 710043； 3.轨道交通工程信息化国家重点实验室(中铁一院),西安 710043)

1 概述

随着供给侧结构性改革不断深化[1]，传统工业城市加速推进产业结构调整，低能低效产业逐步淘汰，为传统产业服务的货运铁路逐渐闲置，这些铁路途经主城区，占地狭长，对城市空间分割明显，阻碍两侧交通联系，常年无人管理，易形成城市消极空间。如何结合城市实际情况，因地制宜提出改造方案，发挥闲置铁路的社会和经济价值，是我国很多城市面临的难题[2]。

娄底，作为曾经的传统工业重镇也面临着同样困境。位于娄底城区的娄邵铁路是湘黔铁路的一条支线，北起娄底，南至邵阳，始建于1960年，为客货混运铁路。2009年，为顺应娄底城市发展，铁路扩能改造，新线改走城市外围。新老娄邵铁路位置关系如图1所示。

图1 新老娄底铁路在中心城区位置关系示意

曾经代表着娄底工业文化的运输干线已成为被建设用地包围的闲置铁路，不仅失去了以往功能，还阻碍城市发展，对其改造利用就显得十分必要。

在国家提出供给侧改革的背景下，研究娄邵铁路改造方案是大势所趋。一方面，娄底作为资源枯竭型城市，转型发展已成为必由之路[3]。以闲置铁路改造为契机，能够在基础设施领域深化供给侧改革，从而推进国民经济可持续、高质量发展。另一方面，城市景观提升是城市更新的重要领域，闲置铁路沿线往往成为城市疮疤，垃圾随意堆放、污水横流、卫生环境差，应当是城市更新首要解决的对象；通过以上两方面实现经济发展与生态文明建设双管齐下，对同类型城市闲置铁路改造具有指导意义。

2 案例分析

目前国内外相关案例的改造模式分为三类：公共绿地、公共交通、市政道路。

(1)公共绿地——纽约高线公园(图2)

图2 纽约高线公园

高线公园(High Line Park)是一个位于纽约曼哈顿中城西侧的线型空中花园，由一条铁路货运专用线改造而成，并建成了独具特色的空中花园走廊，为纽约赢得了巨大的社会经济效益，成为国际设计和旧物重建的典范[4]。

将闲置铁路改造成绿地，注重城市的整体生态效益。考虑与城市的景观建设以及历史文化遗产廊道相结合，目的在于完善及提升城市公共开放空间的质量。通过对闲置铁路的位置、走向、沿线的景观特征及周边区域用地性质等要素的研究，合理选择绿地的主要功能，最大程度地发挥其文化、休闲和生态作用。

(2)公共交通——里昂有轨电车3号线(图3)

图3 里昂有轨电车3号线

里昂有轨电车3号线是由既有线改造而来，之前是一条客货混用铁路，目前改造为有轨电车，主要用于快速连接里昂工业区和里昂商业区，同时接驳机场巴士，3号线最高速度为70 km/h[5]。

将闲置铁路改造成城市轨道交通，除考虑城市现有及未来可能具有的空间结构外，还需考虑城市规模以及城市的发展方向。而且，在对其进行再利用的过程中要特别注意通过主要站点的设计来体现地域文化和精神内涵。同时，应当注意其在低碳节能等方面的影响，实现经济社会利益的最大化。

(3)市政道路——长沙芙蓉路

芙蓉路是一条南北向贯穿长沙市的主要交通干道，全长9.4 km，其中一段是利用原有的京广铁路路基修建而成。目前是长株潭三市一体化的重要联系通道[6]。

将闲置铁路改造成城市道路，首先要从城市道路网络角度出发，判断铁路线位是否有改建为道路必要，其次还应分析两侧用地是否产生足够的交通需求，同时还应衡量铁路拆除后能否提供足够的空间修建满足交通需求的道路。深入考虑以上内容才能实现改造道路的功能得到充分发挥。

3种改造模式的优缺点见表1，在针对具体工程环境时应根据实际情况综合比选分析。

表1 改造模式优缺点对比

根据各类模式的对比，结合娄底市以及娄邵铁路的现状情况，选取公共交通模式，主要考虑以下两点。

(1)城市交通需求

根据2016年娄底市出行调查数据，中心城区出行总量166万人次，其中公交车出行为31万人次，比例仅为18.57%。公共交通设施严重不足，是造成比例低的主要原因。修建公共交通能够改善这一现状。

从图4的现状居民出行分布来看，从高铁南站至火车站的路线是中心城区出行量最集中的方向，这与娄邵铁路的走向基本吻合。

(2)城市转型需求

娄底作为曾经的工业老城，近年来逐步面临资源枯竭的严峻形势，在供给侧改革的大政策背景下如何实现城市转型是首要问题。

本次铁路改造如果从公共绿地和市政道路两种模式出发，还是没有走出传统公益性基础设施建设的老路，而以公共交通为出发点，通过沿线TOD开发盘活周边用地资源，创造新的经济增长点，在基础设施领域深入城市转型发展，才是实现经济社会高质量发展的创新之路[7]。

3 改造策略

从公共交通出发，但不仅局限于交通，提出“交通+”的改造理念，打造一条以公共交通功能为基础，集公共绿带、旅游文教、商业开发于一体的综合性城市廊道。

(1)交通+环境，借交通建设契机开展景观提升。

(2)交通+土地，交通促进土地价值提升。

(3)交通+文化，利用交通塑造区域文化符号。

(4)交通+旅游，利用交通促进旅游产业挖掘更新。

4 改造方案研究

4.1 娄邵铁路现状概况

铁路沿线地形起伏多变，与周边地区高差较大，轨道为单线。各区段具体情况见表2。

表2 娄邵铁路路基形式及高程基本情况

4.2 公共交通方案

(1)客流预测

借助娄底市城市交通模型，预测出未来公共交通线路的客流需求见表3。

(2)制式选择

根据远期工作日高峰小时断面客流0.44万人/h，判断本线属于低运量级。结合本线功能定位及客流分析，备选系统制式为有轨电车、智轨、BRT。3种交通制式对比见表4。

表4 交通制式对比[8-10]

以上3种制式都具有节能、环保、舒适、准时、运营成本低等特点，且均可满足客流需求及远期线路发展需要。

综合考虑现有轨道利用、系统成熟度、运营经验，推荐采用有轨电车制式[11]。

(3)运营组织方案

娄底站至娄底南站单程运行时间24 min(按旅行速度27 km/h)。

高峰小时开行对数：近期16对/h，远期24对/h，全日运营时间17 h。

配属车：近期11列、远期26列。

开行计划：工作日与节假日采用两套开行计划；线路每小时预留一列租赁列车开行能力。

(4)线站位方案

本项目线路整体沿南北向敷设，南起娄怀高速娄底南互通，北至娄底火车站，串联了整个老城区和万宝新区。线路全长约21.6 km，设车站28座，设车辆段1座。

在采用TOD理念对沿线土地进行开发之后，线路周边的客流、用地强度、环境均较目前城市的规划有一定提升，且双线运营的运能、发车频率均可提高，运营组织灵活。因此，从适应沿线客流增长，增加乘客舒适性的角度来看，建议本线利用既有铁路改造双线为宜。

根据客流预测，考虑有轨电车运营线路长度的合理性，结合资金筹措安排，本工程分为三期进行建设。一期服务于老城区，以通勤功能为主；二期延伸至万宝新区和涟钢片区，引导区域发展；三期延伸至老城西部，服务生态居住区，如图5所示。

图5 有轨电车线站位

4.3 相交道路改造方案

(1)改造原则

有轨电车线路与高速路、快速路、主干路相交时应采用立交形式；线路经过平面交叉口时，宜采用平交形式，并应对交叉口进行必要的渠化设计；不满足车辆通行要求时，可采用局部立交。

交叉口信号控制策略应遵循整体交通系统协调运行原则，采用信号控制的交叉口宜采取措施实现有轨电车的优先通行。

(2)改造方案

本项目整体沿南北向敷设，有轨电车与既有或规划道路交叉共27次，与既有道路交叉16次，其中立交9次，平交7次；与规划道路交叉11次，其中立交7次，平交4次；以上立交均利用现状路堑进行道路布设，有利于有轨电车道两侧城市的紧密联系，如图6所示。

图6 相交道路改造方案示意

4.4 绿化提升方案

基于“修复城市景观格局”策略[12]，在本次改造设计中充分利用景观粘合剂作用，在有轨电车两侧建设一条贯穿城市南北、集自然人文景观、慢行步道、亲水平台等设施于一体的景观绿道，将全市的公园、水系串联起来，形成贯通城市的生态慢行廊道，为市民提供高品质的休憩场所。将有轨电车两侧绿带纳入城市绿道系统，修补城市的绿道网络格局，让被铁路分离的城区重新融合[13]。

多条市政道路与轨道线路相交，本次设计采用“化零为整”的方法，将轨道两侧绿带与相交道路的绿化有机融合，对衔接部分进行小尺度的调整，实现两部分景观串联，不仅增强了城市内部连接，更辐射带动周边片区的再发展[14-15]。

4.5 文旅提升方案(图7)

图7 沿线旅游产品开发分区

有轨电车平时作为公共交通用途，周末及节假日可利用多余运能开行旅游观光专列及提供各种定制服务，让列车变为移动的博物馆、婚礼殿堂，打造不同主题的城市的网红旅游观光廊道，策划特色文创产品，促进旅游业发展[16-17]。

沿线开发出4个旅游产品。

(1)城市主题游

打造娄邵铁路移动博物馆、工业发展主题游。

(2)生态主题游

以山地资源为载体、创新多种生态休闲游。

(3)新区主题游

结合娄底南站，未来配合城市开发打造高铁新城片区，创新城市新区游览项目

(4)郊野主题游

结合周边山水等生态环境，打造融湿地观光、科普研学、农耕体验等为一体的田园综合体游。

4.6 投融资与运作模式方案

(1)资金平衡模式

本项目的投入包括有轨电车、道路改造、景观以及特色文旅4部分的工程建设成本、运营成本(人员工资、维修费、管理费等)、维持运营成本(依折旧年限追加投资)3部分，收入仅为运营收入，包括票务、广告、租赁收入。经过初步核算，按照30年计算期，该项目税后财务内部收益率小于零，回收期大于30年，盈利能力较弱。

因此提出以“轨道+TOD”理念，通过轨道建设带来的沿线土地开发收益平衡轨道交通及配套工程建设投资。

(2)运营模式

由于娄底市已存在多个PPP项目，且市财政预算压力大。通过初步测算，使用者付费占可行性缺口补助10%左右，按PPP模式推进困难较大。从本项目实施所需资金、技术及政策、财政等方面分析，建议采用“社会投资人+EPC”模式，同时关联土地一级开发用于项目补亏[18]。

社会资本与娄底市政府出资代表共同出资成立建设项目公司，按EPC工程总承包对有轨电车及配套工程进行投资建设。

社会资本独资或与政府出资代表共同成立土地开发公司，对项目周边土地进行一级开发。根据优惠政策，对沿线区域分拨土地出让收益，可通过政府出资代表，将部分收益支付给本项目公司。

(3)收益测算

按照设计轨道交通线站方案，结合TOD影响范围，对站点周边500 m半径范围可开发用地进行调研。近期16站周边开发用地共约165 hm2，远期4站共约160 hm2，远景3站共约70 hm2。参考娄底市近期土地出让价格，以及各地轨道交通对地价增值的影响平均值，一类用地与二类用地的比例按照1∶1计算，地价较基准地价上浮30%。商办用地、商住用地配比按照3∶7计算。

综上，根据区域内土地价格以及土地整理成本并考虑地价上涨按照每年5%计算，按整个建设期12年进行开发补贴，平衡有轨电车及配套工程建设投资、维持运营投资及运营补亏(建设期12年内)所需一级开发土地规模约为254 hm2，年均21.2 hm2，其中2020，2021，2022，2025年每年需开发土地33.3 hm2。项目合作期全部投资税后财务内部收益率为10.28%，能够达到较好的收益水平[19]。

5 闲置铁路改造标准流程总结

根据对娄邵铁路改造流程的梳理，总结出我国一般闲置铁路改造的流程，大体分为以下4个阶段。

(1)梳理产权关系

产权归属一直是闲置铁路改造过程中比较复杂的问题。一般城市的铁路产权归属分为两类。

①归铁路部门所有，国务院2014年发布了《关于支持铁路建设实施土地综合开发意见》，该文件给予铁路部门在盘活存量铁路用地上很大的权限，其作为开发的第一受益人，将用地产权转让给地方的可能性很小，而铁路周边土地产权又在地方政府手中，而且在实际操作过程当中，关于土地、建设、规划的职能也在地方政府。因此，由地方政府主导成立项目公司，铁路部门按产权土地参股的形式较为可行。

②归企业所有，企业专用线闲置废弃多由企业经营不善，搬迁等原因造成，企业从收益角度出发，转让闲置资产的意愿较强。建议采用企业转让产权，地方政府回购的方式。

(2)确定改造模式

根据铁路所在城市及铁路区位、沿线情况等综合确定改造模式。

当所在城市公共交通出行比例低、铁路线位与主要客流通道方向存在重合，则优先选择公共交通模式。

当铁路线位处在城市边缘，两侧用地开发强度较低，则可选择公共绿地开发形式。

当铁路所在区域规划道路网络尚未形成时，可以考虑改造为市政道路，改造前应当先与规划主管部门沟通，确保调整后的道路系统结构合理并能够纳入规划。

(3)确定附属工程内容

基于以上的模式选择，伴随改造主体工程沿线与城市相关基础设施的融合，会产生一系列附属工程。

选择3种模式均存在与相交道路景观融合的问题，对于衔接部分均需要进行景观调整，由此产生对应的附属景观工程。

选择公共交通模式则需要根据交通制式的不同，对相交道路形式进行详细论证：对于智轨以及BRT以平交为主，有轨电车则按照主干路级别以上道路、轨面与地面高差大于10 m的情况采取立交，其余均采取平交的原则。选择公共绿地模式不存在车行交通交叉的问题，一般选择平交。选择市政道路模式，则按照调整后的路网规划确定的交叉方案执行。

对于旅游产品的开发，各个城市可以根据实际情况开展，产生的旅游收入可作为建设及运营投资的补充。

(4)确定投融资运作模式

从填补建设资金缺口的角度提出以下两种运作模式。

①社会投资人+EPC模式(图8)

图8 社会投资人+EPC模式示意

由政府下属平台公司在熟化协议和框架协议下通过公开招标采用社会投资人+EPC模式引入社会投资人，由政府平台公司与社会投资人共同成立项目公司，由项目公司负责改造建设项目、土地一级开发项目的投资、融资、建设等工作，如果社会投资人具有实施本项目的设计、施工能力，则由中标社会投资人自行承担工程项目设计、施工等工作，否则由项目公司通过公开招标方式选定设计、施工单位。

政府相关部门按照协商确定的土地成本返还流程，由财政部门将土地整理成本返还至土地收储中心，收储中心将土地整理成本支付至政府平台公司资金专户，由平台公司支付给项目公司，用于弥补社会投资人建设成本及合理的利润[20]。

②PPP模式(图9)

图9 PPP模式示意

由政府下属平台公司通过PPP模式引入社会投资人，由政府平台公司与社会投资人共同成立PPP项目公司，由项目公司负责改造建设项目的投资、融资、建设等工作，由于铁路改造属于公共基础设施建设项目，除票务收入以外，自身盈利能力较弱，因此，可采用“使用者付费+可行性缺口补贴”的运作模式，根据合作期内票务收入、项目建设、运营成本情况，社会投资人与政府约定每年财政补助金额，以及合理收益利率。

两种模式应根据改造工程本身的盈利能力方面来进行选择。当上一阶段选取了公共交通的模式，且预计运营以及附带的站点商业或旅游开发收入较好，使用者付费能够达到可行性缺口的约30%以上，则优先考虑PPP模式。对于使用者付费比例较低的公共交通或者公共绿地以及市政道路，则建议选择社会投资人+EPC的模式。

6 结论

本文在供给侧改革背景下对娄邵铁路改造模式进行研究，提出了“交通+”即新型轨道交通配合道路及景观改造，文旅产品开发的模式，同时结合有轨电车站点开展TOD土地开发，利用土地收益弥补工程投资，实现项目整体较好的社会及经济效益。最后，结合娄邵铁路案例，总结出一套我国的闲置铁路改造标准流程，可分为以下4个阶段：(1)根据归属不同，梳理铁路改造工程的产权关系；(2)确定改造模式提出公共交通、公共绿地、市政道路3种模式的适用条件；(3)确定附属工程内容，提出附属景观工程、道路交叉形式以及文旅产品开发分别的适用条件；(4)确定投融资运作模式，提出社会投资+EPC与PPP两种模式以及适用条件，对于其他城市面临此类问题时提供现实依据和参考。