城市建设过程中考古勘探前置的意义与问题

曹阳　张启厚

摘 要：2018年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，要求“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”，考古勘探前置成了地方文物保护工作的新模式。而在此之前，西安等地已开始考古勘探前置模式的探索。文章旨在探讨该模式在城市发展建设中的成效以及其中存在的一些问题。

关键词：考古勘探;基建考古;考古勘探前置;不可移动文物

根据《国家文物事业发展“十三五”规划》，经全国第三次不可移动文物普查，我国共有不可移动文物766722处，全国重点文物保护单位4296处，世界遗产50项。改革开放以来，我国经济飞速发展，尤其是进入21世纪，我国经济总量跃居世界前列，城市规模高速扩张，文物资源与土地资源的保护利用矛盾越发凸显。我国考古工作也从20世纪的主动发掘逐渐演变为配合基础建设的抢救性发掘。在城市发展与文物保护矛盾激增的背景下，部分地市探索出了考古勘探前置的方式，随着国务院办公厅《关于加强文物保护利用改革的若干意见》的印发，这一模式也在全国范围内逐渐推广。

1 配合基础建设考古勘探工作背景

第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议于1982年11月19日通过《中华人民共和国文物保护法》，这是我国文物相关法律的根本法，其第二十九条规定“进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施;遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理”。所有地方法律法规对于基建考古的规定都在此框架范围内，部分文化遗存丰富的省份会做出更进一步的规定。如《山西省实施<中华人民共和国文物保护法>办法》中将需要考古勘探的项目详细划分为“在地下文物保护区内进行工程建设”以及“在地下文物保护区外进行占地1万平方米以上的大型工程建设”;《河南省〈文物保护法〉实施办法》规定“进行大型基本建设工程，以及在历史文化名城、名镇、名村保护规划范围内进行工程建设，建设单位应当事先报请当地文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程项目范围内及其取土区进行考古调查、勘探”。

从《文物保护法》看，各省的基建勘探、调查工作均由省级文物部门组织管理，发现文物也由省级文物部门建设单位共同商定保护措施。整体流程为建设单位在获得土地权属之后，报请省级文物部门组织考古发掘单位进行调查、勘探：如发现文物，则由省级文物部门会同建设单位共同商定保护措施;如需进行考古发掘，由省级文物部门在勘探工作的基础上提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准;如需原址保護，则在划定避让范围之后交由建设单位继续开发利用周边土地;如发掘结束后不具备保存价值，则交由建设单位如期开发。

随着我国“放管服”改革工作的推进，部分省级审批权限下放或委托给市级，一些地市也开始了基建勘探的组织及审批工作，这为后续探索考古勘探前置模式奠定了环境基础。

2 考古勘探前置的趋势

在上述大背景下，部分具有勘探审批权限的地市进行了考古勘探工作前置的探索。例如：《西安市不可移动文物保护条例》第三十四条，“土地使用权划拨、出让前，由市文物行政主管部门组织开展考古调查、勘探，提出供地意见。考古调查、勘探所需费用由市、区县人民政府承担”;《南京市地下文物保护条例》第十条，“本条例第七条第一款规定的建设项目用地，以出让方式供应的，承担土地储备任务的单位（以下简称土储单位）应当在土地出让前依法向文物行政主管部门申请考古调查、勘探”;济南市的《关于国有建设用地考古调查勘探发掘前置工作的实施意见》总体要求“在土地供应前依法完成考古调查勘探、发掘工作”。

考古勘探工作前置，将勘探委托方由建设单位转变为土地储备部门，便于在土地规划收储时提前接入考古工作，净地出让可以为建设单位减少负担，同时也能提早进行抢救性发掘，避免后期因开发而造成的文物破坏。考古勘探工作前置到土地储备阶段无疑是地方文物保护工作的一大突破，将考古勘探委托方由建设单位转变成了土地储备部门，将政府与企业的矛盾转变成了政府部门内部的矛盾。如能严格按照条例规定执行，无疑可以杜绝建设单位为了压缩工期、节省成本引起的文物破坏事件。

随着2018年《关于加强文物保护利用改革的若干意见》的公布，其中“完善基本建设考古制度，地方政府在土地储备时，对于可能存在文物遗存的土地，在依法完成考古调查、勘探、发掘前不得入库”，将考古勘探前置在法律层面上予以落实。

3 考古勘探前置的优点

3.1 有利于文物保护工作

考古勘探前置，加强了地方文物部门与土地部门的联动，使文物部门能够提前介入土地储备计划制定工作，同时也在城市有机更新中纳入文保计划。

相较于以往的基建勘探模式，企业在取得土地权属之后，向文物部门申请考古勘探，由于文物部门介入的滞后性，考古勘探工作的开展在一定程度上依赖企业的自觉。而古代文化遗存属于不可再生资源，一旦企业违规建设或违规清表，都会对文化遗存造成不可逆转的破坏。

而考古勘探前置，使土地部门在组织编制土地储备计划时，可以提前避开级别文物保护单位和不可移动文物点。同时文物部门也能在土地收储阶段提前介入，组织开展考古勘探及发掘工作。如遇重大考古发现，也可以提前研判保留价值，制定保护措施，避免在土地出让、划拨后，因发现重要文化遗存而进行土地置换或政府回购。

3.2 有利于优化营商环境

以往的基建勘探模式，企业在摘地后申请考古勘探，即便各地市通过出台法规文件将考古勘探时限进一步规范压缩，但依然对企业后续的手续办理和建设施工带来了一定的影响。如勘探发现文化遗存，相应的考古发掘将会消耗更多的时间，同时根据《文物保护法》的要求，考古勘探及发掘费用由建设单位列入建设工程预算，因而勘探与发掘所需的时间和财力，可能是一些企业难以承担的。

国务院2019年颁布《优化营商环境条例》，国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，各地方政府也极力推进优化营商环境举措，从考古负担转移角度看，考古勘探前置就是文物部门最大的优化营商环境举措。

4 考古勘探前置中存在的问题

4.1 收储阶段土地整理问题

由于土地收储“三通一平”的要求，部分地市在土地收储时会要求将储备地整理到正负零，高出地表的清理，低于地表的填埋。这一行为无疑会导致一些高于地表的文化遗存遭到破坏，如封土、建构筑物等，而填埋也会为后续的勘探、发掘带来不便。

土地清表的问题。相较于前文所述整理到正负零的问题，更为普遍的现象是储备土地建筑垃圾堆积，其原因包括拆迁、历史遗留、偷倒建筑渣土等。项目施工前必然需要对项目用地进行清表，而清表这一工作是不受文物部门监督的。土地清表是土方收入的主要来源，受资本市场影响，多清多赚，但是在古代与当代生活范围相重叠的地方，由于人群活动频繁，地层叠压较浅，稍微清表过深就会破坏文化层。而土地清表应该清理多深，没有明确的法律规定，也没有文物部门的监管，稍有不慎就会对文化遗存造成不可逆转的破坏。

4.2 缺少数字化管理

2007年至2011年开展的全国第三次不可移动文物普查（以下简称“三普”），是我国近年来开展的规模最大、范围最广的不可移动文物普查工作，其普查结果也成了各地市文物部门开展工作的重要参考。

三普最直接的成果是将各种类型的不可移动文物以文字表格的形式汇总登记，存在GPS点位偏移、文字描述不够精准、范围四至不甚明确等问题。部分地市也在此基础上开展了考古地理信息系统的建设工作，这无疑是文物保护工作数字化的一大亮点，然而依然存在一些不足。比如：初步建成的考古地理信息系统更偏向于查询，无法及时根据一般不可移动文物点的更新调整以及新的考古发掘成果进行变更;更多的使用“点”来标识不可移动文物点而非“面”，无法展示其分布范围;省市县之间缺少数字化信息互通;已勘探或审批的土地无法在数字化平台记录并展示，无法与规划、国土部门互通数字化信息等。

以日本神户市为例，在“神户市の埋藏文化財”官网，以考古地理信息系统制作的“埋藏文化財遺跡分佈圖”面向公众展示，便于需要进行开发建设的企业或个人进行查询，凡是在遗迹分布范围内的开发建设，需要提前30天告知神户市文物部门，后者将根据施工计划的内容、现场情况和附近的文化遗产进行审查。

考古地理信息系统在文物部门也有更加直观便捷的意义。目前我国规划及国土部门普遍使用考古地理信息系统的原型—ArcGIS，考古勘探前置加深了文物部门与规划、国土部门的合作，打破了文物部门传统的“闭门造车”状态，然而技术手段的差距，也使信息共享的困难呈现出来。随着国家层面推进国土空间规划编制工作开展，文物部门缺少数字化管理手段的问题越发明显。

5 考古勘探前置的几点想法

5.1 源头统筹，部门联合，规范市场，监管验收

目前部分地市实行的考古勘探前置在总体思路上符合基建考古的发展规律，要能够切实落实且排除各方干扰。

成立联合办公室，避免各部门相互推诿扯皮，在土地收储阶段制订初步意见，如收储范围、对于级别文物范围或一般不可移动文物点的避让范围。

由联合办公室委托清表，对实际清表深度制定计划，清表结束后向地方考古机构分发勘探计划，同时告知区县文物部门，如无地方考古机构则由市级文物部门代替。地方考古机构与民营勘探公司联合勘探，区县文物部门对考古勘探进行监管，对勘探结果进行验收。市级文物部门汇集勘探报告及验收结果，反馈给联合办公室，联合办公室根据实际结论进一步决定土地供应与否，如需避让，划定避让范围。

以上流转应纳入统一电子系统，系统内循环避免公文系统流转冗杂。另最后的土地意见需采用电子规划系统，在市区地图上划定土地范围及避让红线，一次性勘探并将结果在电子规划地图上呈现，避免反复拆迁反复勘探。

5.2 全面建立考古地理信息系统（GIS）

GIS （Geographic Information System） 又称“地理信息系统”，是在计算机技术的支持下，对相关地理数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。①其主要功能为空间数据的采集、存储、管理、分析、可视输出，在地理相关领域广泛使用，除作为学术研究工具外，也是我国国土空间规划工作中的常用工具。

20世纪80年代GIS开始应用于考古领域，国外学者利用GIS对考古发掘资料进行数字化存储、管理，并借此开展遗址预测及景观考古。20世纪90年代，曹兵武、高立兵等学者开始将GIS在考古学中的应用情况介绍到国内②，此后中国学者也逐渐将考古学与GIS相结合，如刘建国《考古与地理信息系统》《陕西周原七星河流域考古信息系统的建设与分析》和滕铭予《GIS在半支箭河中游环境考古中的应用》等。

在学术领域普遍使用的当代科学技术在行政管理领域的应用具有相对滞后性。应依据各级别文物保护单位保护规划或管理规划，以及三普资料等相关信息，建立省市区县互通的考古地理信息系统，一般不可移动文物点的主管部门对文物点的信息进行更新调整之后，上下级或平级相关部门能在互通的系统内及时掌握，并能接入规划、国土部门的GIS系统，以更好地平衡城市发展与文物保护。

江苏省文物局江苏省基础地理信息中心根据“三普”资料，建立江苏省不可移动文物地理信息管理系统。③该系统采用了江苏省基礎地理信息中心自主研发的一套轻量级WebGIS平台，便于不具备GIS知识的人查询使用。除了常规的文物地图显示外，还支持文物根据级别、时代来展示，除了展示文物基本信息外，也支持登记表、图片、视频、图纸、四有档案等信息。同时也可以以图件、表格等形式统计不同行政区划的不同类型文物统计信息。

江苏不可移动文物地理信息管理系统无疑操作简便、信息齐全、筛选形式多样，但依然存在两个问题：一是以点表述，而非面;二是依然是静态数据库，而非动态管理。其实这两者也是一体的，三普存在的问题就是很多文物点只记录了中心点，限于时间原因，没有普查出它的面，因而在后期的动态管理中，应该借助GIS及时更新数据，由点到面，充实数据，明确范围才能更好地保护。另外，动态管理GIS也可以及时更正三普信息中存在的问题，同时将更正结果从系统内向上级、下级进行同步，以便保持一致。

6 小结

考古勘探前置模式符合中国国情，顺应时代潮流，其具体道路是曲折的，总趋势是前进的，虽然在推行初期存在着一些问题与不足，但是这无疑是文物保护工作的伟大创举，走出了一条符合中国特色的文物保护之路。