基于第三次国土调查成果城镇开发边界范围内底数分析

张世国 吴丹 徐磊

摘  要  城镇是创造物质和精神财富的主要空间载体，划定城镇开发边界，是推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变重要手段。第三次国土调查是以土地资源为基础的调查，是国土空间规划的底图底数。通过梳理，第三次国土调查对城镇开发边界底数支撑包括土地利用现状、土地管理、土地成片开发以及耕地保护等方面。具体研究方法为运用Arcgis 10.3空间分析模块，将第三次国土调查、城镇开发边界以及历年已批建设用地等数据进行空间分析，得出城镇开发边界内土地利用现状、土地开发建设状况、所属权属性质以及耕地专项调查等数据并进行对应分析，为后续城镇开发边界优化和管理提供重要依据。

关键词  第三次國土调查;城镇开发边界;国土空间规划;底数

中国分类号：P272，F301.5               文献标识码：A

文章编号：1672-5603（2021）01-80-6

Abstract： Cities and towns are the main space carriers for the creation of material and spiritual wealth. Defining the boundaries of urban development is an important means to promote the transformation of urbanization development from an extensional expansion to a connotation promotion. The third land survey is a survey based on land resources， which is the base map of land and space planning. Through combing， the third national land survey provides support for urban development boundaries including the current status of land use， land management， land mass development， and cultivated land protection. This paper uses the arcgis 10.3 spatial analysis module to analyze the data of the third national land survey， the urban development boundary and the approved construction land in the past years， and obtains the current status of land use， land development and construction status， and ownership attributes within the urban development boundary. As well as special analysis of cultivated land and other data and corresponding analysis， it provides an important basis for the subsequent optimization and management of urban development boundaries.

Keywords： third land survey; urban development boundary; territorial spatial planning; Cardinal number

城镇是创造物质和精神财富的主要空间载体，承载了人民对美好生活的向往，城镇化是现代化的必由之路，是新时代推动经济高质量发展的强大引擎。近年来，随着我国城镇化进程加速，规划不合理，“摊大饼”式扩张，土地粗放利用等问题日益凸显。2019年5月9日《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“要坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间”[1]。2019年11月1日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》指出“落实最严格的生态环境保护制度、耕地保护制度和节约用地制度，将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，夯实中华民族永续发展基础”，“按照集约适度、绿色发展要求划定城镇开发边界”[2]。2021年1月4日《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“坚决守住18亿亩耕地红线。统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，科学划定各类空间管控边界，严格实行土地用途管制”，“加快县域内城乡融合发展，推进以人为核心的新型城镇化，促进大中小城市和小城镇协调发展”[3]。由此可见划定城镇开发边界，是推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变，适应新时代国家推进生态文明建设，实现高质量发展和高品质生活的重要手段。

全国第三次土地调查（以下简称“三调”）是一项重大的国情国力调查，承担着为当前国土空间治理体系改革提供支撑的重要职责。尽管“三调”工作并非仅仅是为国土空间规划编制而进行的，但“三调”成果已作为编制各级国土空间规划、建设“一张图”信息平台以及实施国土空间用途管制的底图底数，其基础性地位十分重要。当前关于“三调”与国土空间规划的关系研究主要从国土空间治理政策导向、应用探索、城镇建设用地细化调查等方面展开[4-6]。认为未来国土空间治理将呈现4个导向：底线思维的国土空间治理导向、精细化的自然资源管理导向、节约集约化的土地资源利用导向、一体化的城乡土地市场发展导向[5]。“三调”成果数据可以为当前国土空间规划的“底图”与“底数”构建、现状评价与评估、“三线”划定、国土空间规划分区以及国土综合整治等方面发挥重要的基础性作用[5]。关于城镇开发边界研究主要从划定方法、城镇空间与农业生产空间协调布局优化、与管理的关系等方面展开[7-10]，划定方法包括藕合地理模拟与优化、基于FLUS-UGB县域土地利用模拟等方法[7，8]，主要从建设开发适宜性评价和耕地综合质量评价开展城镇空间和农业生产空间协调优化布局研究[9]，认为城镇开发边界是我国国土空间规划和用途管制的关键工具[10]。综上所述，“三调”与国土空间规划的相关研究已经相当丰富且成熟，但与城镇开发边界关系的研究较少，“三调”作为底图底数，怎样支撑城镇开发边界模拟划定与管理相关问题亟待解决。

1“三调”与城镇开发边界关系梳理

“三调”是通过采集高分辨率卫星数据，运用“3S一体化”和“互联网+外业核查技术”，查清各类土地分布和利用现状调查工作，为国土空间规划编制、生态保护修复、国土空间用途管制等自然资源管理工作提供真实准确的底图底数。主要任务包括土地利用现状调查、土地权属调查2个基础调查;耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查、永久基本农田调查、耕地资源质量分类、耕地后备资源等专项调查。主要成果包括外业调查成果、图件成果、数据成果、数据库成果以及文字成果，包含土地利用现状、权属性质、城镇村属性、耕地及即可恢复与工程恢复种植属性、批准未建设的建设用地现状情况等相关数据。国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上做出的安排，是国土空间用途管制的依据[1]，三线划定是国土空间规划重要组成部分。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等[2]，城镇开发边界内建设，实行“详细规划+规划许可”的管制方式[1]。国土空间规划体系构建是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，“三调”是以土地资源为基础的调查，是国土空间规划的底图底数，对城镇开发边界底数支撑包括土地利用现状、土地管理、土地成片开发以及耕地保护等。具体研究方法为通过运用Arcgis 10.3空间分析模块，将“三调”、城镇开发边界以及历年已批建设用地、历年土地开发整理项目等数据进行空间分析，利用“三调”数据库中土地利用现状、权属性质、耕地细化调查、批准未建设的建设用地调查等属性数据，进行城镇开发边界土地利用底数分析，为后续城镇开发边界优化和管理提供依据（详见图1）。

2    摸清家底，土地利用现状分析

“三调”数据相比于“二调”数据更加详实准确，更能反映土地利用真实现状，能为城镇开发边界划定以及国土空间规划编制提供真实准确的底图底数，通过分析土地利用现状，明晰城镇开发边界范围各类用地结构和规模，为后续耕地占补平衡、建设用地指标预测、用地项目规划布局及国土空间用途管制提供基础依据。但存在土地利用现状分类与国土空间规划分类（试行）不对应的现象，无法直接应用，需通过现状分类与规划分类进行基数转换。通过梳理存在土地利用分类一对一、一对多、多对一等情况，主要集中体现在建设用地归类上，如由于“三调”弱化了对城乡建设用地的区分，仅能通过城镇村属性区分城镇和村庄建设用地区别，且个别建设用地分类如特殊用地“三调”未作细化调查。根据《湖南省县级国土空间总体规划编制指南（试行）》规定的“三调”分类与规划基数分类的转换关系表，结合“三调”数据库中DLTB的城镇村属性，将城镇村属性为“201”、“202”中的建设用地归为城镇建设用地，如“201”、“202”中存在农村宅基地，也纳入;同理，将城镇村属性为“203”中的建设用地归为村庄建设用地，如“203”中存在城镇住宅用地，也纳入。土地利用现状分类与国土空间规划分类（试行）基数转换关系详见表1。

3    节约集约，土地管理情况分析

根據自然资源部《关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）要求，“三调”数据应作为国土空间规划编制的底图底数，是国土空间规划指标体系的现状基础。在城镇开发边界范围内，建设用地总面积、城乡建设用地面积、人均城镇建设用地面积、人均公园绿地面积等相关规划指标的设定要以“三调”数据作为依据与参照。同时，城镇开发边界内规划用地应结合“三调”现状统筹布局与优化。另外一方面，根据《土地管理法》规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。已办理建设用地审批手续地块，无论是已建区、推土区和未建区，应全部按照建设用地范畴管理，无需再办理农用地转用、耕地占补等手续。根据“三调”数据库TTQ图层，结合土地市场动态监测与监管系统中已批建设用地数据，识别已批建设用地内土地利用状况，包括已建设、正在建设、推填土、未建设等状况，并统计各类面积和分布;利用Arcgis10.3空间分析模块，将城镇开发边界与“三调”数据库中PZWJSTD进行叠加分析，识别城镇开发边界内批而未用土地;从存量挖潜角度出发，识别城镇开发边界内闲置、低效土地，支撑建设用地“批、供、用”管理，以促进建设用地节约集约利用。

4    经济可行，权属性质分析

土地权属是土地的所有权及由其派生出来的土地占有、使用和收益权的统称。根据《土地管理法》，中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。因此，我国土地权属性质主要分为国有土地和集体土地。“三调”承担着为当前国土空间治理体系改革提供支撑的重要职责，根据《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，提出“适应自然资源多种属性以及国民经济和社会发展需求，与国土空间规划和用途管制相衔接，……处理好自然资源资产所有权与使用权的关系，创新自然资源资产全民所有权和集体所有权的实现形式”。因此，土地权属性质明晰，对后续土地合理征收、成片开发、利用管理以及平等保护各类产权主体合法权益具有重要意义。

《土地征收成片开发标准（试行）》指出：成片开发地块主要为城镇开发边界内的集中建设区范围未征收报批的集体土地、国有农用地和未利用地。因此，城镇开发边界集中建设区土地权属性质的识别与土地征收成片开发联系紧密。结合“三调”数据库DLTB中权属性质字段，主要包括国有土地所有权、国有土地使用权、集体土地所有权等8类（详见表2），可实现城镇开发边界内集中建设区权属性质的识别，并结合所在区域征地区片综合地价测算已划定城镇开发边界内征地成本，为城镇开发建设经济可行性分析提供依据。

5    风险识别，耕地保护分析

国家实行最严格的耕地保护制度，将保护耕地作为我国一项基本国策，严格执行耕地“占补平衡”，“占优补优”政策，坚决制止各类耕地“非农化”和“非粮化”行为。根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，耕地是我国最为宝贵的战略资源，应坚守耕地红线，尤其是已划定城市周边永久基本农田不能随便占用。结合“三调”数据库DLTB和GDDB两个图层，分析城镇开发边界内耕地数量、质量、坡度等级、地类结构以及种植属性等情况，分析城镇开发边界内耕地占用情况，得出耕地补充需求;并结合即可恢复和工程恢复地块以及耕地后备资源相关数据论证分析可补充耕地量，并从产能、质量、结构等方面论证区域内耕地“占补平衡”、“占优补优”可行性。另一方面，结合永久基本农田数据库，识别城镇开发边界内永久基本农田占用数量与质量，为不可避让论证提供数据支撑。进而确保区域内耕地保有量、永久基本农田保护面积目标的实现和粮食安全得到保障。

6    结论

城镇是创造物质和精神财富的主要空间载体，划定城镇开发边界，是推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变重要手段。“三调”是以土地资源为基础的调查，是国土空间规划的底图底数。本研究通过运用Arcgis 10.3空间分析模块，将“三调”数据库、城镇开发边界划定成果、永久基本农田数据库以及历年已批建设用地红线等数据进行空间分析，可从土地利用现状、土地管理、权属性质以及耕地专项调查等方面为城镇开发边界提供底数支撑，进而为城镇开发边界内国土空间用途分区分类、规划指标设定、成片开发成本估算以及耕地保护风险识别等方面提供决策依据。

参考文献/References

[1]中共中央国务院.关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见[Z].2019.

[2]中共中央办公厅国务院办公厅关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见[Z].2019.

[3]中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见[Z].2021.

[4]韦胜，徐海贤.土地利用调查数據在城市总体规划编制中的应用研究[J].规划师，1006-0022（2012）09-0080-04.

[5]隋玉亭，徐樑.由“三调”技术调整透视国土空间治理的政策导向[J].中国土地，2019（12）：24-27.

[6]李丹，胡国华，黎夏，刘小平，丁冠乔，蔡玉梅.耦合地理模拟与优化的城镇开发边界划定[J].中国土地科学，2020，34（05）：104-114.

[7]张世伟，魏璐瑶，金星星，陆玉麒.基于FLUS-UGB的县域土地利用模拟及城镇开发边界划定研究[J].地球信息科学学报，2020，22（09）：1848-1859.

[8]张美娟，柯红军，马艳娜. 基于“三调”成果的城镇细化调查[A]. 南京市国土资源信息中心、江苏省测绘地理信息学会.南京市国土资源信息中心30周年学术交流会论文集[C].南京市国土资源信息中心、江苏省测绘地理信息学会：《现代测绘》编辑部，2020：4.

[9]许军，徐海贤，韦胜.“三调”成果数据在市县国土空间总体规划编制中的应用探索[J].城乡规划，2020（06）：83-90.

[10]王晨跃，叶裕民，范梦雪.论城镇开发边界划定与管理的三大关系—基于“城市人”理论的理念辨析[J].城市规划学刊，2021（01）：28-35.